城市化進程中城郊失地農民生計問題研究

王春玲

摘要：通過問卷調查，對蘭州市城郊失地農民基本情況進行摸底，分析了失地農民的生計問題：一是收入少、支出多，可持續發展能力不強；二是再就業渠道窄，創業能力不足；三是就業保障不完善。并針對性地提出解決路徑。

關鍵詞：城市化；城郊失地農民；生計問題；蘭州市

中圖分類號：D422.7 文獻標識碼：A 文章編號：0439-8114（2017）09-1791-05

DOI：10.14088/j.cnki.issn0439-8114.2017.09.048

Study on the Problems of Land-lost Farmers' Livelihood in Urbanization Process

——A Case Study in Lanzhou

WANG Chun-ling

（School of Marxism， Lanzhou University of Technology， Lanzhou 730050， China）

Abstract： The basic situation of suburban land-lost farmers in Lanzhou was investigated through questionnaires， and the problems of land-lost farmers' livelihood were analyzed. The results showed that， ①The land-lost farmers had less income and enough expenditure， which resulted in the weak ability of sustainable development to them. ②The main channels for reemployment were narrow and the innovation ability was insufficient for the land-lost farmers. ③The employment security was not perfect. Accordingly， some solutions were proposed.

Key words： urbanization；suburban land-lost farmers；livelihoods；Lanzhou city

“十二五”以來，蘭州市緊緊圍繞“統籌城鄉發展”和“大眾創業萬眾創新”兩大主題，積極推進城鎮化建設，城鎮化水平明顯提高，實現了經濟社會較快發展。截至2014年，蘭州市城鎮人口為294.44萬人，占總人口的比重（城鎮化率）為80.34%，比上年提高0.63個百分點，已進入高級城市型社會（城鎮化率76%～90%）[1]。鄉村人口72.05萬人，比2013年減少1.84萬人，鄉村人口比重下降19.66%。從總體情況看，安寧區、城關區、西固區城鎮化率率先進入完全城市型社會階段，七里河區和紅古區邁入高級城市型社會階段，而皋蘭縣、永登縣、榆中縣3個遠郊縣還處在初級城市型社會。

蘭州市城市化的快速發展使得大量農村集體土地轉為城市國有土地，這不僅改變了城郊農民的身份，也改變了他們的收入來源和收入方式。從現有的諸多實證調查來看，失地農民在改善生活、享受城市化帶來好處的同時，也面臨著就業路徑窄、再就業能力不強及社會保障制度不健全等問題，這些嚴重影響和制約了失地農民生計的可持續發展。蘭州市城郊失地農民的生計問題不單單是一個經濟問題，更是重大的社會問題，它影響著一個地區乃至全國的經濟社會健康穩定發展。

1 蘭州市城郊失地農民基本情況

本次調研采用問卷調查法，在問卷設計上以封閉式問題為主，輔助設計了少量能發揮被調查者主觀能動性的開放式問題。調查地域以蘭州七里河區和榆中縣為主，共發放問卷180份，其中收回有效問卷176份，占問卷總量的97.80%。問卷調查內容包括被調查者的家庭基本情況、農民失地后的生活情況、失地農民的就業與安置情況等三大類共26道題，基本涵蓋了蘭州市城郊失地農民生活與收入狀況。

1.1 年齡分布

從調查的年齡情況看，78%的調查對象都是青壯年勞動力，年齡分布在40～49歲、30～39歲。這類人群一方面年富力強，有維持生計的基本能力；另一方面由于家庭中未成年子女和老齡人口多，面臨子女教育、父母贍養的生活負擔，就業壓力大等問題。

1.2 受教育程度

從受教育程度看，被調查人員中僅有2人是大專及以上水平，25.00%的被調查對象為文盲，具有小學文化水平的占調查總人數的29.55%，具有初中文化水平的為25.00%，高中或中專的為19.32%（表1）。雖然該調查并不能完全代表蘭州市城郊所有失地農民，但是從概率上看，七里河區、榆中縣失地農民的文化程度普遍較低。大部分失地農民雖都接受過不同程度的教育，但是受教育水平偏低，不足以滿足技術含量較高工作的要求。

