聚焦復(fù)議體制改革

趙曉思+王丹情

2017年浙江省政府工作報(bào)告明確提出，要深化行政復(fù)議體制改革。2017年4月11日，《浙江省人民政府關(guān)于深化行政復(fù)議體制改革的意見（征求意見稿）》（以下簡稱征求意見稿）在浙江省法制辦網(wǎng)站上向社會(huì)公眾公開征求意見。這是浙江全面貫徹黨的十八大和十八屆三中、四中、五中、六中全會(huì)精神以及《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要（2015—2020年）》有關(guān)積極探索整合地方行政復(fù)議職責(zé)的要求，深化法治浙江、法治政府建設(shè)的又一重要舉措。

行政復(fù)議、行政訴訟，是化解行政爭議的兩項(xiàng)基本法律途徑。相對(duì)于行政訴訟而言，行政復(fù)議具有便捷、高效、低成本、專業(yè)性強(qiáng)等特點(diǎn)。

但是，在現(xiàn)實(shí)生活中，行政爭議的化解呈現(xiàn)“大信訪、中訴訟、小復(fù)議”的格局，行政復(fù)議并沒有得到百姓足夠的青睞。搞不清復(fù)議機(jī)關(guān)、質(zhì)疑復(fù)議的公正性等原因，讓不少百姓對(duì)行政復(fù)議信心不足。

如何突破行政復(fù)議困局？浙江認(rèn)真貫徹中央有關(guān)改革行政復(fù)議體制的精神，2015年9月在義烏市率先試點(diǎn)，2016年7月在桐廬縣、黃巖區(qū)擴(kuò)大試點(diǎn)，省本級(jí)同步跟進(jìn)改革，評(píng)估總結(jié)改革經(jīng)驗(yàn)，謀劃提出了行政復(fù)議體制改革的“浙江方案”。

復(fù)議為民，讓“免疫系統(tǒng)”便捷高效

“我不是黑車司機(jī)！”

義烏市行政復(fù)議局聽證室，37歲的崔貫偉坐在一側(cè)，對(duì)面坐著被申請(qǐng)人市運(yùn)管局，是他過去“見不著、惹不起”的人。這一回，崔貫偉理直氣壯。

在義烏當(dāng)快遞員的崔貫偉，這天帶家人去北苑醫(yī)院看病。“剛好看見兩個(gè)老鄉(xiāng)帶著孩子出來，一直打不到車，孩子哭鬧不休。不忍心，就招呼他們上車送回家。”

上車后，老鄉(xiāng)主動(dòng)要給錢，“給10元錢，算請(qǐng)你喝個(gè)飲料成不？”紅綠燈前，運(yùn)管所一查問，對(duì)“10元錢買個(gè)飲料”，運(yùn)管所認(rèn)為這是議價(jià)，涉及非法營運(yùn)。崔貫偉被扣了“黑車”，還將面臨3萬元起步的罰款。

崔貫偉感到冤屈，抱著“死馬當(dāng)活馬醫(yī)”的心態(tài)，嘗試著向義烏市行政復(fù)議局申請(qǐng)行政復(fù)議。

雖是人生地不熟，崔貫偉的申請(qǐng)過程卻異乎尋常地簡單：網(wǎng)上一查，行政復(fù)議局的地點(diǎn)、電話等信息明明白白；上門交材料，復(fù)議局還有專門辦事員接收材料；遞進(jìn)去后第三天，就通知他復(fù)議申辯。

這是發(fā)生在義烏市行政復(fù)議局成立不久后的一個(gè)案子，最終聽取了當(dāng)時(shí)兩名乘客的意見，查明了事實(shí)，認(rèn)為崔貫偉的出發(fā)點(diǎn)還是做好事。最后，運(yùn)管局主動(dòng)撤銷了行政處罰，崔貫偉也撤回了行政復(fù)議申請(qǐng)，化解了矛盾。

