淺談消防監(jiān)督執(zhí)法存在的問題及對(duì)策

雒晗

摘要：長(zhǎng)期以來，消防監(jiān)督部門通過嚴(yán)格執(zhí)法整改了大批火災(zāi)隱患，但是隨著改革開放的不斷深入，消防監(jiān)督執(zhí)法工作中仍然存在很多不容忽視的問題，加強(qiáng)消防監(jiān)督執(zhí)法工作，是一項(xiàng)既迫切又長(zhǎng)遠(yuǎn)的任務(wù)。本文結(jié)合筆者在消防監(jiān)督執(zhí)法崗位的一些工作實(shí)踐，參考了大量資料，對(duì)存在的問題做一些探討，并提出了幾點(diǎn)建議。

Abstract： For a long time， fire supervision departments have rectified a large number of fire hazards through strict law enforcement. However， with the deepening of reform and opening up， there are still a lot of problems that can not be ignored in the fire supervision and law enforcement. To strengthen the supervision and law enforcement work is an urgent and long-term task. Based on the authors practice in the fire supervision and law enforcement work， and by referencing a lot of data， this paper discusses some existing problems， and proposes some suggestions.

關(guān)鍵詞：消防監(jiān)督；執(zhí)法；問題；對(duì)策

Key words： fire supervision；law enforcement；problem；countermeasure

中圖分類號(hào)：D631.6 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1006-4311（2017）16-0057-03

0 引言

近年來，群眾的法律意識(shí)、維權(quán)意識(shí)日益增強(qiáng)，輿論監(jiān)督力度進(jìn)一步加大，消防執(zhí)法活動(dòng)面臨著新的更高的要求。目前在消防監(jiān)督主體、執(zhí)法環(huán)境以及執(zhí)法機(jī)制等方面暴露出一些不容忽視的問題。[1]

1 當(dāng)前消防監(jiān)督執(zhí)法工作中存在的主要問題

1.1 消防監(jiān)督主體存在的問題

1.1.1 我國(guó)現(xiàn)有的消防執(zhí)法力量嚴(yán)重不足

一些基層大隊(duì)只有三個(gè)人，這三人還包括大隊(duì)長(zhǎng)和教導(dǎo)員兩位領(lǐng)導(dǎo)，這就使得消防監(jiān)督人員不僅要承擔(dān)轄區(qū)內(nèi)（包括所有鄉(xiāng)鎮(zhèn)）的日常消防監(jiān)督檢查、建設(shè)工程的審核驗(yàn)收、開業(yè)前檢查、火災(zāi)事故調(diào)查、消防宣傳教育工作，還要做內(nèi)勤、戰(zhàn)訓(xùn)、政工和后勤等方面的工作，同時(shí)還要完成政府、公安、安監(jiān)等部門安排的工作任務(wù)，超負(fù)荷的工作強(qiáng)度導(dǎo)致部分消防監(jiān)督人員疲于應(yīng)對(duì)。

1.1.2 消防監(jiān)督執(zhí)法人員整體能力素質(zhì)還不夠高

目前，從事消防監(jiān)督執(zhí)法的人員一部分出自部隊(duì)院校，還有一部分是從地方院校中選拔出來的，有專業(yè)法律教育背景的人并不多。大多數(shù)消防監(jiān)督執(zhí)法干部是在自學(xué)的基礎(chǔ)上不斷積累經(jīng)驗(yàn)來提高職業(yè)水平。另一方面，消防部門推行的是現(xiàn)役體制，消防監(jiān)督執(zhí)法干部流動(dòng)性較強(qiáng)，監(jiān)督執(zhí)法隊(duì)伍人員很不穩(wěn)定，導(dǎo)致監(jiān)督執(zhí)法人員業(yè)務(wù)能力難以通過長(zhǎng)時(shí)間的積累來提高。[2]

1.1.3 消防監(jiān)督執(zhí)法人員自身存在的問題

1.1.3.1 法律意識(shí)淡薄

近年來，部分法律意識(shí)薄弱的消防監(jiān)督人員，經(jīng)不住錢財(cái)?shù)恼T惑，利用手中權(quán)力吃拿卡要，不給好處不辦事，給了好處亂辦事，一些人員特權(quán)思想嚴(yán)重，對(duì)群眾態(tài)度冷漠，以管人者自居，使消防部門在人民群眾中的形象受到了損害。2013年的吉林省長(zhǎng)春市寶源豐禽業(yè)有限公司“6·3”特別重大火災(zāi)爆炸事故及2015年的河南魯山“5·25”特別重大火災(zāi)事故等，消防大隊(duì)大隊(duì)長(zhǎng)和防火參謀均因玩忽職守罪被逮捕。

