雄安將為內(nèi)陸地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來制度性示范和創(chuàng)新

◎ 本刊記者 常曉航

雄安將為內(nèi)陸地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來制度性示范和創(chuàng)新

◎ 本刊記者 常曉航

張貴教授

國家對雄安新區(qū)的規(guī)劃設(shè)立引發(fā)了新一輪投資和創(chuàng)業(yè)熱潮。雄安新區(qū)作為新時(shí)期區(qū)域發(fā)展的重大戰(zhàn)略舉措，既是中國經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和空間結(jié)構(gòu)調(diào)整的重大部署，又是城鄉(xiāng)協(xié)同發(fā)展模式的重要探索，也是推進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變和供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的探索實(shí)踐，更是貫徹落實(shí)新發(fā)展理念的創(chuàng)新示范。那么，雄安在未來的城市規(guī)劃、發(fā)展模式、體制建設(shè)中都將如何推進(jìn)？帶著這些問題，記者采訪了京津冀發(fā)展研究中心執(zhí)行主任張貴教授。

記者：國家在建立眾多（18個(gè)）新區(qū)之后，為何再次選擇在雄安地區(qū)建立新區(qū)？

張貴：國家級新區(qū)是我國在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的一種制度性突破。作用就是在一個(gè)大型（省會）城市的旁邊建立一個(gè)具有特殊區(qū)域政策和產(chǎn)業(yè)政策的區(qū)域，導(dǎo)向經(jīng)濟(jì)發(fā)展，以點(diǎn)帶面，帶動所屬區(qū)域或者省域的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，培養(yǎng)一個(gè)新的經(jīng)濟(jì)增長極。曾經(jīng)的浦東新區(qū)帶動了上海及周邊長三角地區(qū)的發(fā)展，并帶來了一些制度上的突破，也使上海成為了世界級的金融中心。從2000年代開始北方探索新的金融區(qū)域，就集中在京津冀地區(qū)。雖然從經(jīng)濟(jì)總量上看，濱海新區(qū)是國家級新區(qū)中最大的一個(gè)，同時(shí)產(chǎn)業(yè)機(jī)構(gòu)相對合理，產(chǎn)業(yè)體現(xiàn)相對完整，主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)也必將突出。但京津冀協(xié)同發(fā)展是一個(gè)長期系統(tǒng)工程，因此就不能僅僅依靠濱海新區(qū)來撬動整個(gè)京津冀的協(xié)同發(fā)展，這就需要更多的經(jīng)濟(jì)增長點(diǎn)，來共同完成這個(gè)使命，也需要在空間上更深度的來謀劃哪些點(diǎn)可以解決北京目前出現(xiàn)的“大城市病”。

空間上當(dāng)初的選擇就集中在京津冀的核心區(qū)——京津廊保以及渤海沿海的地區(qū)，而這些點(diǎn)有的是空間上的距離偏遠(yuǎn)，比如秦皇島在車程距離上遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了設(shè)計(jì)中的“半小時(shí)交通圈”。從空間發(fā)展的容量上，比如廊坊，雖然離北京很近，但空間狹小，從通州過來就變成了城市的綿延帶，容量不足以承接北京的功能，同時(shí)也會形成鋼筋水泥的叢林，違背了城市發(fā)展的理念，更不利于解決北京的“大城市病”。于是在核心區(qū)域以內(nèi)，按照空間規(guī)劃和城市發(fā)展的理念，以及發(fā)展?jié)摿εc開發(fā)成本等方面綜合考量，選擇在保定附近的物理空間上更有益于城市的建設(shè)。

從“半小時(shí)”和“一小時(shí)”的概念來看，選擇北京的京南方向更為理想。以北京出來的高速公路放射性來看，G4（京港澳）和G45（廊滄段）這一段開發(fā)程度比較低、生態(tài)環(huán)境較為理想。2015年4月30日通過了《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》。《綱要》中明確提出要集中疏解和分散疏解相結(jié)合治理北京“大城市病”。分散疏解我們見到了很多，比如北京的大紅門市場、動物園批發(fā)市場以及新發(fā)地等分別在河北省和天津市落地。也看到了很多相對高端的制造業(yè)，比如北汽在滄州的渤海新區(qū)落地。這些都是分散疏解，因此要找一個(gè)集中承載的地方更有利于制度性和體制性的突破，彌補(bǔ)河北省的短板，也就是我們談到的雄縣、容城、安新三個(gè)地方。