1.3 家庭收入狀況

從實際調查情況看，失去土地后44.89%的農民家庭收入都發生了變化（表2）。其中，7.96%的失地農民的家庭收入增加了，而36.93%的失地農民的家庭收入是減少的。雖然有55.11%的失地農民認為其家庭收入變化不大，但是，受經濟迅速發展和物價水平提高的影響，他們的實際收入水平是下降的。從這一角度來看，有92.04%的失地農民家庭實際收入水平有所下降。

1.4 就業結構類型

土地是農民賴以生存的自然資本。從調查情況看，土地未被征用以前，88.20%的農民家庭收入主要來源于務農（種植糧食、蔬菜、水果等經濟作物），11.80%的農民家庭從事個體經營、出租房屋或者外出打工。但是，土地被征用后，失地農民改變了經營土地為主的傳統生產方式，家庭收入結構發生了巨大的變化。一方面，僅有25.00%的家庭還在從事農業及與之有關的工作。農業活動不再是失地農民的主要經濟來源，幾乎沒有單一依靠務農來維持生計的家庭，失地農民對土地的生計依賴度正趨于不斷降低態勢，許多家庭都是兩種及以上的收入來源。另一方面，從事完全非農就業的比例大幅上升，75.00%的失地農民從事個體經營、運輸、建筑、保潔等體力勞動（表3）。其中，青年勞動力多轉向勞務型農民工、技術型工人、公司雇員、個體商販、服務型臨雜工等，這類的占到青年總數的90.00%；壯年勞動力多轉向房屋出租、勞務型農民工、家庭運輸、個體商販、臨雜工等，這類約占到壯年總數的80.00%；高齡勞動力則多轉向房屋出租、臨雜工、無業，這類約占到總數的60.00%，僅有少部分高齡勞動力從事務農勞動。

此外，失地農民就結構類型與性別也有著緊密聯系。其中，大多女性從事房屋出租業、服務型臨雜工等一些技術含量低、收入少的行業；多數男性從事勞務型農民工、家庭運輸業、技能型工人、私營業主等技術含量較高、勞動強度大、收入較多的行業。

2 蘭州市城郊失地農民生計問題現狀與分析

2.1 收入少、支出多，可持續發展能力不強

從上述調查情況可以看出，土地被征用以前，絕大多數農民的家庭收入依靠農產品種植，就業結構較為單一。土地被征用后，隨著原有的耕地面積的減少，務農收入已不能滿足家庭開銷，70.00%以上的失地農民家庭都選擇了外出打工。從就業質量上來看，除了出租房屋、個體經營外，許多失地農民就業主要從事交通駕駛、建筑零工、小商小販、環衛保潔等技術含量低、體力勞動為主的工作。這些類型的工作往往收入較低，且變動性很大。從調研情況看，上年度年收入在1萬～2萬元的失地農民家庭占總數的40.80%，2萬～3萬元的占總數的36.80%，3萬～5萬元的占總數的17.10%，而上年度收入超過5萬元的家庭幾乎沒有。失地農民總體收入水平不高。同時，由于土地被征用時獲得高額的補償款，一部分失地農民開始不做工、不經商，更有甚者拿失地補償款進行揮霍、炫耀，這為個人及家庭未來可持續發展埋下了隱患。

同時，從支出情況看，土地的征用徹底改變了農民以往傳統的低成本生活方式，家庭支出增長幅度遠高于收入增長幅度。特別是大量的農產品無法自給以及物價上漲的影響，失地農民的生活性消費支出（糧食、蔬菜、果品、水電暖氣及物業費等）明顯增加，生產性投資支出增長并不明顯。由此可見，維持基本生活穩定已經成為失地農民家庭所關注的重點。另外，對于一些孩子上大學的失地農民家庭而言，大學教育費用也成為了家庭生活投資的主要項目。許多失地農民認為，子女教育費和醫藥費成為家庭生活負擔，尤其醫藥費支出更使農民倍感壓力。

