“全面二孩”與中國人口政策變遷

徐潔瑾

摘要：黨中央歷來高度重視人口問題，每一屆中國領導人都從我國的基本國情出發，實事求是地制定人口政策。“全面二孩”政策是黨中央科學把握人口和經濟社會發展規律，站在中華民族長遠發展的戰略高度所做出的正確戰略決策。全面實施兩孩政策，有利于優化人口結構，增加勞動力供給，減緩人口老齡化壓力；有利于促進經濟持續健康發展，實現全面建成小康社會的目標；有利于更好地落實計劃生育基本國策，促進家庭幸福與社會和諧。

關鍵詞：中國人口政策：計劃生育；“全面二孩”

背景

人口是發展的基數，更是影響經濟的因子。人口是一個國家可持續發展的關鍵，所以人口政策是國家的根本政策之一。建國以來，黨中央科學把握人口和經濟社會發展規律，站在中華民族長遠發展的戰略高度，適時調整人口政策，加快了中國人口轉變的進程，成為中國經濟持續高速穩定增長的重要力量，與改革開放這個基本國策一起，共同推動和促進了中國的和平崛起。一方面，減少了新生人口，使人口規模及未來的就業人口同步減少，相應地還減少了家庭、社會和國家對新生人口的投入，成為中國投資拉動經濟增長的重要支撐；另一方面，極大地改變了中國人的科技觀、素質觀、教育觀和消費觀，使依靠人力資本促進積累、消費成為中國經濟發張的重要因素成為可能。

1.建國以來中國人口政策變遷

黨中央歷來高度重視人口問題，每一屆中國領導人都從我國的基本國情出發，實事求是地制定人口政策，以有力促進經濟增長、社會進步和民生改善。從建國至今，中國人口政策整體呈現出由松到緊，又由緊到松的變化趨勢，大致可分為以下6個階段：

第一階段（1949-1953年）：大力宣傳鼓勵生育。建國初期，我國各個方面都是處于百廢待興的情況，所以人口是決定生產力發展的重要保障，偉大領袖毛主席曾經說過“中國人口眾多是一件極大的好事”。所以當時全民大眾的觀念也如此，響應號召，多育子女。

第二階段（1954-1959年）：發現問題、醞釀政策。1953年人口普查顯示，我國人口總數包涵臺灣在內已經突破六個億，大陸人口總數就接近六個億。當時的國務院總理周恩來在普查3個月后的一次報告中憂慮地指出：“我們大致算了一下，我國人口大概每年平均要增加1千萬，那么10年就是1萬萬。中國農民對生兒育女的事情是很高興的，喜歡多生幾個孩子。但是，這樣一個增長率的供應問題，卻是我們的一個大負擔。”（注：周恩來：《第一個五年建設計劃的基本任務》。國家意識到人口眾多會帶來的問題和危機。

第三階段（1960-1978年）：計劃生育興起和開展。政府充分認識到人口過快增長給人民群眾帶來的影響，提出在農村實施計劃生育，也就是節制生育，并且大力宣傳晚婚晚育，設法控制人口急劇增長。在文化大革命時期，政府對當時的生育政策一直沒有改變。1973年特別提出了“晚（晚婚、晚育）、稀（生育間隔四年左右）、少（一個少了、三個多了、兩個正好）”計劃生育政策。

第四階段（1978-1984年）：計劃生育政策起步和發展階段。1980年9月25日中共中央發表《中共中央關于控制我國人口增長問題致全體共產黨員、共青團員的公開信》為標志開始進一步收緊生育政策，將1970年代“最多兩個”轉變為嚴格控制生育第二個孩子和獨生子女政策。

第五階段（1984-1999年）：計劃生育調整完善。這個階段主要是計劃生育的新形勢和新探索時期特別是針對農村人口，在農村適當放寬生育二胎的條件。在1990年《中共中央國務院關于加強計劃生育工作嚴格控制人口增長的決定》中，政府強調了堅持計劃生育的不動搖性，并且要繼續宣傳和貫徹計劃生育政策的實施，并且大力重視這一工作的開展，政府強調把我國的計劃生育工作和經濟發展看得一樣重要。

