產業政策的媒體建構效應

馬瑩+甄志宏

摘 要：產業政策并非是政府理性設計的結果，而是社會建構的產物，新聞媒體在其中發揮了重要影響。以促發對待外資產業政策發生轉變的凱雷收購徐工失敗案例為分析對象，透視由最早的自媒體“博客”引發的輿論大討論如何改變了中國對待外資的產業政策。該案中，博客、“兩會”、傳統媒體、政府“聽證會”等層次不同的利益訴求表達渠道和決策機制，將民營企業、行業外專家學者、社會公眾等原本處于決策機制之外的力量納入其中，改變了原先的力量對比，使得凱雷收購徐工徹底喪失了合法性，并由此達成全社會的共識，完成政策范式的轉換，取消外資超國民待遇。

關鍵詞：媒體；輿論；社會建構；企業并購；凱雷；徐工

據中國商務部發布的數據顯示，2016年全年我國共對全球164個國家和地區的7961家境外企業進行了非金融類直接投資11299.2億元人民幣，累計實現投資1701.1億美元，同比增長44.1%。與此對應，2016年全年中國實際利用外資8132.2億元人民幣，同比增長4.1%，增速較上年同期回落2.3個百分點。中國對外投資在2016年全面超過利用外資，成為資本凈輸出國。這標志著自上世紀90年代以來中國奉行的通過鼓勵跨國公司并購國內企業以吸引外資拉動經濟發展的模式已經發生了重大轉變。

那么，從什么時候開始，中國利用外資的政策發生了改變，是什么力量和機制引發了這樣的轉變，并最終推動了中國企業完成了從“被并購”到“走出去”的華麗轉身？

眾所周知，自改革開放以來，外資一直是拉動中國經濟快速增長的重要驅動力之一，為了吸引外資，中國各級政府通過提供“超國民待遇”，鼓勵境外跨國公司投資和并購國內企業。尤其是自上世紀90年代開始，跨國資本以國際戰略投資者身份并購了大量國有企業，甚至在裝備制造業等戰略性產業方面，也一度出現外資通過并購行業龍頭企業實現壟斷經營的局面。而真正促發中國政府轉變對待外資態度的標志性事件，則可以追溯到引發“國家產業安全”全民大討論的那場凱雷投資與徐工集團的并購案。

全球私人股權投資機構——凱雷投資集團（以下簡稱凱雷投資）與國內裝備制造業龍頭企業江蘇徐州工程機械集團有限公司（以下簡稱徐工集團）曾于2005年10月25日高調宣布達成并購協議，凱雷投資收購徐工集團85%股權，待商務部等政府有關部門批準，并購將正式開始。然而并購并非如雙方預期般順利，中國政府在“中華人民共和國國民經濟和社會發展第十一個五年規劃綱要”中要求轉變發展戰略，突出強調建設國家自主創新能力，將振興裝備制造業列為推進工業結構優化升級的重點。制度環境的變化也給原來被排除在并購之外的民營企業三一重工提供了制度性機會，利用這樣的機會，三一重工從新的發展戰略的立場出發，利用新興網絡媒體——博客為影響公眾的媒介，質疑外資并購的合法性，并進一步要求改變外資、國企與民營企業在中國經濟發展中的非對稱性地位。這樣的訴求經由媒體的放大和公眾輿論的廣泛討論，演變成了一場限制外資并購、保護國家安全的“社會運動”。最終，社會運動中動員起來的公共情感與貫徹國家新的發展戰略所要求的政策范式的轉換取得了廣泛的社會共識，一種新的政策范式或者市場主導觀念得以形成，這使得當事雙方雖不斷修改協議，凱雷投資在新公司中的持股比例從最初的85%降至50%，再降至45%。這場“一波三折”的并購也還是由于失去了依據原有發展戰略所獲得的合法性，最終以失敗收場。

2006年凱雷收購徐工失敗案例被《華爾街日報》評為外商投資進入中國的分水嶺，此案之后，中國政府通過頒布調整利用外資政策和產業政策，逐步取消了外資企業在稅收等方面的“超國民”待遇，并對戰略性和敏感性行業外商投資和并購活動進行明確限制。

