廣東近期科技創新政策法規制定實施分析及完善建議

翁錦玉+李金惠

摘要：近年來，廣東制定實施了多項在全國先行先試的科技創新政策法規。本文從創新驅動發展戰略政策頂層設計、科技創新地方立法、普惠性政策、簡政放權與市場化改革政策、創新創業政策等五個方面，對廣東近期科技創新政策法規制定經驗進行總結，分析廣東科技創新政策法規制定實施存在的問題，并提出相關的完善建議。

關鍵詞：科技創新政策法規；地方立法；普惠性政策

中圖分類號：D922.7；D630 文獻編碼：A DOI：10.3969/j.issn.1003-8256.2017.02.009

黨的十八大以來，廣東省委、省政府陸續出臺系列重大創新政策舉措，全省創新驅動發展取得重要進展。2016年，廣東區域創新能力綜合排名連續9年位居全國第二，全省研發（R&D）投入占GDP比重提高到2.58%，發明專利申請量和PCT國際專利申請量同比增長均超過50%，關鍵核心技術不斷取得突破，技術自給率達71%。全省高新技術企業數量達19857家，躍居全國第一；高新技術產品產值超過5.3萬億元，占全省工業總產值的39%，以創新為主要引領和支撐的經濟體系和發展模式正在加速形成。近年來，廣東把創新驅動發展作為經濟結構戰略性調整的總抓手和核心戰略，充分發揮市場決定性作用和更好發揮政府作用，全面深化科技體制改革，不斷推進簡政放權，陸續出臺系列重大科技創新政策法規30多項，推動廣東初步構建起覆蓋創新全鏈條的政策法規體系，其中相當部分政策法規為全國首創或先行先試。本文重點從創新驅動發展戰略政策頂層設計、科技創新地方立法、普惠性政策、簡政放權與市場化改革政策、創新創業政策等五個方面，對廣東近期科技創新政策法規制定經驗進行總結，分析廣東科技創新政策法規制定實施存在的問題，并提出相關的完善建議。

1 廣東近期科技創新政策法規制定實施的總體情況

1.1 制定實施系統創新驅動發展戰略及政策

2014年6月，廣東省委省政府出臺《關于全面深化科技體制改革 加快創新驅動發展的決定》。2015年1月，廣東省人民政府出臺《關于加快科技創新的若干政策意見》及配套實施細則，是廣東關于促進科技創新迄今最具普惠性、引導性的文件。為加強創新驅動發展全面改革試驗，省委省政府又出臺了《關于加快建設創新驅動發展先行省的實施意見》、《廣東省系統推進全面創新改革試驗行動計劃》，從科技、經濟、社會、知識產權等方面提出一系列先行先試改革舉措。

與此同時，積極推動建設國家自主創新示范區，出臺《珠三角國家自主創新示范區建設實施方案（2016-2020年）》，深化體制機制改革和完善科技創新政策，推進以廣州、深圳為核心，珠三角各市協同發展的“1+1+7”自主創新示范區建設格局。加大創新政策先行先試，落實國家在激勵企業研發、扶持高新技術企業、發展創業投資、加速成果轉移轉化、經營性領域技術入股、創新人才激勵等方面的系列政策，加快建設創新驅動發展先行省和國際一流的創新創業中心。

1.2 強化科技創新政策地方立法

廣東積極推進科技創新地方立法，加強科技創新法制保障。2016年3月，廣東省人大常委會審議通過了《廣東省人民代表大會常務委員會關于修改〈廣東省自主創新促進條例〉的決定》，從職務創新成果轉化獎勵比例、科技項目人力資源成本費、科技新業態新載體、大型科學儀器設施共享服務平臺、鼓勵和支持大眾創新創業等方面，進一步規范健全相關制度和機制。《廣東省自主創新促進條例》第一次在立法層面明確了自主創新的概念定義和邏輯框架，構建了覆蓋自主創新全過程的法規體系。例如，針對科研項目人頭費偏低問題，條例規定承擔項目人員的人力資源成本費可以從項目經費中支出，可占項目經費的40%，軟科學研究項目、社會科學研究項目和軟件開發類項目最高可占60%。人力資源成本費除了包括項目承擔單位的項目組成員、項目組臨時聘用人員的人力資源成本費，還包括為提高科研工作績效而安排的相關支出。