記者：雄安新區(qū)的發(fā)展模式是否可以模仿當(dāng)年的深圳特區(qū)？

張貴：我認(rèn)為雄安直接建立起一個(gè)整體性城市的可能性更多一些。雄安的重要性確實(shí)像當(dāng)年的深圳和浦東一樣，但并不等于開發(fā)模式也是一樣的，因?yàn)槿齻€(gè)地方承載的使命不一樣。雄安的設(shè)立是北京“非首都功能的集中承載地”，從這個(gè)角度看雄安和當(dāng)年深圳的開發(fā)目的是不同的，深圳主要是為了探索我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展在東南沿海一些地方是否易于接受一些外來的資本，是否易于外向型經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。從交通和區(qū)位已及經(jīng)濟(jì)發(fā)展的難易程度、改革開放思想的接受程度等方面來說，深圳靠近經(jīng)濟(jì)蓬勃的香港。而現(xiàn)在的雄安新區(qū)最基本的職能首先是解決北京城市病的問題，將北京一部分功能移植到此；其次，雄安的發(fā)展動力是靠創(chuàng)新、科技還有高端產(chǎn)業(yè)或者是依托于生態(tài)資源。而這兩步發(fā)展是要在最初一并思考的。因此，雖然在重要性上兩者相同，但在發(fā)展模式和使命上還是異于深圳的。所以，不能從GDP和發(fā)展的數(shù)量上簡單的與深圳和浦東進(jìn)行比對。

記者：雄安是三個(gè)縣合并為一個(gè)新區(qū)。三個(gè)地區(qū)的地方政府平級是否會出現(xiàn)一些行政上的相互影響和制約？

張貴：天津?yàn)I海新區(qū)在開發(fā)開放的過程中曾涉及到一些行政級別的整合。在濱海新區(qū)政府的下面是三地的行政區(qū)而且包括9個(gè)功能區(qū)，因?yàn)槿卦谥贫冉灰咨系囊恍┏杀究赡軙绊懙秸w經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。雄安包括河北省的三個(gè)縣以及周邊的一些地方，類似于濱海新區(qū)，在制度層面上一定會涉及行政區(qū)劃的調(diào)整。從目前來看，雄安的土地規(guī)劃和開發(fā)建設(shè)過程中也應(yīng)該逐步調(diào)整或者取消中間的夾層，由雄安新區(qū)區(qū)委區(qū)政府管理，代表河北省委行使職權(quán)。這一步是一定要走的。這可以減少組織中間的層級，降低制度成本，便于從整體上進(jìn)行調(diào)整和經(jīng)濟(jì)發(fā)展上決策制度的制定和執(zhí)行。

記者：雄安新區(qū)對于河北省其他地區(qū)特別是周邊區(qū)域是否會產(chǎn)生帶動作用？會有哪些帶動作用？

張貴：這首先要考察雄安新區(qū)會涉及到幾個(gè)層面上的問題，處理好幾個(gè)關(guān)系，以及怎么處理這些關(guān)系。我認(rèn)為雄安新區(qū)會涉及到四個(gè)層面上的問題：

第一，雄安新區(qū)直接面對著北京的主城區(qū)、城市副中心（通州）形成一個(gè)“品字型”關(guān)系。這涉及到它們之間如何定位和分工。雄安承接“非首都功能”，通州是承接“北京市市委市政府的行政功能”，而且是作為綜合性的城市建設(shè)而推行的，從設(shè)計(jì)方案到建設(shè)周期大體相當(dāng)。這個(gè)過程中，兩地要形成一個(gè)合理的定位，否則就會從產(chǎn)業(yè)、經(jīng)濟(jì)等層面上形成重復(fù)建設(shè)及競爭。另外是主城區(qū)和兩個(gè)城市副中心各自承擔(dān)的經(jīng)濟(jì)職能，從目前的設(shè)計(jì)來看，雄安新區(qū)打造的是經(jīng)濟(jì)驅(qū)動新引擎，這個(gè)過程中可能承接的是北京中關(guān)村的一些科技產(chǎn)業(yè)。但是，承接的是科技的孵化轉(zhuǎn)化還是科技的創(chuàng)新源頭的移植則會產(chǎn)生不同的效果。這涉及到和主城區(qū)中關(guān)村在科技方面的分工。