據調查統計，52.80%的失地農民對目前的家庭收入感到不滿意，僅有17.00%的失地農民對自己現有家庭收入感到滿意。與未征地的原居住地農民相比，原居住地農民生產能力強于失地農民，收入結構更具可持續性和增長性，收入渠道更穩定，而失地農民收入的可持續性和增長性要略低于他們。

2.2 再就業渠道窄，創業能力不足

從調研數據來看，57.97%的蘭州市城郊失地農民采用的就業安置方式為貨幣化補償安置。從短期來看，失地又失業的農民尚可靠一次性安置費勉強維持生計。但是，從長期來說，伴隨著一次性安置費用的逐漸用完，失地農民的就業問題勢必凸現，無法從根本上解決失地農民的生活出路問題。

由于文化素質和勞動技能較低，蘭州市城郊大部分失地農民往往只能從事一些低技術含量的職業，如表3所示。尤其是在經濟全球化的影響下，城市失業人口的增加和勞動力市場競爭日趨激烈，蘭州市城郊失地農民的再就業極不穩定，不充分就業、季節性失業情況明顯。同時，就業層次低、就業質量差也反映了再就業可持續發展能力的不足。就現實情況而言，被征地地區大都處于蘭州市城鄉結合部，相對于偏遠農村有著地理優勢，他們對于生活水平的要求比偏遠的農民相對高些，因此在再就業要求上也比較高，不愿意從事工作時間長、管理嚴格、離家又遠的工作，有較重的戀鄉情結。一部分失地農民還存在著“等、靠、要”思想，希望依賴征地款解決未來生活的所有問題。

除了就業心態不積極、就業觀念落后外，蘭州市城郊失地農民接受新事物的能力也受限。13.16%的失地農民明確表示不愿意參加政府組織的各類就業培訓，這一類人往往都是年齡較大的失地農民，他們對新知識、新技能缺乏興趣，認為從事簡單的體力勞動維持生活就足夠了。34.21%的失地農民持觀望態度，表示看情況再決定。這一類人以中青年為主，雖然他們文化水平高于“50、60”失地農民，但是他們大多心浮氣躁，沒有對未來做出長遠規劃，不能夠腳踏實地地進行學習，不愿參加政府組織的知識和技能培訓，又不愿從事繁重的體力勞動，更有甚者賦閑在家、坐吃山空。當然，也有一些失地農民開始意識到新知識、新技能對于個人發展的重要，52.63%的受訪者表示愿意參加政府組織的就業培訓，還有9.21%的受訪者表示曾自己出錢參加過各類社會機構組織的技能培訓。

蘭州市城郊失地農民受限于自身文化水平和勞動技能，思想觀念保守，資金不充足，導致創業難度大。一些自主創業的失地農民，大多選擇了經營小便利店或超市這種投資少、風險小的創業形式。這種形式的就業，嚴格意義上說還不能算是創業。同時，由于駕馭市場能力差，缺乏掌握市場發展態勢的能力，應變市場各種突發狀況的能力不強，也導致了他們創業困難重重。

2.3 就業保障不完善

土地是農民賴以生存和發展的基礎，它還具有社會保障功能。農民失去土地后，雖然在身份上變為市民，但是他們卻既不同于傳統的務農農民，也不同于城市居民，他們介于農民和市民之間，既享受不到來自于土地的保障，又不能享有同城市居民等同的社會保障，可以說，失地農民基本上處于社會保障的模糊地帶。