行政復(fù)議是政府機(jī)關(guān)化解行政爭議的有效渠道，可以說是政府自我糾錯(cuò)的“免疫系統(tǒng)”。然而，長久以來，由于部門機(jī)構(gòu)眾多，百姓不知道進(jìn)“哪個(gè)門”，有時(shí)候部門職責(zé)權(quán)限不清，相互“推諉”，這也成了百姓較少選擇行政復(fù)議去化解矛盾糾紛的一個(gè)重要原因。

2015年9月，義烏市行政復(fù)議局掛牌成立以來，漸漸地改變了這一“困局”。行政復(fù)議局“一口受理”和“屬地辦理”更加便捷，避免了群眾“找不到”“找不準(zhǔn)”復(fù)議機(jī)關(guān)和部門之間相互推諉的現(xiàn)象。義烏市行政復(fù)議局成立后，2016年行政復(fù)議案件同比增長150%，達(dá)到703件。

試點(diǎn)成效初顯，也順應(yīng)了建立一個(gè)便捷、高效的糾紛解決機(jī)制的初衷。2016年7月，省政府批復(fù)桐廬縣、黃巖區(qū)改革試點(diǎn)工作方案，參照“義烏模式”擴(kuò)大試點(diǎn)，兩地行政復(fù)議局于當(dāng)年9月相繼掛牌成立。同時(shí)，2016年7月8日，省行政復(fù)議局正式運(yùn)行。

迄今，桐廬縣、黃巖區(qū)兩地復(fù)議局已順利運(yùn)行半年多時(shí)間，行政復(fù)議案件分別同比增長36%、250%。而對(duì)省一級(jí)行政復(fù)議局，截至2016年底，不到半年時(shí)間，省級(jí)部門移送案件220件，相當(dāng)于2016年上半年省級(jí)部門收案數(shù)的136.9%。

同時(shí)，對(duì)于政府來說，以往的行政爭議解決過程問題重重。行政資源調(diào)配不合理，有些部門沒案子，有些部門卻案子太多忙不過來；行政體制推進(jìn)大部門制，上下部門之間不是一一對(duì)應(yīng)等問題層出不窮。

改革充分發(fā)揮了行政復(fù)議糾正違法行為和倒逼依法行政的制度功能，既能為人民群眾提供便捷、高效的爭議解決和權(quán)利救濟(jì)途徑，又能依照法定程序在行政機(jī)關(guān)內(nèi)部解決行政爭議，緩解政府“疲于信訪”“忙于應(yīng)訴”的壓力。

“老百姓普遍反映，到行政復(fù)議局更方便了。政府行政部門也反映工作更便利了，可以第一時(shí)間掌握信息，就地及時(shí)化解糾紛，做到矛盾糾紛‘不上交。”

總結(jié)前期改革的成效，征求意見稿為今后的改革謀劃了主要任務(wù)，“改革的重點(diǎn)內(nèi)容是集中行政復(fù)議職責(zé)、強(qiáng)化行政復(fù)議機(jī)構(gòu)力量、健全行政復(fù)議機(jī)制，尤其要在集中行政復(fù)議職責(zé)、設(shè)立行政復(fù)議局上率先突破。”

對(duì)此，征求意見稿提出，《中華人民共和國行政復(fù)議法》修改前，市、縣（市、區(qū)）政府探索集中行政復(fù)議職責(zé)。對(duì)以政府工作部門及其依法設(shè)立的派出機(jī)構(gòu)等為被申請(qǐng)人的行政復(fù)議申請(qǐng)，原則上由本級(jí)政府統(tǒng)一受理，行政復(fù)議決定以政府名義作出。

開展行政復(fù)議體制改革并經(jīng)批準(zhǔn)后，在政府法制辦公室增掛政府行政復(fù)議局牌子，負(fù)責(zé)承辦以政府為行政復(fù)議機(jī)關(guān)的行政復(fù)議案件，集中承辦以政府工作部門為行政復(fù)議機(jī)關(guān)的行政復(fù)議案件。