一、產業政策的社會建構：一個制度主義的分析視角

關于產業政策的辯論，也是2016年學術界和輿論關注的一個焦點話題。圍繞產業政策的必要性，正反雙方或基于發展中國家的經濟實踐，或基于自由市場經濟基本原理，給出了各自截然對立的回答（林毅夫，2016；張維迎，2016）[1]。雖然出發點和結論針鋒相對，但是在筆者看來，雙方對產業政策的理解，都存在著共同的局限性，即都將產業政策看作國家干預和政府理性設計的結果，而忽視了產業政策社會建構的本質屬性。

實際上，縱觀國內外不同類型國家的經濟實踐，在國家干預和架構經濟的過程中，國家并不能任意使用政策工具。國家運用這些政策工具的能力受到認知層面政策范式和規范層面公共情感的約束。認知層面的政策范式限定決策者規劃方案的可選范圍，規范層面的公共情感賦予這些規劃方案以合法性，從而共同制約決策與制度變遷的方向與后果。[2]而媒體，尤其是新媒體，包括自媒體，作為重要的信息傳播平臺，在產業政策調整和轉換的特定節點上，往往可以發揮重塑認知，凝煉共識的重要作用，從而對產業政策的走向產生實質性的影響。

從政策范式的角度看，凱雷并購徐工發生于中國整體經濟發展戰略由“以市場換技術”轉向“自主創新”。在此背景下，國家針對裝備制造業的產業政策范式發生了根本性的轉變：即由相信比較優勢理論，并以此為基礎奉行“市場換技術”的發展戰略，通過給予外資“超國民待遇”的政策手段達到吸引外資入主國有企業的政策目標，轉變為信奉依賴國家能力建構競爭優勢，并以此為基礎推行“自主創新”發展戰略，通過“限制外資”的政策手段達到產業自主發展的政策目標。政策目標及其實現手段的轉變，最終使得凱雷投資由收購的主導者淪為參與者，并最終未能完成收購。當然，新的政策范式取代舊的政策范式并非一蹴而就。在新舊范式各自支持者進行博弈的過程中，新的政策范式支持者，體現為支持新范式的決策精英和政府機構，之所以獲得了改變政策的控制權，是因為賦予新的政策范式在全社會層面以合法性的公共情感發揮著重要影響。

公共情感通過限定決策精英對于他們自己及其支持者來說可接受的、具有合法性的規劃方案的可選范圍來制約決策和制度變遷。主要包括公眾意見、價值觀、規范、身份認同以及“集體共享的期待”等，當這些思想觀念成為廣為接受的社會事實，它們就會成為決策的重要約束力量。當然，這些思想觀念不會自動出現或者發揮作用，它們既需要關鍵行動者，或者熊彼特所說的制度企業家的創造和推動，也需要借助特定的媒介平臺、渠道和機制使得它們得以傳播，并被公眾接受，成為理所當然的公眾情感。

本案例中，以原國家統計局局長李德水為代表的退休行政部門的前領導人扮演了政治企業家的角色，他們可以跳出原有組織部門的利益和結構限制，向公眾推出外資并購威脅國家產業安全這樣的議題，并經主流媒體對重大政治事件的深入報道而迅速成為輿論焦點。以三一集團總裁向文波為代表的民營企業經理人扮演了經濟企業家的角色，他們利用了國家戰略轉變的制度性機會，將政治企業家拋出的公眾議題引領到關于外資、國企與民企在自主創新中的地位和作用的討論，經由包括“博客”等新媒體在內的大眾輿論媒介的進一步傳播與放大，形成了一場引發域外專家學者乃至普通民眾參與評論與討論的社會運動。在此過程中他們的思想被社會公眾所接受和認同，成為“視所當然”的社會共識，從而形成了具有約束性的公共情感，并限定了新的政策范式的可選范圍，最終促使決策機構調整產業政策以適應這一新的合法性的要求。