從養老保險情況看，2014年，蘭州市正式頒布并實施了《蘭州市被征地農民養老保險辦法》（簡稱《辦法》）。《辦法》規定，征收土地時年滿16周歲（含16周歲）以上、征收土地面積占現有承包土地面積20%（不含20%）以上的被征地農民應當參加養老保險。將被征地農民按征收的土地面積劃分為完全失地農民和部分失地農民，其中完全失地農民納入城鎮職工基本養老保險制度管理，部分失地農民養老保險則與城鄉居民社會養老保險辦法相銜接。被征地農民參加養老保險的費用由個人和政府共同承擔，采取在征收土地時一次性躉繳的辦法繳清，其中個人承擔40%，政府承擔60%[2]。但是，在養老保險政策具體執行過程中，出現了保障資金籌措難、保障政策對接難等情況。在資金籌措上，一方面，個人部分籌集困難，主要是征地補償款基本全額發給被征地農民，因其數額小，失地農民家庭除去生活所需，所剩無幾，難以承擔個人出資的部分。另一方面，政府部分籌資困難，這部分資金主要從土地出讓收益中解決，由于地方財政困難，很難籌措。在保障政策對接上，從2007年開始，蘭州市才對失地農民實施社會保障安置，而在此之前的被征地農民則不能享受這一政策，這一類群人成了社會保障的夾心層。

從醫療保險情況看，蘭州市城郊失地農民幾乎全部參加了醫療保險，參保率明顯高于養老保險。城關區醫療保險全面率先發展，實現了一體化、全覆蓋。從2009年起，城關區將農村醫療保險與城鎮居民基本醫療保險并軌，全部納入城鎮居民基本醫療保險范疇，參保繳費籌資標準200元/人/年，其中四級財政補助170元。此外，城關區還為全區農民開辟了醫療急救服務通道，在全省率先建立城鄉醫療救助體系，將年救助標準由原來的8 000元提高到了3萬元，將原來單一的院后救助拓展到了參保救助、門診救助和院前救助，失地農民與該區其他居民享受同等的醫療保險待遇。七里河區規定凡是戶籍轉為城鎮居民的人員全部辦理城鎮居民基本醫療保險；而男年滿60周歲、女滿55周歲，符合被征地條件并且有征地補償單據的被征地農民，可參加城鎮靈活就業人員基本醫療保險，使其享受醫療保險待遇。西固、紅古、榆中等邊遠的城區基本以參加新農合為主體的醫療保障[3]。但是部分失地農民仍感到醫療負擔過重，蘭州市城郊失地農民的醫療保險以大病統籌為主，而在日常生活中，他們小病需要打針、吃藥的年累計費用不低，卻不能報銷。

從失業保險和最低生活保障情況看，在失業保險待遇方面，蘭州市的失地農民基本上還處于邊緣化的狀態；在最低生活保障方面，僅有少數的失地農民享受了低保政策，且這些低保待遇大多數都是水平較低的農村低保。由于政府財力有限，加上低保對象界定不規范，以及“關系保”、“人情保”現象的存在，使一些本應納入低保范圍的失地農民卻享受不了低保。總的來看，目前蘭州市城郊失地農民保障制度存在著覆蓋面窄、社會化程度低、保障功能弱等問題，與當初“土地換保障”的設想存在著較大的差距。

3 蘭州市城郊失地農民生計問題解決路徑

2015年2月，習近平總書記在主持召開陜甘寧革命老區脫貧致富座談會上提出：“我們實現第一個百年奮斗目標、全面建成小康社會，沒有老區的全面小康，特別是沒有老區貧困人口脫貧致富，那是不完整的”。全面建成小康社會，最艱巨、最繁重的任務在農村、特別是在貧困地區。沒有農村的小康，特別是沒有貧困地區的小康，就沒有全面建成小康社會。因此，持續不斷地提高蘭州市城郊失地農民收入，對于全面建成小康社會意義重大。

3.1 發揮政府的主導地位，建立并完善多方位的保障體系

3.1.1 增加蘭州市城郊失地農民補償性收入 農民失地后所獲得補償款的多少在一定程度上影響著失地農民生計的重建與可持續發展，合理的補償機制是失地農民持續健康發展的必要基礎。依據中國現行的法律規定，結合蘭州市經濟社會發展水平，綜合考慮土地區位、用途、供求關系等多種因素，應逐步建立起補償標準動態調整機制，適當提高補償金額。同時，還應擴大補償范圍，不僅包括體現土地生產資料價值的直接損失，還要包含體現土地生活保障價值的間接損失，讓蘭州市城郊失地農民參與土地增值收益的分配。