新掛牌的行政復(fù)議局應(yīng)向社會(huì)公開行政復(fù)議案件受理范圍、條件、程序等事項(xiàng)，為人民群眾行使行政復(fù)議權(quán)利提供便利。

健全機(jī)制，提升公眾信任度

行政復(fù)議既要做到讓百姓“省心”，還要做到讓百姓“放心”。對(duì)此，征求意見稿明確指出要提升行政復(fù)議的專業(yè)性、透明度和公信力。

對(duì)此，義烏市行政復(fù)議局辦案人員陳曉慧深有感觸，長期工作在一線，接觸了很多申請(qǐng)人，在她看來，首先要做好立案接待工作。“立案接待是面對(duì)群眾的重要窗口，有時(shí)候，我們的一張笑臉、一杯熱水，馬上就能平息申請(qǐng)人的怒火；而耐心傾聽申請(qǐng)人的訴說，進(jìn)一步給予專業(yè)的分析和建議，則更能建立申請(qǐng)人對(duì)政府的信任感。”

為此，義烏市行政復(fù)議局采取了一系列措施，保障群眾門好進(jìn)、事好詢、案好立，如行政復(fù)議局設(shè)立專門接待室，專門負(fù)責(zé)復(fù)議申請(qǐng)的接待、咨詢和受理，為群眾提供法律咨詢、快速立案和案件查詢等服務(wù)。黃巖區(qū)則在信訪局和行政服務(wù)中心設(shè)立行政復(fù)議疏導(dǎo)點(diǎn)，在行政復(fù)議局設(shè)立法律援助站，在矛盾初發(fā)階段做好解釋、協(xié)調(diào)工作。

而從實(shí)踐看，行政復(fù)議要增強(qiáng)公信力，一方面要改變目前“條線結(jié)合”的復(fù)議管轄體制，另一方面關(guān)鍵在于辦案力量和人員素質(zhì)問題，要有人辦案、辦好案，這也是行政復(fù)議體制改革的難點(diǎn)和重點(diǎn)。

對(duì)此，從省本級(jí)以及義烏、桐廬、黃巖行政復(fù)議體制改革試點(diǎn)情況來看，根據(jù)行政復(fù)議職責(zé)集中情況以及案件增加數(shù)量，按照“人隨事轉(zhuǎn)”的原則，及時(shí)劃轉(zhuǎn)有關(guān)人員編制，通過調(diào)劑等形式核增相應(yīng)編制，市、縣（市、區(qū)）政府推動(dòng)相關(guān)機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員配備與所承擔(dān)的工作任務(wù)相適應(yīng)，并根據(jù)行政復(fù)議職責(zé)集中情況，適當(dāng)充實(shí)加強(qiáng)行政復(fù)議機(jī)構(gòu)力量，以確保有人辦案、辦好案。

征求意見稿也明確提出，市、縣（市、區(qū)）政府要依法加強(qiáng)行政復(fù)議能力建設(shè)，推動(dòng)相關(guān)機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員配備與所承擔(dān)的工作任務(wù)相適應(yīng)，適當(dāng)充實(shí)加強(qiáng)行政復(fù)議機(jī)構(gòu)力量。注重行政復(fù)議人員入口把關(guān)，加強(qiáng)與公職律師制度的銜接。

2015年9月10日下午，浙江義烏市政府2號(hào)樓7樓，舉行了一場特別的聽證會(huì)：浙江義烏泵業(yè)有限公司兩名高管端坐“申請(qǐng)人”席；“被申請(qǐng)人”席上坐的，是義烏市市場監(jiān)管局工作人員。聽證圍繞的，是該局作出的“關(guān)于變更企業(yè)法定代表人”的責(zé)令整改書是否具有合法性。

