農村土地股份合作社的融資路徑研究

劉駿++陳倩文++周容++周黎++姜經緯++溫亮++董建輝

摘要：隨著現代農業的發展，農村土地股份合作社開始發展起來，但土地股份合作社的融資瓶頸嚴重阻礙了其發展。通過對農村土地股份合作社的運營模式進行梳理，明確土地股份合作社運營模式包括社區型、集體租賃型和聯合經營型3種，在此基礎上探究了土地股份合作社發展的融資路徑，包括社區融資、政府擔保融資和合作社抵押土地經營權貸款3種。結果表明，土地經營權貸款融資路徑更適合土地股份合作社的發展，但也需要完善的法律、政府服務、銀行監督來共同促進農村土地股份合作社的融資。

關鍵詞：土地股份合作社；融資路徑；對策與建議

中圖分類號：F325.24 文獻標識碼：A 文章編號：0439-8114（2017）09-1787-04

DOI：10.14088/j.cnki.issn0439-8114.2017.09.047

Research on the Financing Path of Rural Land Stock Cooperatives

LIU Jun1，CHEN Qian-wen1，ZHOU Rong2，ZHOU Li2，JIANG Jing-wei2，WEN Liang2，DONG Jian-hui2

（1.School of Politics and Administration， Wuhan University of Technology， Wuhan 430063， China；

2.Hubei Academy of Agricultural Science， Wuhan 430064，China）

Abstract： With the evolution of modern agriculture， rural land stock cooperatives began to develop. However， the financing bottleneck of land stock cooperatives seriously hindered the progress. By analyzing the operation mode of rural land stock cooperatives， it was clear that there were three types of operation mode， including community operation， collective lease operation， and associated operation. On this basis， the financing path for the development of land stock cooperatives， including the community financing， government guarantee financing， and loan financing on land management mortgage of cooperatives， was explored. The results showed that， the loan financing path on land management mortgage was more suitable for the development of land stock cooperatives， but the legal perfection， government service and bank supervision were also required to jointly promote the financing of rural land stock cooperatives.

Key words： rural land stock cooperative； financing path； countermeasures and suggestions

農村土地股份合作社的成立和發展加快了農村土地的流轉，促進了農村土地規模化集約化經營，逐步推動著傳統農業向現代農業轉變。中國農村土地股份合作社發展已經有很多年的歷史，早在20世紀80年代，廣東南海地區就已經開始進行土地股份合作社的試驗。2007年7月1日《農民專業合作社法》（以下簡稱《合作社法》）施行后，新型土地股份合作社大量涌現，國內再次掀起以土地入股合作社的浪潮。2016年中央一號文件明確指出，“鼓勵發展股份合作，引導農戶自愿以土地經營權等入股龍頭企業和農民合作社，采取‘保底收益+按股分紅等方式，讓農戶分享加工銷售環節的收益”，農村土地股份合作社發展勢頭愈加強勁[1]。

土地股份合作社的發展將農村越來越多的土地集中起來生產，土地的規模化、集約化生產帶來了較高的土地效益和農民收入。但是，生產經營土地也對合作社的資金和技術投入提出了更高的要求，合作社會需要大量的資本運作，如交付給農民的租金和二次盈余分配、土地上產品需要的肥料等。中國現有的小額信貸可以滿足農民小規模的資金投入，但是像土地股份合作社這樣大規模的資金需求仍然很難得到滿足，土地股份合作社有足夠的土地卻沒有與之匹配的資金投入，成為了目前此類合作社發展的最大瓶頸。因此，要突破目前土地股份合作社發展的瓶頸，促進土地集約化規模化經營，培育農業農村發展新動能，還需要深入研究符合《農民專業合作社法》要求的農村土地股份合作社運營模式及其運行路徑等問題。