第六階段（2000至2013年）：穩定生育率。2000年發布的《中共中央國務院關于加強人口與計劃生育工作穩定低生育水平的決定》表明，計劃生育工作中心要到穩定生育水平上來，2007年發布的《中共中央國務院關于全面加強人口和計劃生育工作統籌解決人口問題的決定》重申要繼續穩定低生育水平。

第七階段（2013年至今）：開放二孩，從“單獨二孩”到“全面二孩”。2013年十八屆三中全會決定啟動實施“單獨二孩”政策，即允許一方是獨生子女的夫婦生育兩個孩子的政策。黨的十八屆五中全會決定，堅持計劃生育的基本國策，完善人口發展戰略，全面實施一對夫婦可生育兩個孩子政策，積極開展應對人口老齡化行動。

2.“全面二孩”政策解讀

一定的社會條件是制定人口政策的前提與基礎，而社會的可持續發展則依賴于合理的人口政策的推行。社會條件的變化要求人口政策適時進行調整。因此有必要考察中國人口政策與社會可持續發展之間的關系，研究不斷變化的社會條件，對人口政策適時進行調整，統籌解決人口問題，促進社會可持續發展。

黨的十八屆五中全會決定，堅持計劃生育的基本國策，完善人口發展戰略，全面實施一對夫婦可生育兩個孩子政策，積極開展應對人口老齡化行動。這是黨中央科學把握人口和經濟社會發展規律，站在中華民族長遠發展的戰略高度促進人口均衡發展的重大舉措。

進人新世紀，我國人口發展呈現出重大轉折性變化：人口總量增長勢頭明顯減弱，勞動年齡人口開始減少，老齡化程度加深，家庭養老撫幼功能弱化。為促進人口長期均衡發展，黨中央及時調整完善生育政策，十八屆三中全會作出實行單獨兩孩政策的決策。在單獨兩孩政策平穩有序實施基礎上，根據人口與經濟社會發展的新形勢、新變化，十八屆五中全會進一步決定實施全面兩孩政策。全面實施兩孩政策，有利于優化人口結構，增加勞動力供給，減緩人口老齡化壓力；有利于促進經濟持續健康發展，實現全面建成小康社會的目標；有利于更好地落實計劃生育基本國策，促進家庭幸福與社會和諧。具體來說，可從以下三個角度看：

人口影響。現階段，全國符合全面兩孩政策條件的夫婦約有9000萬對。實施全面兩孩政策，今后幾年出生人口總量會有一定程度的增長，最高年份的出生人口預計超過2000萬人，這是政策調整的預期效應。

經濟影響。實施全面兩孩政策，短期可以直接拉動對婦幼健康、嬰幼用品、托幼服務、教育等領域的消費。長期看，到2050年，15-59歲勞動年齡人口將增加3000萬左右，有利于穩定經濟增長預期。實施全面兩孩政策后，將帶來公共服務需求的增長，醫療衛生、兒童照料、教育等方面會面臨一定的壓力。通過加大投入、盤活存量、優化配置，是完全可以應對的。

資源環境。中國在制定資源環境中長期戰略規劃目標時，已經為生育政策調整完善預留了空間。據有關部門測算，我國的能源、糧食等供給都在可承受范圍之內。實施全面兩孩政策對資源環境壓力略有增加，但不會影響國家既定資源環境戰略目標的實現。

3.總結

“全面二孩”政策的落實，意義重大，影響深遠。黨的十八屆五中全會決定，堅持計劃生育的基本國策，完善人口發展戰略，全面實施一對夫婦可生育兩個孩子政策，積極開展應對人口老齡化行動。全面實施兩孩政策，有利于優化人口結構，增加勞動力供給，減緩人口老齡化壓力；有利于促進經濟持續健康發展，實現全面建成小康社會的目標；有利于更好地落實計劃生育基本國策，促進家庭幸福與社會和諧。