二、“兩會”：定調國家頂層設計

“兩會”作為作為中國公眾最重要以及最受關注的政治決策機制，代表們對于時事熱點議案的討論成為主流媒體爭相報道的熱點。

2006年“兩會”上，全國政協委員、原國家統計局局長李德水在接受新華社記者采訪時表示應當“謹慎對待壟斷性跨國并購”，認為如果任之自由發展，中國民族工業的自主品牌和創新能力將逐步消失，一大批骨干企業也將不復存在。同時，全國工商聯在“兩會”上提交了《關于建立國家經濟安全體系的建議》，表示“在跨國公司擴大占有其他國家市場時，往往使被并購企業所在國經濟受到很大沖擊，甚至會威脅一國經濟安全”。[3]由李德水等“兩會代表”引發的有關規范外資并購的政策諫言，立刻使全社會的輿論將焦點轉向外資并購最嚴重的裝備制造業，凱雷并購徐工一案作為正在審批中的典型案例，引起了政府部門、企業界、學術界與公眾輿論的廣泛關注，產生了巨大的爭議。

討論的焦點在于，“自主創新”戰略提出后，如果不對外資進行一定的限制，那么在重點企業落入外資手中之后，國家將無法依托相關產業建立起創新體系，從而就缺乏了創新體系的支撐，“自主創新”戰略也就無從談起，最終導致產業結構的失衡，使國家喪失競爭力。

“兩會”之后，有關外資并購與國家經濟安全的問題持續成為媒體關注的熱點，包括《經濟觀察報》《第一財經日報》《21世紀經濟報道》《南方周末》《商務周刊》等在內的大量主流財經媒體針對這一外資并購案做了深入的報道和分析，并邀請了行業外有影響的專家和學者參與到討論之中。發改委體改所國有資產研究中心主任高粱接受采訪時就明確對外資并購危及自主創新基礎表示擔憂。[4]另有大量學者在報紙雜志上撰文針對這一問題發表各自的看法，基本認為應該對外資并購進行一定的限制以保證國家經濟安全。

隨著社會輿論關于外資并購威脅國家產業安全的討論的深入，發改委順勢而為，于2006年2月、6月先后兩次就并購案展開調查，主要內容包括凱雷的收購動機、項目規范及日后的制度安排。[5]與此同時，起草出臺《國務院關于振興裝備制造業的若干意見》（以下簡稱《意見》）實施細則，指出要“發展一批有較強競爭力的大型裝備制造企業集團，增強具有自主知識產權重大技術裝備的制造能力”。這表明，中央政府希望將裝備制造業發展為國家戰略性產業，通過扶持、建立一批重點企業作為創新平臺，研究并掌握一批真正擁有自主知識產權的技術。

“兩會”期間媒體關于外資并購案的熱議以及隨后發改委出臺的一系列政策措施，為凱雷和徐工在并購中主導地位的轉換奠定了政策基礎。

三、“博客門”：民營企業利益訴求

自媒體的出現，改變了原有的信息傳播方式和傳統媒體的格局。通過網絡社交平臺，社會公眾人人都可以成為媒體人，每個人都具有媒體、傳媒的功能，現今自媒體的輿論建構作用越來越明顯。

在凱雷收購徐工失敗案中，以三一重工為代表的民營企業家通過網絡自媒體上的信息發布和議題的深入分析，直接改變了收購案的輿論導向。

“自主創新”新發展戰略的提出以及社會輿論針對外資并購與國家經濟安全問題的討論為民營企業提供了契機。以三一重工為代表的民營企業通過自媒體這種新的傳播媒介，先后拋出了“徐工賤賣”“國有資產流失”等尖銳觀點，將社會輿論針對此次并購案的討論推向了高潮。民營企業通過突出強調外資并購威脅國家產業安全以及其自身可以作為自主創新的主體等觀點，質疑此次并購案的合法性，堅決反對繼續給予外資以“超國民”待遇。

從2006年6月6日到7月13日近一個月的時間內，三一集團執行總裁向文波在其博客內連續發表了20多篇署名文章，并接受了包括《第一財經日報》《上海證券報》《中華工商時報》以及新浪網等多家主流媒體的采訪。從徐工賤賣、國有資產流失到外資并購、國企改制、歧視民企等，向文波的文章幾乎涵蓋了此次并購案的所有焦點問題，對此次并購的合法性提出嚴厲質疑。

