受“冷遇”的行政復議

馬迪

上海華夏匯鴻律師事務所主任計時俊最近參加了一個行政復議案件的預審。因為案件尚未真正進入裁決程序，他謹慎地不愿意詳說案情，只是簡單介紹說那是“一個市民對政府信息不公開不服，向黃浦區政府提出行政復議”，案件中他的身份是上海市黃浦區行政復議委員會委員，這個案件中的委員共有7個人，他們事先拿到了所有案件材料，然后進行了一場模擬討論。

之所以如此慎重預演，是因為這是他的行政復議委員會委員資格審查通過之后，第一次真正接觸案件，計時俊對這個案件的結果很樂觀，他對《中國新聞周刊》說，從預審的情況來看，被復議方、也就是某政府部門的行政行為“很可能要被撤銷”。

行政復議委員會的試點最早開始于2006年12月的全國行政復議工作會議，當年第一個開展試驗的是哈爾濱，到了2008年，試點擴展到了8個省。根據國務院法制辦最新公布的數據，截至2011年底，試點工作覆蓋了19個省份的108個單位。已經當了兩屆北京市行政復議委員會委員的北京大學法學院教授湛中樂對《中國新聞周刊》感慨：“以我們搞行政法的觀點來說，這件事對每個人都很重要，但是不知道為什么，似乎媒體和公眾都不是很關心。”

集中行政復議權

2008年，在行政復議委員會試點擴大到8個省的時候，國務院法制辦印發過《國務院法制辦公室關于在部分省、直轄市開展行政復議委員會試點工作的通知》，通知里簡明扼要地解釋了推行這一試點的原因：“據初步統計，有行政復議權的機關有1.8萬多個，但地方三級政府的專職行政復議人員僅有1532人，區縣級人民政府專職行政復議人員平均僅有0.2人，行政復議力量嚴重不足。同時，原本有限的行政復議資源被分散在各個政府工作部門中。由于行政管理工作的不同特點，政府工作部門的行政復議工作任務又很不平衡，有的部門有人沒案辦，有的部門有案沒人辦。”通知還確認了行政復議委員會的模式將是“政府主導、社會專家學者參與”。

事實上，行政復議委員會的試點，背后還有著那幾年信訪量激增的影子。北京行政學院教授金國坤是北京市行政復議委員會委員，他在一篇論文中使用的數據顯示，有70%的行政糾紛，未經行政復議直接進入了行政訴訟程序，而行政相對人通過信訪申訴的案件數量遠遠超過行政復議量，以2005年為例，信訪量達到1265.6萬件，而同年行政復議案件卻只有90624件。雖然行政復議的糾錯率已經被證明遠遠高于行政訴訟，但是公眾依然逃不開“官官相護”的心理暗示，寧愿選擇成本更高的司法訴訟。

北京大學法學院教授姜明安兼任著北京和上海兩地的行政復議委員會委員，上海的是去年才成立，還沒有真正參加過案件審理，但是北京他已經連任了兩屆，參與案件眾多。在他看來，當然是集中行政復議權的模式更符合法治要求，因為既能克服部門保護主義，也有利于減少機構人員。著名拆遷律師王才亮也告訴《中國新聞周刊》，2009年黑龍江大慶有一起強拆案件，他向黑龍江省法制辦提起行政復議，這個由行政復議委員會裁決的案件很快就出了結果：大慶市政府強拆，拆遷叫停。

姜明安回憶說，2008年北京市第一屆行政復議委員會成立的時候，有28個委員，其中有18人是學者和律師擔任的非常任委員，而在2010年第二屆的時候，委員變成43名，非常任委員上升為30名，也就是說，增加的15名委員里有12人都是非常任委員。按照最初的要求，每個案件的審理都有9名委員參與，其中非常任委員不能低于4人，“當然現在我們也提出，不一定每一個案情都需要九人這么多，可以靈活設置為五人、七人等等”。