1.1.3.2 工作熱情不高

個(gè)別消防監(jiān)督干部對(duì)自身要求不高，只求過得去不求過得硬，得過且過、不思進(jìn)取，對(duì)消防監(jiān)督業(yè)務(wù)的學(xué)習(xí)沒興趣。[3]

1.2 消防監(jiān)督主體執(zhí)法行為不規(guī)范

1.2.1 執(zhí)法程序錯(cuò)誤

有些消防監(jiān)督人員認(rèn)為，執(zhí)法是目的，程序是過程，結(jié)果很重要，過程或工作程序是否合理全部可以忽略。這種偏激的思想使得干部在監(jiān)督執(zhí)法過程中為了圖省事不照章執(zhí)法，總是先處罰，事后再補(bǔ)充手續(xù)資料。致使消防監(jiān)督執(zhí)法程序和法律文書制作不規(guī)范。[4]基層消防監(jiān)督執(zhí)法隊(duì)伍由于人員少事情多，常常不能做到雙人執(zhí)法，這違反了《行政處罰法》的相關(guān)規(guī)定。有些單位為了圖方便不按照規(guī)定提前告之當(dāng)事人依法享有的權(quán)利。有的單位存在辦案時(shí)限錯(cuò)誤，如當(dāng)事人未明確放棄聽證權(quán)的，未留夠三日期限提前實(shí)施行政處罰；有的單位取證程序不合法，證據(jù)不充分，不足以證明違法事實(shí)。

1.2.2 重罰輕糾

一是只罰不糾：只處罰違法違規(guī)行為，為了圖省事，不對(duì)這些行為進(jìn)行教育或糾正。二是罰款放行：對(duì)沒有通過消防審核的工程罰款后隨即放行，客觀上助長(zhǎng)了違法違章的不良?xì)庋?。三是手段單一：處罰決定書的處罰條款只列出罰款項(xiàng)目，幾乎不用警告、臨時(shí)查封、責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)等處理執(zhí)法措施，使得某些違法人員誤認(rèn)為消防部門只管罰款，不管糾正。[5]

1.2.3 消防監(jiān)督執(zhí)法不夠透明

目前，盡管消防部門實(shí)行了各種公開的辦事制度，但一些單位受各種因素制約，消防監(jiān)督執(zhí)法的透明度還需提高。[6]

1.3 消防執(zhí)法軟環(huán)境存在的問題

1.3.1 社會(huì)消防安全意識(shí)淡薄，執(zhí)法環(huán)境不樂觀

社會(huì)消防安全意識(shí)目前已有很大程度的提高，但是有些公司高管依然是只關(guān)注經(jīng)濟(jì)效益而將消防安全置之不顧。部分群眾消防法律意識(shí)淡薄，是非不分，站在對(duì)立面去看待消防監(jiān)督執(zhí)法工作，對(duì)消防行政處罰四處托關(guān)系，找人說情，干擾了消防執(zhí)法。

1.3.2 一些政府領(lǐng)導(dǎo)對(duì)消防監(jiān)督工作不夠重視

新《消防法》出臺(tái)后，一些政府領(lǐng)導(dǎo)對(duì)消防安全責(zé)任制的督促落實(shí)還不夠，政府部門的監(jiān)管、督促、獎(jiǎng)懲作用發(fā)揮還不夠，在實(shí)際工作中由公安消防部門唱獨(dú)角戲的現(xiàn)象比較普遍。[7]建設(shè)單位往往因?yàn)樽非蠼?jīng)濟(jì)效益，抱有僥幸心理，“消防設(shè)施不投入或少投入、消防安全措施不落實(shí)”的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。[8]某些政府領(lǐng)導(dǎo)以促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展為由，在招商引資時(shí)隨意向投資者承諾可以不辦或緩辦消防手續(xù)，允許其在消防安全方面偷工減料。

現(xiàn)行《消防法》規(guī)定的消防行政處罰把以前的很多限期改正改為立即改正并處罰，執(zhí)法力度增大了，對(duì)單位處罰多數(shù)為5000元以上，未經(jīng)消防許可的最低處罰30000元，這對(duì)于一些經(jīng)濟(jì)效益一般的單位很難接受，有些人就找到黨委政府、公安機(jī)關(guān)等領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)行說清。[8]