1 農村土地股份合作社

土地股份合作社有哪些模式以及怎樣運營，是土地股份合作社發展首先要解決的問題。楊群義[2]、張蘭君等[3]對土地股份合作社的實踐進行分析，將中國土地股份合作社分為以下三種模式：①社區型土地股份合作社。農戶將自己承包的土地與集體財產一同作價入股組建農村土地股份合作社，合作社對土地進行統一的規劃經營，發展農業和工商業等。②集體租賃型土地股份合作。農民將土地承包經營權入股土地股份合作社，但合作社自身、社員都不直接經營合作社，而是將規模化的土地對外出租，獲得租金收益。③聯合經營型土地股份合作社（公司）。農民在村集體或者農戶的組織發起下，將土地承包經營權與資金、技術等要素一同入股，組建土地股份合作社（公司），合作社按照現代企業制度生產經營。在以上三種土地股份合作社模式中，第一種社區型土地股份合作社符合農民專業合作社的本質要求，促進了城鄉一體化的發展，但是將土地用以發展工商業，違背了國家保護耕地的政策要求；同時，此類合作社考驗集體經濟的可持續發展程度。第二種集體租賃型土地股份合作社解放了農村勞動力，但是此類合作社實為租賃而非入股，交付給農民的只有租金沒有分紅，并不能使農民的利益最大化。第三種聯合經營性土地股份合作社按照現代公司的經營模式，著重提高合作社的經濟效益，但是與《合作社法》對合作社的要求不符。因此，本研究只討論以社區型為代表的土地股份合作社以及部分按照合作社法章程規定運營的土地股份合作社。

2 土地股份合作社的融資路徑

就目前而言，土地股份合作社在發展過程中可以獲得大量資金的路徑有社區融資、政府擔保、合作社抵押土地經營權貸款3種。對這3種路徑進行分析，并探討3種路徑的局限性，為土地股份合作社提供融資途徑的理論分析。

2.1 社區融資

社區融資路徑較多存在于社區型土地股份合作社中。通過對湖北省荊門市沙洋縣的土地股份合作社的實地調研發現，社區型土地股份合作社一般由村委會領導，設有自己的合作社組織，但村社不分家，部分村干部與合作社主要成員處于交叉任職的狀態。在此類土地股份合作社中，村委會以集體資產入股合作社，農民大多以土地經營權折價入股合作社。因為村委會加入，合作社的各項活動更容易得到村委會、當地政府政策的支持；以村委會的名義幫助合作社承接社會大型生產項目更具有可信度和專業度；此外，村委會對村民的加入起到了帶頭作用，減少了農民的顧慮。但其運營也存在幾點問題：①社區型土地股份合作社的股權封閉性強，一般合作社的社員即社區內的村民，其股權不能向社區外流動，不具有開放性和資本性；②部分社區內村民與村委會有各種矛盾，當村委會加入合作社時，村民會雖然加入了合作社，仍然會帶著質疑的態度去看待合作社的活動，不利于合作社各項工作的正常開展；③村委會在發揮村莊的社會管理職能和經濟職能時，除了財政支持，還需要一部分公共財政收入作為支撐。村委會以集體資產入股土地股份合作社，在參與“保底分紅+二次盈余分配”時，可以從合作社的收入中獲得集體資產入股應得的收益作為公共財政來源。若是合作社的收入里大部分承擔了村委會的開支，將使合作社自身的收入減少，導致農民獲得的收益下降。

土地股份合作社發展需要大量資金，可以選擇的第一種融資方式就是在社區內部進行集資。土地股份合作社根據其章程制定發展方案，在得到合作社成員表決權總數過半數通過之后即可開展其方案，合作社成員按其入股的土地、技術、資金等要素出資。社區型土地股份合作社內部集資可以保證社員的資格不被外部占有，同時快速且成功的社區集資可以使合作社獲得發展。但是，社區融資路徑具有局限性。首先，社區融資整體規模小。社區的股份不能向外流動，內部集資可能會因為整個合作社的資本規模小而受到限制，不能滿足合作社發展所需資金的預期；其次，集體經濟的衰落對土地股份合作社社區融資帶來負面影響[4]。在部分社區型土地股份合作社中，集體經濟比重大，一旦集體經濟來源不穩定，將影響到合作社的可持續發展。因此，社區融資路徑在具體的實踐中并不是農村土地股份合作社的最好選擇。

2.2 政府擔保融資

為切實解決土地股份合作社的融資難、擔保難問題，土地股份合作社可以選擇的第二種融資方式就是通過政府的信用擔保向銀行貸款集資。通過網上查詢和篩選收集到部分以政府信譽向合作社進行信用擔保的公司，如山東省農業融資擔保有限公司、北京市農業融資擔保有限公司、湖北省農業產業化信用擔保股份有限公司等，對此類政府擔保的路徑進行歸納分析得出以下結論。