姜明安說，他參與的每一個案件都稱得上經過了認真討論：提前三天，北京市法制辦會將案件材料和他們內部的分析討論發到郵箱，委員們各自準備，也可以自己去法制辦查閱資料，然后九個人進行討論后投票，投票是匿名的，由于在討論過程中大家都充分表達了意見，所以事實上大家心里都有數。法制辦沒有事先對投票結果進行過引導，因為連法制辦自己內部都有好幾派意見，有時候常常是這幾派意見都被推翻了，一種新的意見提出來，最后投票通過。姜明安說，在這個過程中，從來沒有聽到過什么領導意見，也沒有部門給他們打過招呼，最后的裁決結果有撤銷的，有變更的，當然也有維持的，不管何種結果，姜明安認為這都是經過了民主程序。

當然，姜明安也并非對現有程序全然滿意，最近這些非常任委員們見了一次北京市副市長、同時也兼任著市政府行政復議委員會主任委員的劉敬民。大家跟劉敬民說，現在的非常任委員沒有過半數，而最后的裁決又是以市政府的名義作出，所以從法律上來說“我們的意見你們是可以不采納的”，因此建議應當強行規定非常任委員必須超過半數。劉敬民的回應是，當場跟法制辦主任劉振剛說，“要認真研究”。

在最早試點的哈爾濱，這一條早已是現實，他們第一屆委員會里市政府以外的學者、資深律師、人大代表、政協委員等“外部委員”就占全部委員的81%，而且規定了每次參加案件議決會議的委員為3至9人單數，其中“外部委員”應當占參加議決委員的半數以上。

探索中的公開聽證

不管是姜明安還是計時俊，所經歷的案件審理過程都是封閉進行，這一點并未違反任何規定，因為按照《行政復議法》，“行政復議原則上采取書面審查的辦法，但是申請人提出要求或者行政復議機關負責法制工作的機構認為有必要時，可以向有關組織和人員調查情況，聽取申請人、被申請人和第三人的意見。”但是從實踐來看，真正公開舉行聽證會，聽取幾方意見的案件少之又少，復議過程密不透風，而非像訴訟案件那樣公開審理，無疑也是更多人愿意選擇訴訟的原因。

但是各地已經陸續開始了一些“試點中的試點”，如北京市石景山區已經在去年公開宣布，今后行政復議擬在市民自愿的前提下，全部實行公開審理。其公開模式也頗為有趣：案件審理之前，石景山區政府給復議人發了一本專家團名冊，上面有石景山行政復議委員會中10位專家的詳細介紹，復議人從中挑選一位，而政府方面則挑中另外一名專家，最后和一位法制辦工作人員組成3人審案小組。

湛中樂也是石景山區行政復議委員會委員，在一次公開聽證中，他被復議方選中了。案情很簡單，也是北京市民常遇到的情況：一個市民沒有注意到當天自己的車限行，一大早從西邊開進城里去辦事，八點多被攝像頭拍到一次，下午三點多又開車回去，再被拍到一次，每次被罰款一百塊，一共兩百塊。當事人本身也是律師，對自身權利格外敏感，他提出行政復議的，是第二次罰款。交警大隊方選中的專家是清華大學法學院教授余凌云，大概由于案情很有代表性，這次審案小組由5個人組成，連區政府法制辦的主任和副主任都參加了。

湛中樂說，這個他從頭到尾參加了的聽證會是名符其實地聽取了雙方意見，大家針對程序和法律進行激烈辯論，過程有點類似于法庭，但是桌椅的擺放方法卻又類似于圓桌會議，大家說累了再一起喝喝茶，氣氛上也沒有那么劍拔弩張。這個案件最后是維持了交警的罰款，但是湛中樂投了反對票，余凌云則投了贊成票。湛中樂還記得，法制辦的副主任雖然沒有更多解釋理由，但是他也投了反對票。

試點中的行政復議委員會制度也有一些原因不明的障礙，北京市百瑞律師事務所律師王大成從2010年11月開始就被聘為北京市平谷區行政復議委員會委員，但是快一年半過去了，王大成還從來沒有真正審理過案件，他對《中國新聞周刊》說：“委員會是要參與疑難復雜案件的審理，是不是區里沒有這方面的案件？”