消防部隊(duì)辦公業(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi)必須依賴地方政府的支持，地方政府或部門的個(gè)別領(lǐng)導(dǎo)對(duì)消防執(zhí)法進(jìn)行干預(yù)和影響導(dǎo)致消防部門對(duì)某些違反消防法律、法規(guī)、存在重大火災(zāi)隱患的單位不能關(guān)停、責(zé)令限改等。

1.3.3 強(qiáng)制性行政措施難于實(shí)施

當(dāng)在消防監(jiān)督執(zhí)法過程中當(dāng)事人拒不執(zhí)行時(shí)，消防部門因沒有強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)而無能為力，申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行，程序繁瑣時(shí)間長(zhǎng)，影響行政效率。[9]對(duì)于一些由下崗工人和失地農(nóng)民經(jīng)營(yíng)的農(nóng)村“三合一”、“九小”場(chǎng)所等由于歷史原因普遍存在的消防安全隱患，如果采取強(qiáng)制執(zhí)行，可能會(huì)出現(xiàn)群眾暴力抗法，容易引發(fā)社會(huì)矛盾，加大了實(shí)施處罰的難度。

1.3.4 公安派出所對(duì)消防工作不夠重視

由于派出所上級(jí)主管部門對(duì)其開展消防工作的要求不高，導(dǎo)致派出所民警尤其是偏遠(yuǎn)地區(qū)的民警開展消防工作積極性不高、消防業(yè)務(wù)能力低。偏遠(yuǎn)地區(qū)的消防監(jiān)管工作仍處于“消防鞭長(zhǎng)莫及，派出所履職有限”的兩難局面。

1.4 消防監(jiān)督執(zhí)法機(jī)制存在缺陷

1.4.1 消防備案抽查制度設(shè)計(jì)有缺陷

一是部分單位存在僥幸心理，不辦理消防備案手續(xù)逃脫消防監(jiān)管。由于警力不足、工程建設(shè)項(xiàng)目增多、消防業(yè)務(wù)繁多等因素，公安消防部門難以發(fā)現(xiàn)不備案的行為。[8]二是備案未抽中與消防監(jiān)管的矛盾。各省級(jí)公安機(jī)關(guān)消防機(jī)構(gòu)按照公安部《建設(shè)工程消防監(jiān)督管理規(guī)定》要求確定了建設(shè)工程消防設(shè)計(jì)與竣工驗(yàn)收消防備案的抽查比例，對(duì)一些未抽中的項(xiàng)目，消防部門就不進(jìn)行圖紙審核和消防驗(yàn)收，如果設(shè)計(jì)單位的設(shè)計(jì)違反消防設(shè)計(jì)規(guī)范的強(qiáng)制性規(guī)定，施工單位不按圖施工等，將形成一大批先天性的火災(zāi)隱患。

1.4.2 消防技術(shù)服務(wù)的法律體系有待完善

《消防法》第34條對(duì)消防技術(shù)服務(wù)進(jìn)行了原則性的規(guī)定。但客觀地講，其對(duì)消防技術(shù)服務(wù)的法律地位界定還不夠全面和具體。而各省地方消防條例以及61、106、107和108號(hào)令，雖提出了具體的消防技術(shù)服務(wù)項(xiàng)目，但從消防技術(shù)服務(wù)市場(chǎng)的培育、發(fā)展和規(guī)范方面，均缺乏系統(tǒng)、全面的規(guī)定。[8]

2 改進(jìn)消防監(jiān)督執(zhí)法工作的對(duì)策

2.1 建立健全完善的消防執(zhí)法體系

公安消防部門應(yīng)進(jìn)一步細(xì)化執(zhí)法責(zé)任并完善執(zhí)法制庋。建立健全消防執(zhí)法制度，是全面履行消防監(jiān)督執(zhí)法權(quán)的前提和依據(jù)。[10]

首先要健全消防監(jiān)督執(zhí)法制度，理順監(jiān)督執(zhí)法流程。進(jìn)一步明確建筑工程消防審核、評(píng)估驗(yàn)收、重大工程項(xiàng)目消防論證、消防監(jiān)督檢查、火災(zāi)事故調(diào)查、消防行政處罰等制度和流程。其次，要進(jìn)一步完善執(zhí)法責(zé)任制度。對(duì)各層級(jí)的執(zhí)法權(quán)力及工作責(zé)任進(jìn)行明確劃分，將消防監(jiān)督執(zhí)法責(zé)任落實(shí)到崗位和人頭，并要求各級(jí)消防監(jiān)督執(zhí)法機(jī)構(gòu)要嚴(yán)格落實(shí)正規(guī)工作工作，妥善保管工作證據(jù)和相關(guān)要件，真正建立逐級(jí)負(fù)責(zé)的監(jiān)督執(zhí)法工作體制。