第二，雄安和周邊地區(qū)的關(guān)系。這需要進(jìn)行劃分。一是與國安、涿州、永清、霸州這些附近區(qū)域的關(guān)系；二是和保定、廊坊、唐山、滄州、石家莊這些大型河北省城市的關(guān)系。一些產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目的擺放及投放、一些重點(diǎn)工程的建設(shè)側(cè)重的角度和空間的集聚，在這兩個(gè)層面上，都涉及河北省如何去布置的問題；三是，雄安、北京、天津之間產(chǎn)業(yè)和功能上的分工問題；四是，雄安代表著中國北方地區(qū)，以浦東為代表的中國東部地區(qū)，以深圳為代表的中國南部地區(qū)。這三個(gè)地區(qū)又形成了一個(gè)“品字型”關(guān)系，它們之間如何帶動中國整體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，如何實(shí)現(xiàn)創(chuàng)新性國家和既定的“兩個(gè)百年”目標(biāo)。因此，雄安站在了一個(gè)更高的層面上。

回到剛才說的，雄安與河北在兩個(gè)層面上存在關(guān)系。河北省目前的短板在什么地方？優(yōu)勢又在什么地方？河北省融入到協(xié)同發(fā)展的未來目標(biāo)是什么？河北省無論是產(chǎn)業(yè)、社會制度和社會福利——交通、基礎(chǔ)設(shè)施、文化教育都與北京及天津在某種程度上存在著斷崖式的差距，雄安作為典型案例將補(bǔ)齊河北省的一些短板，這個(gè)過程中就會有一些制度性的突破。設(shè)計(jì)層在國家，而推行層在河北省，承接的是北京的優(yōu)質(zhì)資源和功能，北京的一些企業(yè)和高端人員遷至過來以后，工資待遇、養(yǎng)老醫(yī)療、包括交通基礎(chǔ)設(shè)施等一系列問題就會提上來。這肯定在制度層面上形成突破，可以補(bǔ)齊河北省的短板。否則這些遷移過來的資源就會再次回到北京總部。這個(gè)過程會是一個(gè)不斷試驗(yàn)及創(chuàng)新改革的過程，這些制度也可以向河北省其他地區(qū)輻射和應(yīng)用。在發(fā)揮河北省優(yōu)勢方面，河北省的資源相對豐腴：一是土地資源，二是生態(tài)環(huán)境。豐富并非拿過來直接使用，那就會回到一般的工業(yè)園區(qū)及開發(fā)區(qū)的建設(shè)，會帶來一系列的問題。比如房價(jià)上漲、土地溢價(jià)的提高，這些都不利于園區(qū)的整體開發(fā)和建設(shè)，會造成一系列成本的上升，轉(zhuǎn)變?yōu)榉康禺a(chǎn)的開發(fā)，適得其反。這里我們可以模仿新加坡和德國的一些模式來試驗(yàn)。環(huán)境優(yōu)勢則是相對而言的，白洋淀生態(tài)是脆弱的，如果開發(fā)及大規(guī)模的人口集聚，在方式及規(guī)模上都會對白洋淀的生態(tài)產(chǎn)生不利的影響。如何借助這個(gè)機(jī)會改善及優(yōu)化白洋淀的自然生態(tài)，從中國的北方來說又是一個(gè)新的樣板。這樣對河北省來說，既可以彌補(bǔ)短板又可以形成樣板向其他地區(qū)復(fù)制，有益于河北省融入到京津冀協(xié)同發(fā)展中來。

記者：河北省的發(fā)展以往依靠重工業(yè)，造成了經(jīng)濟(jì)發(fā)展的單一也造成了環(huán)境的污染。雄安的設(shè)立是否可以改變河北省依賴重工業(yè)的模式？