3.1.2 提高蘭州市城郊失地農民保障性收入 針對蘭州市征地農民參加養老保險的現狀，應有效解決失地農民養老保險銜接問題，打破制約被征地農民參保問題的瓶頸。對于正式就業、有穩定工作或長期居住于城市的失地農民應轉入城鎮職工養老保險制度，待其年老后以享受較高養老保障待遇；而對尚未就業、靈活就業、季節性就業的失地農民則宜參加保障水平低一些的原有農村養老保險制度，同時逐步擴大保險覆蓋面、提高保障標準，待條件成熟時實現城鄉社會保障制度接軌[4]。結合蘭州市經濟社會發展情況，穩步提高養老收入，確保他們生活水平不降低。同時，穩步提高失地農民醫療保險比例，做到失地農民與城市居民同步提高，還應適當降低失地農民入院的門檻費，防止失地農民因病返貧。最后，做好最低生活保障工作，加強被征地農民家庭收入核定工作，合理界定保障對象，使符合條件的失地農民確實能納入到最低生活保障的范疇。尤其關注那些年齡偏大、身體殘疾、無能力再就業、基本生活有困難的失地農民，以維持基本生活需要為出發點，建立保障標準與經濟發展水平聯動機制，爭取逐年提高最低生活保障標準。

3.1.3 積極開拓蘭州市城郊失地農民多樣性家庭收入 除了提高補償性收入和保障性收入外，還要積極增加工資性收入和財產性收入，保障蘭州市城郊失地農民“失地而不失益”。為此，要大力發展非農產業，重點發展服務業、交通物流業等第三產業，提高失地農民的就業率。建立蘭州市失地農民動態電子檔案庫，及時跟蹤、掌握失地農民就業狀況，還與有關就業信息網或中介機構聯合，及時雙向發布相關求職信息和用工信息，為失地農民拓寬就業渠道。村集體或街道社區也要建立招聘信息宣傳欄，指定專門負責人，并定期發布用工信息，以改變過去傳統的依靠熟人介紹或勞務市場的渠道求職的方法。同時，在政策范圍內，給予一些企業或組織直接的企業所得稅、增值稅等大額度稅費減免或崗位補貼、社保補貼等財政補貼手段，鼓勵用人單位將適宜工作崗位優先安排給蘭州市城郊失地農民，以促進他們盡快就業。此外，蘭州市城郊失地農民還可依據自身理財能力，將所獲征地補償款及其他積累資金用于金融衍生產品投資，爭取獲得利息、股息、紅利等財產性收入。

3.2 發揮失地農民的主觀能動性，提高其綜合素質

3.2.1 發展農村職業教育 職業教育不僅能促進失地農民實現就業，還能讓他們真正融入到現代城市生活之中，實現農民市民化，促進城鄉統一協調發展。蘭州市城郊失地農民在發展農村職業教育過程中，應改變過去重文憑輕技能的思想，堅持以就業為目標，以市場為導向，從辦學形式、課程設置和教學內容上進行改革與創新。在提高文化水平的基礎上，注重技能培養，教學內容應通俗易懂，便于理解和掌握。文化課程以寫作、法律知識、計算機技術、社會保險政策、就業指導等為主，技能課程以汽車修理、家政、保健按摩、廚師、理發、駕駛、保安、電焊工、文秘、財務、營銷、管理等為主。

同時，結合蘭州市失地農民實際情況，適當放寬職業教育的年齡限制，在學制方面也可采用彈性學制。相關部門要設立專項資金，鼓勵和支持中青年失地農民參加職業技術教育，切實提高失地農民的職業技能水平和就業能力。通過職業教育，不僅有助于改變失地農民安于現狀的落后思想，還可以充分調動失地農民的就業積極性，并改變那些拈輕怕重、高不成低不就的擇業觀念，從而促進失地農民收入可持續穩定增長。