2016年12月，廣東人大常委會表決通過《廣東省促進科技成果轉化條例》，著力補充上位法尚未涉及的重點內容，突出地方立法的可操作性。條例建立高校、科研機構等單位自主處置權操作規范，對高校、科研機構等單位自主處置權進行了細化規定，包括集體決策制度、職工代表大會制度等。明確高校、科研機構科技成果轉化凈收入的計算基準，細化高校、科研機構等單位成果轉化收益的財務管理制度，明確科技成果轉化收益使用范圍。明確科技成果轉化“定價免責”保障性制度，徹底消除高校、科研機構和科技人員后顧之憂，著力解決廣東科技成果轉化的突出問題。

1.3 制定落實普惠性科技創新政策

廣東全面實施激勵企業創新普惠性政策，深入落實國家高新技術企業稅收優惠、研發費用加計扣除等普惠性政策，廣東地稅數據顯示，2015年全省企業共享受研發費加計扣除金額61.64億元，按照25%的稅率計算，減免企業所得稅15.41億元，相當于給每戶企業增加了139萬元的研發費用；截至2016年9月，幫助758戶企業享受高新技術企業所得稅優惠政策，減免稅款27.41億元。2015年，廣東出臺企業研究開發財政補助政策，在全國首創財政補助激勵企業建研發準備金。2015年，對建立研發投入準備金的1494家企業進行了普惠性財政補助，補助總金額12.11億元；2016年，補助企業3770家，補助總金額23.15億元。補助實施兩年來，獲補助企業普遍建立了企業研發準備金制度，引導企業研發投入1047.55億元，財政資金的引導作用達到1：30，撬動企業研發持續投入效果顯著，獲得企業廣泛好評，江蘇、浙江、山東、重慶等省市紛紛效仿。

1.4 推進科技創新簡政放權和市場化改革

廣東在全國率先開展科技計劃管理體制改革。2013年廣東開始實施省級科技業務管理“陽光再造行動”，將省級科技專項資金進行梳理整合，搭建了統一公開的科技管理“陽光政務平臺”，實現科技業務管理全過程的“痕跡”管理和信息公開，形成了制度完備、權責明確的科技計劃管理新機制。2016年，為鞏固提升“陽光再造行動1.0”改革效果，廣東又啟動實施了“陽光再造行動2.0”行動，逐步減少對科技計劃項目事務性管理，加強科技發展戰略、發展規劃、政策法規和評估監督管理職能。

另外，廣東著力探索實施市場導向類科技創新政策。廣東積極借鑒國內外先進經驗，相繼在國內率先探索實施科技創新券、創新產品與服務遠期約定政府購買等政策措施，充分發揮市場在科技研發、技術服務等方面的決定性作用。例如，通過制定實施《科技創新券后補助試行方案》，以創新券后補助方式無償資助企業開展創新活動，由企業自主選擇合作的院所、服務機構，自主購買科技服務，自主開展科技創新活動，政府不干預科技創新具體過程，更加凸顯技術創新市場導向機制，更加突出企業創新主體地位。制定實施《關于創新產品與服務遠期約定政府購買的試行辦法》，政府委托第三方機構向社會發布現有市場未能滿足的產品與服務購買需求，擇優確定供應商并商定遠期約定購買合同，當創新產品或服務滿足約定的要求時，購買單位則按約定的規模和價格實施購買。這種制度通過采購未滿足的需求推動創新，充分體現了創新政策的市場導向功能。

1.5 加強科技政策對創業的支持

廣東著力培育發展新型創新創業主體，相繼出臺科技企業孵化器后補助、孵化器風險投資補償資金政策，保障科技孵化器建設用地，賦予新型研發機構可享受國有科研機構待遇，并實施新型研發機構減免稅政策，大力支持新型創新創業平臺建設。2015年，全省擁有科技企業孵化器399家，其中國家級43家，孵化場地面積達1348萬㎡，在孵化企業超1.5萬家。新型研發機構達到180家，在突破產業發展關鍵技術、促進創新創業發揮重要作用。