張貴：這在雄安新區(qū)的四個(gè)定位中已經(jīng)明確了（綠色發(fā)展、協(xié)調(diào)發(fā)展、創(chuàng)新發(fā)展、開放發(fā)展）。河北尤其是京津周邊是以重化工為基礎(chǔ)的，這是不可持續(xù)的而且從我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展來看已經(jīng)向創(chuàng)新驅(qū)動邁進(jìn)并已越過這個(gè)階段。河北省受制于投資和勞動密集型產(chǎn)業(yè)形勢，這個(gè)過程的轉(zhuǎn)變比較艱難。產(chǎn)業(yè)的發(fā)展不是一蹴而就，而且產(chǎn)業(yè)的發(fā)展會形成鎖定——這既有資本的鎖定也有人才的鎖定以及技術(shù)和發(fā)展路徑。在轉(zhuǎn)換過程中，河北省也推行過“六六四三”的目標(biāo)，取得一些成效。在2015年以后由以鋼鐵為主的工業(yè)結(jié)構(gòu)讓位于機(jī)械制造，同時(shí)新興產(chǎn)業(yè)超過了傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)，服務(wù)業(yè)在全省的比重超過了工業(yè)。這三個(gè)變化就是積極向好的表現(xiàn)，但是周期相對較長，不可能在兩到三年就有一個(gè)徹底性的變化。這對于小的縣城或許可以，但對于傳統(tǒng)性的大型城市而言就不行了。在這個(gè)轉(zhuǎn)變過程中，我們要找到一個(gè)點(diǎn)去更好地實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)型升級。協(xié)同發(fā)展給河北省的四個(gè)定位——“三區(qū)一基地”中就有一個(gè)“產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級示范區(qū)”。而雄安新區(qū)恰恰可以承擔(dān)這樣的一個(gè)使命。從三個(gè)方面而言其不可能是河北省工業(yè)和一般性制造業(yè)的承接地：

一是從外部原因而言是生態(tài)——這既是雄安的優(yōu)勢也是他的劣勢，優(yōu)勢不言而喻。而劣勢則在于白洋淀的淺表型、內(nèi)陸型水資源的脆弱性，這決定了在開發(fā)和建設(shè)中，生態(tài)會在一定程度上形成約束。只有在園區(qū)的開發(fā)模式上合理選擇才能將劣勢轉(zhuǎn)變成優(yōu)勢，這就決定了雄安不可能大規(guī)模的工業(yè)開發(fā)也不可能大規(guī)模的人口集聚。

二是從內(nèi)部因素而言，雄安承接北京“非首都功能”，這就涉及到北京要疏解什么。不能是一般性制造業(yè)，不能是批發(fā)市場，要么是高校、科研機(jī)構(gòu)，部分行政事業(yè)性單位，部分央企總部以及部分金融職能，這決定了雄安將以研發(fā)、總部、科技創(chuàng)新為主要發(fā)展方向。

三是區(qū)位決定。雄安在規(guī)劃建設(shè)中位于北京第二機(jī)場南邊。預(yù)計(jì)在2019年建成的第二機(jī)場的目標(biāo)是建設(shè)成為我國第一個(gè)國際性樞紐港。屆時(shí)會產(chǎn)生大量高端人群的交往和相關(guān)產(chǎn)業(yè)的延伸，這將扶植于經(jīng)濟(jì)職能的擴(kuò)張。因此要比原來的北京首都機(jī)場更具有經(jīng)濟(jì)職能，這對于雄安是一個(gè)可以利用的機(jī)會，也促成了雄安不會走開發(fā)區(qū)、高新區(qū)這樣的發(fā)展道路。

記者：雄安既然承接的是非人口密集型產(chǎn)業(yè)，那它該如何進(jìn)行規(guī)劃建設(shè)？

張貴：習(xí)近平總書記談到：“要先謀而后動”，這意味著雄安不再像其他的國家級新區(qū)一樣：“邊規(guī)劃邊開發(fā)”。與生態(tài)的結(jié)合、與產(chǎn)業(yè)的結(jié)合、與土地開發(fā)模式的結(jié)合會非常重要，要做到產(chǎn)業(yè)功能與生態(tài)環(huán)境相融合。雄安雖然是區(qū)域建設(shè)的角度，但回答的卻是全國發(fā)展中模式轉(zhuǎn)變的一個(gè)問題，更是一個(gè)新的制度的探索，這在我國的其他地方都沒有實(shí)行過。鄔賀銓院士認(rèn)為，雄安應(yīng)該借鑒新加坡廉租房與公租房的模式。這在中國尚無先例。

