立法背景舟山首部立法鎖定海洋保護

林上軍

2016年12月1日，浙江省十二屆人大常委會第三十五次會議審議批準《舟山市國家級海洋特別保護區管理條例》，明確保護區內海釣活動實行許可制度，自2017年3月1日正式實施。這是舟山市獲得地方立法權后制定的第一部地方實體法 。

近海資源過度采捕 人大代表持續呼吁

《條例》的發布和實施，為海洋漁業資源管理填補了漏洞，為浙江漁場振興提供了法律支撐。據舟山市人大法制委員會主任委員張光明介紹，《條例》體現了三個“第一”：即全國第一部國家級海洋特別保護區的地方法規；全國第一部創設海釣許可制的法規；第一部在全國實行貝藻類捕撈許可制度的法規。

這在舟山法治建設中具有里程碑意義，標志著舟山市在海洋資源保護方面走在了全國前列。

制定《條例》的起因，還得從美麗富饒的嵊泗馬鞍列島說起。

嵊泗馬鞍列島一帶是著名的嵊山漁場所在地，漁船最多的一年，匯集嵊山漁場的漁民人數達15萬多。后來，隨著漁場環境的改變，捕撈強度的有增無減，漁汛逐漸消失，后期嵊山漁場一度名存實亡。而普陀的中街山列島也面臨同樣的困境。

特別是擁有先進工具的海釣專業戶的出現，無序濫采、濫挖魚類餌料和炸魚、電魚的行為時有發生。加上海洋環境污染、海洋生態破壞等因素，舟山海域生態恢復能力一度減弱，有的經濟魚數量銳減趨勢難以逆轉，經常釣到的魚類僅剩二三十種。

對此，嵊泗縣、普陀區、舟山市的人大代表近年來持續提交議案建議，對舟山的嵊山、中街山等漁場保護進行大聲疾呼。

自2007年舟山市人大代表徐明等代表提出《關于加快海洋牧場建設促進漁業可持續發展》的議案，至2016年由舟山市人大代表劉忠華領銜，提出《關于以全面建設東海漁業改革振興示范區為抓手，著力構建漁業產業體系和支撐體系建設》的議案。這10年時間，先后有60多名代表屢屢以個人或聯名方式，提交近10個關于振興浙江漁場的議案建議。

突出問題迫在眉睫 乘勢抓緊立法機遇

隨著代表們的連續呼吁，作為舟山漁場重點區域的嵊泗馬鞍列島、普陀中街山列島先后成為國家級海洋特別保護區。2012年，嵊泗縣還出臺了《浙江嵊泗馬鞍列島海洋特別保護區島礁資源管理暫行辦法》。

盡管如此，因為有關法律法規對一些嚴重破壞資源的行為沒有制定具有針對性和可操作性的規定，導致諸如海釣、貝藻類捕撈、利用休閑漁船進行拖網作業、使用破壞性輔助工具進行潛水捕撈等行為失控或者泛濫。馬鞍列島國家級海洋特別保護區生態保護顯得乏力，資源恢復速度不快。采取更強有力的手段，讓保護區名副其實，讓近海漁場重返生機，通過地方立法解決保護區內上述突出問題很有必要且迫在眉睫。

機遇終于來了！2015年初，全國人大常委會對《立法法》作出修改，同年9月，舟山市開始擁有了立法權。

這就意味著大家盼望多年的為國家級海洋特別保護區穿上堅強“護身符”的癥結迎刃而解。

火候已到，嵊泗縣人大常委會再次呼吁為嵊泗馬鞍列島海洋特別保護區立法。

可行！舟山市人大常委會不僅給予迅速回應，還就本次立法專門成立了由常委會主任鐘達任組長的立法領導小組。

立法工作得到舟山市委的高度重視，市委主要負責人多次聽取匯報并提出指導意見，市政府主要負責人與市人大常委會主任鐘達積極溝通，表示要立成一個地方性法規的典范。

2015年10月，由舟山市政府相關部門組織起草的《舟山市國家級海洋特別保護區保護條例草案》初稿提交市人大常委會審議。

在草案一審之前，市人大常委會法制委員會提前介入調研，聽取保護區所在地各級政府、主管部門、基層組織和漁民代表的意見建議，同時赴寧波象山半島、溫州南麂列島等地考察取經。