近年來，廣東陸續出臺《廣東省人民政府辦公廳關于促進科技和金融結合的實施意見》、《科技金融產業融合創新發展重點行動》、《廣東省科技金融支持中小微企業專項行動計劃》、《關于科技企業孵化器創業投資及信貸風險補償資金試行細則》等政策措施，引導社會資本投向科技創新，積極打造科技金融投資平臺和服務體系，努力打通科技、產業、金融三者之間的通道，促進科技產業與金融三者的創新發展。構建起全省科技金融綜合服務中心的線上和線下網絡，建成29家科技金融綜合服務中心，推動一批金融機構與廣州、佛山、珠海、肇慶、云浮、韶關等國家級、省級的高新區合作共建科技金融創新服務基地。據統計，2015 年，廣東省共發生知識產權質押融資事件169 起，融資金額達58.94 億元，居全國前列；創業投資案例數427 起，投資規模達到36.69 億美元，其中投資案例數占全國總數的12.39%，投資規模占全國投資規模的2.84%，全國排名第三，僅次于北京和上海。

2 廣東科技創新政策法規制定實施存在的問題

2.1 部分政策有待進一步調整完善

由于部分政策屬于國內首創或先行先試，在政策執行中需要不斷調整完善。如創新券后補助政策要求地市先行投入地方財政資金才能拿到省財政補助，導致部分財政實力薄弱地市無法落地實施，各地市發行的創新券也存在無法跨市流通等問題。新型研發機構扶持政策，還存在落地難問題。目前，廣東僅有一個由科技部門印發的《關于支持新型研發機構發展的試行辦法》，該文件屬于部門規范性文件，政策效力較低，內容尚不全面。對于新型研發機構的定義、主體地位等缺乏明確、清晰的規定，對新型研發機構缺乏系統性的管理規定，導致相關扶持政策不能有效落實。如新型研發機構如何落實職稱評審自主權；是否有權實施招投標；企業化運作的新型研發機構，如何享受稅收優惠政策等都缺乏明確指引。

2.2 部分政策需要加大力度督促落實

由于廣東地區差異較大，創新政策在各地市進展不一，珠三角地區各項政策執行情況相對較好，粵東西北地區限于各種原因，在政策執行上力度較弱；同時，由于部分政策涉及面較廣，協調難度較大，部分單位和人員的意識觀念尚未轉變，導致落實情況不理想。2016年，廣東省相關部門對全省各地市落實“科技創新12條”政策進行的第三方評估。結果顯示，大部分地市落實情況總體較好，其中珠三角多個地市評分80分以上，粵東西北個別地市評分在60分以下。

2.3 部分政策仍受制于各類“政策紅線”

近年來，國家和廣東出臺了大量松綁性科技政策，逐步破除制約科技創新的體制機制障礙，但仍有部分政策受制于各類“政策紅線”，較難落實。主要是各類事業單位的管理紅線難以突破，高校、科研機構往往受制于國家和省關于事業單位績效工資管理、編制管理、資金管理等方面的政策紅線，自主權難以真正實現。如《廣東省自主創新促進條例》規定的科技項目人頭費最多可占40%或60%，受事業單位工資管理限制，難以落實到地。在落實過程中，特別是在高校、科研機構等事業單位實際支出中，人力資源成本費同樣被納入事業單位工資管理。因此，由于受事業單位工資管理的限制，部分高校、科研機構不允許在編的項目組成員從項目中支出人力資源成本費，更不允許科研績效支出。另外，條例中規定的橫向課題經費管理與政府縱向課題分開，可按照實際合同支出，在落實中也存在一定障礙。如部分高校在科研項目經費管理中，不管是縱向課題經費，還是橫向課題經費，全部納入學校財務統一管理，導致橫向課題經費仍然按照縱向課題經費管理。同時，對于橫向課題經費是否納入事業單位績效工資總額管理，廣東尚未出臺明確的政策。這些問題，都導致橫向經費暫不能按照委托合同實現自主支配經費。