3.2.2 確立以市場為導向的就業培訓 失地農民就業培訓工作是農民工作的重點。2014年，蘭州市下發了《蘭州市進一步做好失地農民就業培訓工作的意見》，切實做好失地農民的就業保障工作，以確保失地農民基本生活不因征地受到影響。蘭州市城郊失地農民的培訓工作要做好3方面工作：一是靈活多樣的培訓方式。采用脫產、半脫產、夜校等方式，盡可能滿足失地農民在培訓時間上的需要。政府部門、行業協會、勞動力市場、企業四方面結合，舉辦具有市場導向、針對性較強的專業技能培訓。同時，把蘭州市已經比較成熟的“訂單式”培訓、“超市化”培訓、“三單制”培訓、“聯動型”產教結合等培訓方式加以宣傳和推廣，搞好失地農民的再就業工作。二是多樣化的培訓內容。蘭州市應當聯合培訓單位，結合失地農民的實際情況和市場需求情況，有針對性設立培訓項目，提供多樣化培訓內容。由于失地農民文化素質水平參差不齊，不能簡單地用相同的培訓內容進行培訓。對于青年失地農民而言，他們年齡小且易于接受新事物、新知識，重點開展技術含量高、就業前景好、市場需求大的技術工種職業資格培訓；對于有創業意愿并且具備相應創業能力的中青年失地農民來說，加強創業知識培訓，并提供大力支持；對于“40、50”人員（女40周歲、男50周歲以上的人員），大力開展家政服務、烹飪、面點制作等崗位技能培訓。三是充足的培訓經費。采取財政補貼的方式，為蘭州市城郊失地農民提供免費或較低收費的培訓機會，減輕他們的培訓負擔。

3.3 鼓勵自主創業

3.3.1 搭建創業服務平臺，為失地農民提供創業綜合服務 對于大多數蘭州市城郊失地農民而言，都不曾有過創業的經歷，缺乏必要的企業運作經驗。因此，蘭州市政府應“大眾創業萬眾創新”、“聯村聯戶”、“精準扶貧”、“互聯網+農業”等為契機，收集就業創業信息，積極發揮農業合作組織的中心作用，為失地農民提供創業服務。全面提供創業環境、技術、人才等方面的信息，引導失地農民在創業過程中做出正確的經營決策。同時，在工商城建、土地、場所等方面給予相應的優惠政策，鼓勵失地農民自謀職業、自主創業，當好城郊失地農民的就業創業“保姆”。

3.3.2 提供金融政策支撐，為失地農民拓寬融資渠道 由于自身積累資金較少，在創業過程中，蘭州市城郊失地農民往往受到很大限制。要保障失地農民在創業過程中的可持續性，就必須為失地農民拓寬融資渠道。因此，政府部門要設立農民創業孵化扶持專項基金，支持失地農民創業。同時，建立以政府為主導的失地農民創業小額貸款信用擔保機制，為失地農民的創業提供政策性貸款，在貸款門檻、貸款利息以及還款期限等方面都適當地給予一定的政策傾斜。

參考文獻：

[1] 蘭州已進入高級城市型社會城鎮化率達到80.34%[EB/OL]. http：//www.gs.xinhuanet.com/news/2015-12/05/c_1117363627.htm.

[2] 蘭州被征地完全失地農民養老保險政府承擔60%[EB/OL].http：//insurance.hexun.com/2014-10-17/169409777.html.

[3] 蘭州市失地農民社會保障情況調研報告[EB/OL].http：//www.gslzzx.gov.cn/news/index.php？c=show&id=1083.

[4] 宋建輝，李 瑾，孫國興.天津城市化進程中失地農民收入問題探[J].中國農業資源與區劃，2014（6）：43.