這是義烏市行政復(fù)議局正式掛牌后的首場聽證會(huì)。“過去，行政復(fù)議案件往往根據(jù)案卷審理，透明度不高。”義烏市法制辦副主任朱彤說，行政復(fù)議局成立后，行政復(fù)議人員力量配強(qiáng)了，簡單案件仍據(jù)案卷審理；復(fù)雜案件則要舉行聽證會(huì)，百姓可以和行政機(jī)關(guān)當(dāng)面“對(duì)辯”，訴求表達(dá)更暢通。

這場聽證會(huì)給了浙江義烏泵業(yè)有限公司監(jiān)事何雪娟新的感受。“原以為材料遞進(jìn)來后，只能聽天由命。”她說，沒想到百姓可以和有關(guān)部門平等地說出各自觀點(diǎn)，感覺更加公正透明。

試點(diǎn)改革以來，為了提升復(fù)議機(jī)關(guān)的糾錯(cuò)能力，切實(shí)保障申請(qǐng)人的權(quán)利，試點(diǎn)地區(qū)都采取了一系列措施提高案件辦理質(zhì)量。義烏市制定行政復(fù)議案件審理程序規(guī)則，實(shí)行簡易案件書面審理、重大復(fù)雜案件聽證審理。注重發(fā)揮行政復(fù)議調(diào)解優(yōu)勢，堅(jiān)持可調(diào)案件每案必調(diào)。建立集體討論和工作會(huì)商機(jī)制，組織法學(xué)專家討論案情45次，明確了147項(xiàng)審理意見。黃巖區(qū)突破書面審理為主的方式，除當(dāng)事人放棄聽證外，均進(jìn)行聽證審理；制定《黃巖區(qū)行政復(fù)議決定跟蹤反饋制度》《黃巖區(qū)行政訴訟（復(fù)議）案件責(zé)任認(rèn)定和追究辦法》，著力破解“慢作為、不作為、亂作為”等問題。

2016年，省行政復(fù)議局審結(jié)的案件中聽證率達(dá)42%，義烏市、桐廬縣、黃巖區(qū)行政復(fù)議案件的聽證率均有大幅提升，分別達(dá)50%、48%、80%。同年，省本級(jí)行政復(fù)議案件糾錯(cuò)率從2.4%上升到5.3%，集中承辦案件直接糾錯(cuò)率達(dá)11.9%；義烏市、黃巖區(qū)直接糾錯(cuò)率分別為11%、15.6%。

真正實(shí)現(xiàn)為人民著想，又快又好解決問題，才能有效提升政府公信力。為此，征求意見稿提出，提高行政復(fù)議辦案質(zhì)量和效率。加強(qiáng)行政復(fù)議辦案規(guī)范化建設(shè)，優(yōu)化行政復(fù)議辦案流程，規(guī)范行政復(fù)議辦案程序，推進(jìn)“陽光復(fù)議”工作。改進(jìn)行政復(fù)議案件審理方式，加大聽證審理和實(shí)地調(diào)查核實(shí)證據(jù)力度。堅(jiān)持將協(xié)調(diào)、調(diào)解貫穿于行政復(fù)議辦案全過程，力爭“案結(jié)事了”。探索專家參與行政復(fù)議案件審理，建立行政復(fù)議咨詢專家法律意見書制度。加強(qiáng)行政行為依據(jù)的附帶審查。強(qiáng)化行政復(fù)議決定書的說理性，加大生效行政復(fù)議決定書公開力度，接受社會(huì)公眾監(jiān)督。

依法實(shí)施，深化推進(jìn)改革

行政復(fù)議體制改革在價(jià)值取向上，首先要堅(jiān)持依法實(shí)施的原則，要在《行政復(fù)議法》的框架內(nèi)深化推進(jìn)。這次行政復(fù)議體制改革的核心在于集中行政復(fù)議職責(zé)，那現(xiàn)下要推進(jìn)的改革是否和法律法規(guī)相協(xié)調(diào)？行政復(fù)議管轄權(quán)又該如何選擇？也成了關(guān)注的焦點(diǎn)。