當輿論被他的觀點所吸引，社會各界對其關注程度提高之后，他又表達了其最真實的立場——民營企業自身的利益訴求。在其發表的博客“徐工改制沒有給三一機會”一文中，他多次提到徐工改制沒有給三一機會，并列舉例證以表明三一集團所受到的不公正待遇，表示“事實上所有國內企業都被明確排除在選擇之外，受到不平等待遇的不只是三一”。在另一篇博文“歧視民企是戰略錯誤”中，則直接提出“大力扶持和發展民營企業是一種戰略和政治選擇，對民企的歧視是政治和經濟上的短視”“民企應成為國企市場化改革的優先選擇”。

向文波的博客進一步把“賣徐工”提升到了“賣國”的層面，將社會輿論關于外資并購的討論推向了高潮，進一步點燃了民眾的愛國熱情，從而徹底剝奪了此次并購的合法性基礎。

這樣一來，通過自媒體的輿論建構作用，上至決策部門下至社會民眾都開始質疑外資企業收購國有企業的合法性，徹底改變了收購案的輿論導向，為后來收購案的失敗埋下了伏筆。

四、“聽證會”：建構產業發展政策

商務部是最終裁決收購案通過與否的決策部門，隨著反對收購案的社會輿論逐漸升溫，商務部在裁決過程中放棄了原先的內部討論機制，首次將更為公開的“聽證會”制度引入到對外資并購案的審查之中。這一更為開放的決策參考機制不僅使得相關各方更為公開、正式、合法地表達自身利益訴求，更重要的是，聽證會制度讓原本無法通過官方渠道參與正式決策的民營企業（例如三一集團）、行業外的專家學者能夠進入決策視野，以一種正式的方式影響決策過程和結果。

在向文波發表第一篇博客文章之后的一個月，商務部于2006年7月先后召開三場聽證會，分別涉及徐工和地方主管部門、行業協會以及相關企業。國家數個主管外資并購的部門都參加了會議，包括工商總局、外匯局、稅務總局、證監會、國資委等以及中國人民解放軍總裝備部的相關人士。商務部派出的是外資司、美大司、條法司、產業損害調查局的數位負責官員，以及柳工、廈工、長江起重機、洛陽建設機械廠、中聯重科等相關產業代表，顯示了對此次并購案的重視以及對于并購過程中可能出現的諸如惡意并購、違規和可能造成的壟斷等問題的重點關注。

聽證會討論的問題主要集中在為什么選擇外資，為什么徐工選擇了金融資本（凱雷）而非產業投資者（如卡特彼勒），是否“賤賣”，交易完成后中方還有哪些話語權，是否會對產業安全造成影響等以及國內民營企業機會是否獲得平等競標機會，凱雷并購的目的和打算，報價是否最高，有無少數人與外資聯手串通嫌疑。

雖然在三場聽證會上，只有三一集團對此次并購案提出明確反對意見，其余均贊同或不反對。但是，由于前期社會輿論已經就必須限制外資達成了共識，發改委已經將裝備制造業確立為戰略性產業，因此，商務部在聽證會后并沒有很快出臺決策，而是出臺了一系列針對外資并購的相關產業政策。

商務部、國家工商總局等六部委于2006年8月8日共同發布了《關于外國投資者并購境內企業的規定》（以下簡稱“規定”），完善規范外資對境內企業的并購行為。相較于2003年出臺的舊規定，“新規定”對外資并購行為進行了進一步限制。首先，新增了國資委以及證監會兩個監督部門，加強對國有資產流失的監督以及涉及上市公司相關法規的審核；其次，加強了對于外資并購境內企業的審查，要求增加提交“被并購境內公司所投資企業的情況說明”以及“被并購境內公司職工安置計劃”等；第三，加強了對于外資并購所引發的國家經濟安全、壟斷等問題的審查，增設了關于保障國家經濟安全的特別規定：“外資并購如涉及重點行業、存在影響或可能影響國家經濟安全因素或者導致擁有馳名商標或‘中華老字號的境內企業實際控制權轉移的，當事人應就此向商務部進行申報”。此外專設“反壟斷審查”一章，顯示了對于反壟斷的重視。