2.2 加強(qiáng)監(jiān)督，規(guī)范執(zhí)法行為

2.2.1 強(qiáng)化內(nèi)外監(jiān)督

一是以科技為支撐，著力提高執(zhí)法管理效用。最大程度地提高執(zhí)法工作透明度，加大移動(dòng)執(zhí)法設(shè)備、執(zhí)法記錄儀、執(zhí)法檔案管理系統(tǒng)等的應(yīng)用，實(shí)施遠(yuǎn)程傳輸執(zhí)法信息、同步實(shí)時(shí)收集執(zhí)法數(shù)據(jù)、現(xiàn)場(chǎng)制發(fā)法律文件、重大執(zhí)法案件全程實(shí)時(shí)監(jiān)控，所有執(zhí)法檔案都要掃描錄入執(zhí)法檔案管理系統(tǒng)。[11]二是要自覺接受人大、司法、輿論監(jiān)督。消防支隊(duì)及各區(qū)縣大隊(duì)，每年應(yīng)開展面向社會(huì)公開述職述廉活動(dòng)，大力加強(qiáng)廉政風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、預(yù)警、排查等工作舉措。向社會(huì)公開紀(jì)委監(jiān)督電話，邀請(qǐng)社會(huì)各界人士對(duì)執(zhí)法工作進(jìn)行監(jiān)督，對(duì)工作問題進(jìn)行指正，并對(duì)工作作風(fēng)進(jìn)行評(píng)議，要做到嚴(yán)格執(zhí)法與熱情服務(wù)相結(jié)合。三是嚴(yán)格落實(shí)執(zhí)法考評(píng)及執(zhí)法責(zé)任追究制。針對(duì)各級(jí)執(zhí)法機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)進(jìn)行全面考核，以抽查的方式調(diào)查其執(zhí)法案卷、工作程序以及執(zhí)法人員的執(zhí)法行為等，根據(jù)考核結(jié)果落實(shí)獎(jiǎng)懲制度和干部的晉升、任免工作，對(duì)在監(jiān)督執(zhí)法中表現(xiàn)突出的單位或個(gè)人給予表彰，像整個(gè)隊(duì)伍傳播正確、規(guī)范的工作行為。建立執(zhí)法過錯(cuò)追究責(zé)任制，嚴(yán)厲調(diào)查執(zhí)法不公、執(zhí)法不嚴(yán)、不作為、亂作為的工作行為，必要情況下可追究部分人員的行政責(zé)任。

2.2.2 規(guī)范強(qiáng)制執(zhí)法行為，防止公權(quán)被濫用

一是適度運(yùn)用強(qiáng)制措施。要明確規(guī)定，凡是實(shí)施非強(qiáng)制性措施可以達(dá)到行政管理目的的，不得實(shí)行行政強(qiáng)制執(zhí)法行為。[12]在開展嚴(yán)格執(zhí)法的同時(shí)還要熱情服務(wù)。二是開展聯(lián)合執(zhí)法。消防部門采取強(qiáng)制執(zhí)法行為時(shí)，應(yīng)當(dāng)在政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下與公安、工商、安監(jiān)、文化等部門開展聯(lián)合執(zhí)法，制定應(yīng)對(duì)各種危險(xiǎn)情況的應(yīng)急處置預(yù)案，預(yù)防暴力抗法。

2.3 強(qiáng)化外部宣傳，創(chuàng)造良好的執(zhí)法環(huán)境

消防安全單靠消防行政執(zhí)法是不夠的，還要通過社會(huì)各方面的力量，采取群防群治。[13]運(yùn)用多種形式宣傳手段，普及消防法律知識(shí)，增強(qiáng)全民消防安全意識(shí)，提高全社會(huì)預(yù)防和抵御火災(zāi)的整體能力。

2.4 大力發(fā)展各項(xiàng)消防中介組織，緩解消防警力不足現(xiàn)狀

隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的飛速發(fā)展，消防監(jiān)督執(zhí)法機(jī)構(gòu)的工作任務(wù)越來越重，警力嚴(yán)重不足。而消防屬現(xiàn)役編制有限，客觀上并不允許多增設(shè)警力，必須借助社會(huì)力量（比如發(fā)展社會(huì)上諸如建審、材料檢測(cè)等中介組織）來壯大監(jiān)督執(zhí)法的隊(duì)伍。[14]