3 廣東科技創新政策法規制定實施的完善建議

3.1 建議加強科技政策頂層設計

一方面部分政策權限在國家層面，各省市難以突破，建議從國家層面加強科技政策的頂層設計，針對各地面臨的共性問題出臺相應政策；另一方面國家和各省市都出臺了大量的科技創新政策，在操作方式和力度上均存在較大差別，建議國家在鼓勵各地先行先試的前提下加強各地政策的協調和指導，避免出現“競相加碼”的不良政策競爭。

3.2 強化政策督導評估工作，及時完善現有政策

積極開展政策監督評估，針對政策制定實施的不同階段組織相關部門對已頒布或即將頒布的創新政策開展事前評估、事中評估、事后評估工作，準確把握政策進展，把脈存在問題。密切結合當前科技創新工作的實際，及時調整現有科技法規政策的相關條文，提高政策的針對性，有效指導各地落實好創新驅動發展相關政策，切實發揮政策效力。

3.3 加強普惠性政策制定工作，擴大政策惠及面

針對目前創新政策以競爭性政策為主的現象，建議國家積極展開調研，找準普惠性政策需求，加強普惠性政策制定工作，完善政策體系，強化科技政策的服務特性，及時修訂突破已有普惠性政策的相關條文，擴大政策普惠面，加快普惠性政策實施落地，引導全國各省市積極開展區域性普惠性政策制定工作，擴大科技創新政策覆蓋面。

3.4 增強政策制定部門協同，合力突破機制障礙

要突破科技體制機制障礙，不能靠科技部門“單兵突進”，需要與財政、經信、發改、人力資源、編辦等部門協同推進。因此，建議國家在制定科技政策時，積極協調有關部門，強化科技政策制定部門協同，打破部門分工界限，使多部門目標一致推動科技政策落地實施，避免如科研經費改革等一系列重大利好科技政策因部分規定與人社部門、編辦等相關規定相沖突，沒能最大限度發揮科技政策的政策效力。

3.5 積極開展政策試點，提升政策前瞻性

聚焦科技發展前沿，著重研究分析科技政策需求和我國科技政策缺口，開展前瞻性政策研究制定，并在全國范圍內選擇條件成熟的省市地區進行先行先試，將試點成功的經驗向全國范圍內推廣，加快我國科技創新的進程，推進建設創新型國家的步伐。

參考文獻：

[1] 陳敏，劉佐菁，陳建新.廣東省加快創新發展的政策法規建設經驗分析[J].科技與創新，2016 （6）：4-5.

[2] 張晶.內蒙古現代服務業發展研究[J].內蒙古統計， 2015 （6）： 8-12.

[3] 葉青.我省科技創新駛入發展“快車道”[N].廣東科技報，2015-01-30.

[4] 魯文革，樓新明，陶伯進.外省支持企業科技創新相關政策及對浙江省的啟示[N].今日科技，2016-08-15.

[5] 王富貴，李妃養.廣東近年科技創新政策落實情況分析及完善建議[J].經濟師，2016（7）：164-166.

[6] 廖曉東.廣東實施創新驅動發展戰略的財政政策與機制研究[J].財會研究，2015 （11）：7-11.

（編輯：龍蓉）

Analysis and Suggestion on the Policies and Regulations of Science and Technology Innovation in Guangdong

WENG Jinyu，LI Jinhui

（Guangdong Techno- Economy Research & Development Center，Guangzhou 510070，Guangdong，China）

Abstract：In recent years，Guangdong has developed a number of national science and technology innovation policies and regulations. From the top innovation-driven policy design， technology and local legislation， decentralization policy， inclusive policy， innovation and entrepreneurship policy in five areas， this paper summarizes the experience of Guangdong science and technology policies and regulations， and puts forward some suggestion，

Keyword：Science and technology policies and regulations；Local legislation；Inclusive policy；Suggestion