調研組認為，舟山的國家級保護區有兩個，所以必須把法律適用范圍拓展至兩個區域，不能局限于馬鞍列島。調研組還認識到，法律的制訂必須有針對性，要敢于突破創新，讓法律有“牙齒”，真正把這一片海域管起來、保護好。

修改協商，協調溝通，達成共識。在立法領導小組與舟山市長溫暖、分管副市長姜建明和市政府有關部門主要負責人的共同努力下，《條例》如孕育的嬰兒，逐漸成形，日臻完善。

勇于創新尋求突破 求真務實保護資源

“《條例》的主要亮點是全國第一部創設海釣許可制的法規，第一個在全國實行貝藻類捕撈許可制度。”

《條例》規定，保護區內海釣活動實行許可制度。海釣經營組織應向保護區所在地縣（區）漁業行政主管部門申請海釣經營許可證，從事海釣活動的個人也應當向保護區所在地縣（區）漁業行政主管部門申請海釣證。

《條例》還規定，在保護區內從事貝藻類捕撈活動的單位和個人，應向保護區所在地縣（區）漁業行政主管部門申請捕撈許可證，沒有取得證書的，不能從事貝藻類捕撈活動。

張光明在接受記者采訪時說，這兩項許可的設立可謂來之不易。

為什么？因為，在國家大力提倡取消更多行政許可、簡化行政審批的大背景下，舟山人大立法卻“逆勢而上”，依據何在？道理何在？

對此，張光明有自己的見解，他說，《立法法》明確：地方性法規以能不新設行政許可盡量不設為原則，沒有說完全不能設；在對法律的理解方面，舟山市人大立法參與者注意不陷入教條主義，也不跟風，而是根據實際需要制訂法律。

“眼下的情況是，每年來舟山的海釣客約有60萬人次。”舟山市海釣協會的一位負責人說，加上海洋環境污染、海洋生態破壞等因素，舟山海域經濟魚數量銳減趨勢難以逆轉。

“如果不設立海釣許可制度，這部法律的威力就會打折扣。”張光明說，這也是他們吸收其他地方的經驗教訓后提出來的。

至于第一個在全國實行貝藻類捕撈許可制度，他說，這在《漁業法》中可以找到依據，只不過各地都沒有去實施。面對越來越少、甚至瀕臨絕跡的島礁貝藻類，《條例》必須明確實行捕撈許可，而這其實也是保護區漁民群眾的呼聲。

“當然，《條例》的制定出臺離不開省人大常委會法工委、省海洋與漁業部門的大力支持。”舟山市人大常委會一位參與制訂的相關負責人表示，僅在2016年10月10日至20日這11天時間內，省市兩級就該《條例》修改進行過三次溝通。

為了讓《條例》更具科學性、更趨于合理，舟山市人大常委會還委托浙江海洋大學組織專家組，以第三方名義進行專業論證。

后來的實踐表明，實施海釣許可制度已是大勢所趨。就在這個許可設置一度處于爭議階段之時，國家農業部法規司一負責人聽到消息后給予認同，他說農業部正考慮新設海釣許可。

農業部同樣支持浙江實行貝藻類捕撈許可，認為舟山群島新區在這方面可以靈活探索。上級支持創新突破，使《條例》修成一部亮點頻現的法規成為可能。

調研、論證、起草、修改，從2015年底到2016年12月，整整一年時間，舟山市人大常委會相關工作人員白加黑、5+2，夙興夜寐、忘我工作；原六章48條改為五章40條，刪減13條，合并5條，修改23條，增加5條。但他們樂此不疲，他們欣慰，全國第一部國家級海洋特別保護區的地方法規在他們手中誕生。

成立縣（區）級保護區管理局，選拔調劑管理人員，落實執行相關政策。2017年3月13日，更具操作性的《舟山市國家級海洋特別保護區海釣管理暫行辦法》征求意見稿公布；3月29日，《舟山市國家級海洋特別保護區機動車管理辦法》征求意見稿公布；《舟山市國家級海洋特別保護區貝藻類捕撈管理暫行辦法》正抓緊起草，即將公布。

攝影 蔡榮章