由中介組織承擔(dān)部分圖紙審核、驗(yàn)收和消防咨詢等有償服務(wù)項(xiàng)目，從而將更多的消防警力解放出來，投入到日常消防監(jiān)督工作中，加大對(duì)施工單位消防監(jiān)督抽查的頻率，把火災(zāi)隱患消滅在萌芽狀態(tài)。

2.5 強(qiáng)化消防執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)，提升消防監(jiān)督水平

消防監(jiān)督執(zhí)法干部的專業(yè)素質(zhì)一定程度上決定了單位執(zhí)法質(zhì)量的高低。首先，要注重廉潔素質(zhì)的培養(yǎng)。要圍繞“廉政教育”指導(dǎo)思想，定期舉辦法紀(jì)教育活動(dòng)，定期為監(jiān)督執(zhí)法人員敲警鐘，敦促其端正執(zhí)法思想，以專業(yè)的態(tài)度對(duì)待本職工作。其次，以專業(yè)培訓(xùn)為抓手不斷提高執(zhí)法隊(duì)員的專業(yè)素質(zhì)。由支隊(duì)防火部門針對(duì)防火監(jiān)督崗位職責(zé)制定培訓(xùn)計(jì)劃，并組織全體執(zhí)法干部分類別、分崗位進(jìn)行培訓(xùn)考核。實(shí)行“輪流代訓(xùn)”制度，從各個(gè)監(jiān)督執(zhí)法隊(duì)伍中定期抽調(diào)干部到防火處跟班學(xué)習(xí)，使其親歷各項(xiàng)執(zhí)法現(xiàn)場(chǎng)，手把手傳授工作方法，切實(shí)提高消防監(jiān)督業(yè)務(wù)能力。確保消防監(jiān)督員能夠及時(shí)發(fā)現(xiàn)消防設(shè)計(jì)缺陷和施工問題。[15]

2.6 發(fā)揮公安派出所優(yōu)勢(shì)，增強(qiáng)基層消防監(jiān)督執(zhí)法力量

公安消防部門應(yīng)當(dāng)積極爭(zhēng)取各級(jí)公安機(jī)關(guān)的配合和支持，結(jié)合施行的《消防法》，依托派出所點(diǎn)多面廣，熟悉轄區(qū)的優(yōu)勢(shì)，切實(shí)形成“消防為主、多警聯(lián)動(dòng)、覆蓋城鄉(xiāng)”的消防安全監(jiān)管局面。同時(shí)，消防執(zhí)法機(jī)構(gòu)應(yīng)該主動(dòng)深入基層派出所定期開展消防講座，提高派出所干警的消防執(zhí)法知識(shí)，從而確保其盡快參與新《消防法》所賦予的消防監(jiān)督工作，從而壯大消防監(jiān)督執(zhí)法警力。對(duì)公安派出所分管所長(zhǎng)以及專兼職消防民警要重點(diǎn)開展消防培訓(xùn)，構(gòu)建起公安機(jī)關(guān)對(duì)派出所消防工作的績(jī)效考評(píng)機(jī)制。

2.7 進(jìn)一步加強(qiáng)政府主導(dǎo)地位，加強(qiáng)政府消防工作考核

積極主動(dòng)向地方黨委政府主要領(lǐng)導(dǎo)請(qǐng)示匯報(bào)，以便政府領(lǐng)導(dǎo)充分認(rèn)識(shí)到消防工作的重要性，了解消防執(zhí)法是為了提升消防安全環(huán)境，有利于服務(wù)地方經(jīng)濟(jì)高效發(fā)展，更加支持消防工作，政府每年對(duì)消防工作開展考核，進(jìn)行評(píng)比獎(jiǎng)懲。

3 總結(jié)

加強(qiáng)消防法制建設(shè)是依法治國(guó)的主要組成部分，也是促進(jìn)消防工作發(fā)展的必由之路。消防部門應(yīng)牢固樹立執(zhí)法為民思想，嚴(yán)格公正執(zhí)法，努力提高消防行政執(zhí)法水平，最大限度地預(yù)防和減少火災(zāi)事故危害，為社會(huì)穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)發(fā)展創(chuàng)造良好的消防安全環(huán)境。

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