進行擔保項目的農業融資公司一般具有以下特點：①屬于政府出資，國有控股企業；②擔保服務對象主要是國家級、市（州）級及以上的農業產業化龍頭企業，隨著經濟的發展也為中小微企業提供融資擔保服務；③提供擔保的可貸款數量為100萬～300萬不等，還款周期為1～3年不等。通過這些明顯的擔保特點，結合分析各處土地股份合作社的貸款實際情況發現，政府擔保進行融資的過程中合作社的運營仍然存在諸多問題：①擔保服務有“扶強不扶弱”的傾向。提供擔保的對象主要為龍頭企業和部門有發展潛力的小微企業，土地股份合作社通過政府擔保的融資方式雖然可以得到政府和外部資金的支持，但是在前期仍然需要經過艱苦的資金積累期，以便達到一定的生產規模，從而成功進入政府擔保的“視野”。根據調研情況來看，政府擔保主要是為發展較好的合作社助力，有“扶強不扶弱”的含義深藏其中。②貸款額度和貸款時間具有局限性。如北京市農業融資擔保有限公司在合作社擔保方面主要是給予國家級、市級農民專業合作社示范市提供最高100萬元信用貸款補充日常流動資金；山東省農業融資擔保有限公司的公司業務明確顯示“為合作社等融資主體提供其現在1年內的生產經營流動資金貸款擔保”。從土地股份合作社的發展來看，其土地一般進行長期的規劃經營，部分土地股份合作社主要經營名貴中藥材，這些藥材的生產每年需要大量的技術維護、肥料供給、勞務支出，且中藥材的生長周期較長，有的最少需要3年。因此，對于大規模運營的土地股份合作社來說，貸款的100萬元存在不能滿足其需求的尷尬；而對于小型的正在發展的土地股份合作社而言又存在不能受惠的困境。同時，因為還款時間限制在1～3年內，擔保的貸款對土地股份合作社的日常運營只能起到短暫的作用，并不能長期助力土地股份合作社的發展。

總的來說，土地股份合作社的政府擔保融資路徑存在融資手續和流程的操作性困難，需要政府和合作社共同努力，解決相關問題。

2.3 合作社抵押土地經營權貸款

2014年國務院辦公廳《關于引導農村土地承包經營權有序流轉發展農業適度規模經營的意見》提出“三權分置”的改革舉措，舉措為土地權利入股制度改革和土地股份合作社的融資路徑提供了全新的思路[5-7]。在“三權分置”政策提出前，中國已經有以土地承包經營權進行抵押貸款的融資方式。“三權分置”政策提出之后，《關于開展農村承包土地的經營權和農民住房財產權抵押貸款試點的指導意見》（國發〔2015〕45號）明確提出，按照所有權、承包權、經營權三權分置和經營權流轉有關要求，有效盤活農村資源，增加農業生產中長期和規模化經營的資金投入，促進農民增收致富和農業現代化加快發展。2015年全國人大常委會授權開展農村承包土地經營權抵押貸款試點工作，天津市薊縣、江蘇省沛縣等地土地經營權抵押貸款工作紛紛開展起來。但是，因為“三權分置”政策出臺時間較短，相關法律建設不全面，學界較多學者認為土地經營權存在法律上的權利屬性不明確的問題[8，9]，導致能否以土地經營權貸款、土地經營權是否可以列入破產清算財產等仍然需要法律的考證。但土地經營權抵押貸款的路徑在排除法律上的沖突之后，不失為一種可以選擇的融資方式[10]。

然而，以土地經營權抵押貸款的過程中也存在社員、合作社、銀行等各方面的問題：①貸款時具體的操作手續困難。根據《合作社法》及工商管理部門及銀行部門的相關規定，在合作社的大額貸款上，合作社需出具所有社員的簽名才符合流程，這實際上也是合作社“一人一票”制最明顯的體現。這對于小型的土地股份合作社較為簡單，但對于成規模的土地股份合作社則顯得較為困難。一方面是由于許多社員以土地入股之后，自身在外地打工，難以獲得簽名；另一方面是由于許多社員怕因簽字而背負責任和債務，因此不愿意簽字，若是合作社不能按期償還貸款，銀行收走其土地的經營權之后，以土地為主要生活來源的農民擔心會喪失其土地的基本保障功能。②銀行對以土地經營權抵押的金融產品價值評估較難。在銀行發放貸款時，需要對貸款金額以及合作社的還款能力進行評估，由于土地股份合作社主要靠土地上的作物、基礎設施產生價值，其價值評估會受到地域、天氣等主客觀因素的影響，導致評估結果不穩定，評估困難。③銀行向土地股份合作社發放的貸款在合作社不能按期還款時，其抵押物在市場上進行處置難以進行[11]。銀行可以將土地經營權及其附著物在市場上流轉給其他類似的合作社經營并收取一定的回報，但接收流轉的土地股份合作社的運營也將面臨一個大的難題，不能保證銀行的資本能夠得到有效的增值，容易陷入“流轉僵局”。