“這應(yīng)該不是問題，而是經(jīng)驗(yàn)。”浙江省法制辦有關(guān)處室負(fù)責(zé)人強(qiáng)調(diào)，此次改革在原則上是一級(jí)政府集中行政復(fù)議職責(zé)，政府工作部門不再受理行政復(fù)議申請(qǐng)。但也規(guī)定了三種例外情況，如遇到申請(qǐng)人堅(jiān)持向上級(jí)業(yè)務(wù)主管部門申請(qǐng)行政復(fù)議的案件；省、市、縣改革不同步，如縣級(jí)改革未到位前，向設(shè)區(qū)市主管部門上流案件；對(duì)法律、法規(guī)授權(quán)組織的行政行為不服，向直接管理該組織的政府工作部門申請(qǐng)行政復(fù)議的案件。針對(duì)這三種情況，也沒有作硬性“封堵”，具體處理辦法是，政府工作部門不再辦理，由本級(jí)政府行政復(fù)議機(jī)構(gòu)集中承辦。

而對(duì)于改革具體的推進(jìn)過程，征求意見稿提出堅(jiān)持深化推進(jìn)，科學(xué)把握改革時(shí)序，層層傳導(dǎo)改革壓力，做到體制改革先行、機(jī)制完善和能力提升逐步跟上。初步考慮，2017年設(shè)區(qū)市率先開展行政復(fù)議體制改革，有條件的縣（市、區(qū)）同步推進(jìn)改革；2018年全省全面推進(jìn)并基本完成行政復(fù)議體制改革，做到一級(jí)政府行政復(fù)議工作以“一個(gè)口子”對(duì)外，全省形成一支穩(wěn)定、專業(yè)的行政復(fù)議人員隊(duì)伍，建立一套較為完善的行政復(fù)議案件辦理工作機(jī)制，努力形成行政復(fù)議工作的“浙江模式”。

改革要落實(shí)到成效上，對(duì)行政復(fù)議體制改革后如何督促和推動(dòng)行政復(fù)議制度功能發(fā)揮，征求意見稿也作了積極的探索。

首先要督促落實(shí)行政復(fù)議職責(zé)。改革后行政復(fù)議工作要有效化解行政爭議，真正釋放“改革紅利”，就需要通過法治政府考核、通報(bào)工作、備案審查、監(jiān)督指導(dǎo)等方式，督促行政復(fù)議機(jī)關(guān)及新掛牌的行政復(fù)議局落實(shí)行政復(fù)議職責(zé)。同時(shí)，針對(duì)改革后可能導(dǎo)致“條線”監(jiān)督指導(dǎo)職責(zé)削弱問題，可以加強(qiáng)行政復(fù)議局與有關(guān)業(yè)務(wù)主管部門之間的日常溝通和信息互通，建立行政復(fù)議案件辦理協(xié)商機(jī)制。

其次要加強(qiáng)行政復(fù)議工作保障。要落實(shí)行政復(fù)議接待、調(diào)解、聽證等辦案場所和行政復(fù)議辦案有關(guān)裝備。

讓行政爭議化解在基層、化解在初發(fā)階段、化解在行政機(jī)關(guān)內(nèi)部，切實(shí)維護(hù)人民群眾合法權(quán)益與社會(huì)和諧穩(wěn)定。

浙江省法制辦有關(guān)處室負(fù)責(zé)人認(rèn)為，行政復(fù)議體制改革是為了構(gòu)建矛盾糾紛多元化解機(jī)制，給百姓提供更多的選擇，盡力解決老百姓“訟累”的問題。同時(shí)，能讓政府更全面掌握部門依法行政情況，強(qiáng)化對(duì)部門行政權(quán)力的制約和監(jiān)督，在行政復(fù)議糾錯(cuò)同時(shí)能及時(shí)提出規(guī)范執(zhí)法的要求，倒逼行政機(jī)關(guān)依法行政，加快建設(shè)法治政府。