記者：在浦東發(fā)展過程中曾出現(xiàn)過周邊地區(qū)向浦東“供血”的問題，雄安的建設(shè)中是否會出現(xiàn)這樣的情況？如何避免？

張貴：這個(gè)擔(dān)憂從常理上是存在的。但雄安的地理位置正處于河北省中部，恰恰是雄安的建設(shè)可以帶動河北省的東西南北——北方是生態(tài)涵養(yǎng)，南部是經(jīng)濟(jì)開發(fā)的拓展區(qū)，西部是革命老區(qū)，東部沿海是河北的經(jīng)濟(jì)隆起帶。可能有人認(rèn)為雄安處在河北省中部，發(fā)展會產(chǎn)生“虹吸”作用。確實(shí)在浦東出現(xiàn)過類似的問題，甚至周邊沿江的發(fā)展也曾造成過中部地區(qū)的“塌陷”，這是我國在經(jīng)濟(jì)建設(shè)過程中的問題。但從雄安的布局來看，雄安不僅僅是聚河北之力，而是要聚全國的人才與精英來建設(shè)。如果僅聚局部地區(qū)之力，那在財(cái)力和人力有限的情況下，才會造成塌陷和虹吸現(xiàn)象。因此有影響也可以降低到最低的程度，同時(shí)在謀動的過程中也會克服這個(gè)問題。很多國內(nèi)外機(jī)構(gòu)對雄安的開發(fā)都做過初步測算，對雄安投資大概需要1.2萬億～4.5萬億元之間，平均年度需要投入5000億元人民幣這樣的投資強(qiáng)度。目前我國嘗試的PPP 模式，是通過政府的融資平臺向社會融資，向國外金融機(jī)構(gòu)開放，這可以使雄安的資金在合理的范疇內(nèi)進(jìn)行使用。

退一步而言，如果引起了“虹吸”，從最初的謀劃和中間的實(shí)施，應(yīng)避免以前靠簡單的人、財(cái)、物的貢獻(xiàn)進(jìn)行支援。

記者：雄安的建設(shè)是否可成為未來中西部地區(qū)新區(qū)建設(shè)的試驗(yàn)田？

張貴：雄安建設(shè)中任何一個(gè)制度性的突破都將成為一種典范。在已經(jīng)成型的18個(gè)新區(qū)中，雄安是一個(gè)特例。它的發(fā)展對于西部地區(qū)而言不同于依靠港口及交通樞紐建立的新區(qū)，對如何改變區(qū)位劣勢，謀劃內(nèi)陸地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式而言都會帶來制度性的示范和創(chuàng)新。

記者：雄安新區(qū)的設(shè)立在京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略中有何意義和作用？

張貴：雄安新區(qū)是千年大計(jì)、國家大事，是新形勢下黨中央治國理政新理念新思想新戰(zhàn)略的重大實(shí)踐。對于集中疏解北京非首都功能，探索人口經(jīng)濟(jì)密集地區(qū)優(yōu)化開發(fā)新模式，調(diào)整優(yōu)化京津冀城市布局和空間結(jié)構(gòu)，培育創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展新引擎，具有重大現(xiàn)實(shí)意義和深遠(yuǎn)歷史意義。雄安新區(qū)設(shè)立一是有利于解決北京“大城市病”，新區(qū)的定位首先是疏解北京非首都功能集中承載地；二是有利于加快補(bǔ)齊區(qū)域發(fā)展短板，特別是提升河北經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展質(zhì)量和水平；三是有利于調(diào)整優(yōu)化京津冀城市布局和空間結(jié)構(gòu)，拓展區(qū)域發(fā)展新空間，探索人口經(jīng)濟(jì)密集地區(qū)優(yōu)化開發(fā)新模式，打造全國創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展新引擎；四是有利于全面提升對內(nèi)對外開放水平，構(gòu)建體制機(jī)制新高地，加快構(gòu)建京津冀世界級城市群；有利于中國北方與華東、華南遙相呼應(yīng)，引領(lǐng)中國發(fā)展新高度！