綜上所述，對于土地股份合作社而言，無論是其初期的融資階段，還是之后的發展階段，合作社抵押土地經營權貸款路徑是目前相較而言較好的一種方式，待融資過程中存在的問題得到進一步解決，將充分促進土地股份合作社的發展。

3 對策與建議

土地股份合作社以土地經營權抵押貸款作為一種新的融資方式，目前可以借鑒的成功經驗較少[12]，因此結合現實調研及理論分析，對實踐過程中抵押土地經營權貸款的問題提出一些思考[13-15]。

3.1 完善法律法規，使土地經營權抵押貸款合理合法

當前，土地股份合作社的以土地經營權進行抵押貸款的相關法律法規都比較缺失，為更好地保障各方利益，國家相關立法部門應加快土地經營權抵押貸款的法律制定，明確土地承包權、經營權的權利屬性，從而有效地完善土地經營權的抵押制度，讓農村土地股份合作社對土地經營權的抵押合理合法，減少不必要的紛爭。地方政府部門在國家法律的框架下，根據地方實際情況制定關于土地股份合作社融資的規章制度，促進土地股份合作社的健康發展。

同時，距2007年《農民專業合作社法》實施以來，已經有十余年。當前《合作社法》修訂在即，修訂內容也應充分考慮土地股份合作社以土地經營權貸款的事項，對于土地股份合作社破產清算時土地及其地面附著物的事宜應該被重點關注，使得各項法律法規一同發力，致力于土地股份合作社的發展。

3.2 強化政府服務，使土地經營權抵押貸款便捷安全

中國的農村土地確權工作正在進行，在此基礎上，政府應該發揮好服務作用，對于土地股份合作社與銀行進行的土地經營權抵押的交易，政府可以通過購買服務的方式，引導社會組織設立專門的土地經營權抵押評估機構，對抵押物及其附著物制定一定的評估標準，為銀行和土地股份合作社的貸款交易便捷進行做好服務工作。

此外，在銀行面臨土地股份合作社不能按期還款而土地及其經營權陷入“流轉僵局”的危險下，政府可以嘗試政府托底幫扶工作，將破產土地股份合作社的土地及其經營權暫時以政府經營的方式恢復其生產，破解土地股份合作社融資的困境，降低銀行放款風險，使土地經營權抵押貸款工作更加安全。

3.3 加強用款監督，使土地經營權抵押貸款風險可控

銀行向土地股份合作社發放以土地經營權為抵押的貸款之后，應該加強對土地股份合作社用款的監督。一般而言，土地股份合作社的貸款用于大規模的生產和流轉，貸款周期較長，在此情況下，銀行應加強對于借款土地股份合作社的用款情況、生產經營狀況、每年財務狀況、還款能力的監督。若是借款土地股份合作社發展較好，銀行可以繼續與其發生交易；如果借款土地股份合作社的生產狀況下降，銀行可以督促其生產，必要時可以采取減少借款，降低合作社信用等方式，保障自身金融的相對安全。

4 小結

積極發展適度規模經營，推進土地股份合作社，是加快培育農業農村發展新動能，開創農業現代化建設新局面的可行之路。本研究探討了土地股份合作社發展的社區型、集體租賃型、聯合經營型三種模式，確定符合《合作社法》要求的土地股份合作社發展模式，在此基礎上結合實踐分析農村土地股份合作社不同融資路徑及其局限，提出關于完善融資路徑的完善法律、強化政府服務和加強用款監督的思考建議，進一步解決農村土地股份合作社融資的困境。當然，無論土地股份合作社的融資路徑怎樣發展，最終仍然要以保護農村農民的利益為底線。

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