“新規定”體現了新發展戰略下國家力圖通過政策工具對外資并購進行限制，特別是對于可能影響國家經濟安全的外資并購行為要嚴加審查。發改委副主任張國寶當時表示，在處理國有裝備制造業企業改革轉制問題時，要防止將承擔國家重大技術裝備任務、掌握核心技術的企業簡單地一賣了之，并且強調，大型重點骨干裝備制造企業，向外資轉讓股權時必須經過國務院有關部門核準。[6]

這些限制性規定的出臺，迫使凱雷與徐工不得不修改其最初的協議，將收購股權由85%降至50%，并且凱雷放棄對新公司的絕對控制，而由雙方共同執掌董事會。[7]

然而，并購雙方試圖通過修改協議來促成并購審批獲得通過的機會在發改委于2006年的11月9日正式對外公布《利用外資“十一五”規劃》（以下簡稱《規劃》）之后，就已經變得微乎其微了。

《規劃》明確了要通過利用外資“推動建立更加開放的自主創新體系，增強集成創新能力和引進消化吸收再創新能力”，同時強調“切實保障國家經濟安全” 的指導思想，具體要求“加強對外資并購涉及國家安全的敏感行業重點企業的審查和監管，確保對戰略行業、重點企業的控制力和發展主導權。重視外商獨資企業對我國經濟安全、特別是產業安全的影響”“防止外資并購過程中國內資產和權益受到損失”，并且要求“各地方不得擅自減免稅收或擅自出臺其他違反國家政策法規的優惠措施，更多地采用公開招標、網絡招商等招商引資新形式，避免招商引資的盲目性和過度行政干預”。

《規劃》是對《意見》及《規定》的綜合性解釋，至此，建立在新發展戰略基礎上的政策范式得到完善和鞏固，基本明確了“自主創新”發展戰略下通過扶持戰略性產業、限制外資并購、調整引資政策以構建競爭優勢的政策目標。這也就意味著凱雷此次并購徐工將面臨失敗，果然不出所料，2008年7月，凱雷并購徐工在經歷了近三年的等待之后，正式宣告失敗。而與凱雷并購徐工一案幾乎同時進行的舍弗勒并購洛陽軸承、克虜伯并購山東天潤曲軸、采埃孚（ZF）公司并購杭州前進齒輪廠等案也都被叫停。

五、結論

博客、“兩會”、“聽證會”等層次不同的利益訴求表達渠道和決策機制，將民營企業、行業外專家學者、社會公眾等原本處于決策機制之外的力量納入其中，改變了原先的力量對比，并由此達成全社會的共識，完成政策范式的轉換，也使得凱雷收購徐工徹底喪失了合法性，一場“一波三折”的收購大戲最終以失敗收場。縱觀這樣的制度變遷過程，產業政策的醞釀、頒布和實施，從本質上說，是各種社會力量廣泛參與的一個社會建構的過程，媒體和輿論對產業政策變遷的方向和結果，都發揮著重要影響。

參考文獻：

[1]林毅夫.一味反對產業政策就是不負責[EB/OL].新浪財經.（2016-09-13）[2016-11-07]. http：//finance.sina.com.cn/zl/china/2016-09-13/zl-ifxvukhv8254883.shtml.張維迎.2016.為什么產業政策注定會失敗[EB/OL].搜狐財經.（2016-08-2）[2016-11-03].http：//business.sohu.com/20160911/n468198747.shtml.

[2]John L. Campbell.2004. Institutional change and globalization， Princeton University Press：94-98

[3]柯志雄.工商聯提案：外資并購要有底線[N].21世紀經濟報道，2006年3月12日.

[4]肖華.凱雷控股徐工再生變數 中國欲設外資并購紅綠燈[N].南方周末，2006年3月23日.

[5]楊利宏.國家發改委調查凱雷收購徐工[N].中國經營報，2006年3月17日.

[6]張子鵬.國家發改委張國寶：建立外資并購聯合審查機制[N].第一財經日報，2009年9月4日.

[7]何伊凡.我“導演”了徐工改制[J].中國企業家，2006，（21）：64-68.

作者簡介：

馬瑩，上海大學社會學院博士研究生。

甄志宏，上海大學社會學院副教授。