貧困山區(qū)縣農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移的特點、意愿、影響及對策
——以湖北省五峰縣為例

蘇濤，馬德富，張明

（1.華中師范大學(xué)湖北經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展研究院，湖北武漢 430079；2.湖北省社會科學(xué)院社會學(xué)所，湖北武漢 430077）

貧困山區(qū)縣農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移的特點、意愿、影響及對策
——以湖北省五峰縣為例

蘇濤1，馬德富2，張明2

（1.華中師范大學(xué)湖北經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展研究院，湖北武漢 430079；2.湖北省社會科學(xué)院社會學(xué)所，湖北武漢 430077）

農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，是20世紀(jì)80年代以來我國人口流動的顯著特點。選取貧困山區(qū)縣——湖北省五峰縣為研究對象，梳理歸納五峰縣農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移特點，分析把握五峰農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移意愿、趨勢。在關(guān)照人口這一生產(chǎn)要素變量對五峰經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展影響基礎(chǔ)上，提出推進(jìn)貧困山區(qū)縣城鎮(zhèn)化建設(shè)的對策建議。

少數(shù)民族山區(qū)縣；五峰；農(nóng)村；城鎮(zhèn)；人口轉(zhuǎn)移

貧困山區(qū)縣，是國家重點扶貧攻堅的主戰(zhàn)場。五峰作為貧困山區(qū)縣其中的一員，農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移除具有同全國其他地區(qū)類似的基本特點外，也有其特殊表現(xiàn)和規(guī)律。探尋人口這一生產(chǎn)要素變量對五峰經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的影響，有利于推動貧困山區(qū)縣域“十三五”規(guī)劃綜合統(tǒng)籌，有助于推進(jìn)貧困山區(qū)縣加快發(fā)展、跨越式發(fā)展。

一、五峰農(nóng)村人口及向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移的基本特點

（一）從農(nóng)村人口數(shù)量變動看，出現(xiàn)“內(nèi)卷化”趨勢。

1.與全國人口持續(xù)增長不同，近年來五峰縣人口停滯不前乃至近期出現(xiàn)以較快速度下降的跡象，“內(nèi)卷化”趨勢明顯。具體而言：2005—2014年全國人口實現(xiàn)以較為均衡速度持續(xù)增長，從2005年 130756萬人到2014年136782萬人，年均增長率達(dá)0.5%。

圖1 2005-2015年五峰縣人口自然變動情況（單位：人）

與全國人口變動趨勢不同，從2005-2015年五峰全縣人口自然變動情況來看，以2009年前后為節(jié)點，2005-2009年全縣人口基本處在緩慢增長狀態(tài)；進(jìn)入2010年后全縣人口進(jìn)入下降通道，除2011年略有增長外，2012-2015年處于持續(xù)下降態(tài)勢（詳見圖1）。

2.2010年之后五峰全縣農(nóng)業(yè)人口曲折上升，非農(nóng)業(yè)人口整體呈現(xiàn)較快下降態(tài)勢。從2005-2015年五峰全縣農(nóng)業(yè)人口自然變動情況看，大致分為兩個階段，2005-2009年農(nóng)業(yè)人口從2005年179837人曲折上升至2009年181678人；以2009年前后為臨界點，農(nóng)業(yè)人口在2010年出現(xiàn)急劇下降到177864人，從2010年之后農(nóng)業(yè)人口亦實現(xiàn)曲折上升，2015年農(nóng)業(yè)人口達(dá)180069人（參見圖2）。

圖2 2005-2015年五峰縣農(nóng)業(yè)人口自然變動情況（單位：人）

從2005-2015年五峰縣非農(nóng)業(yè)人口自然變動情況看，整體上呈不斷下降態(tài)勢，期間出現(xiàn)波折；具體而言，2005-2008年期間，非農(nóng)業(yè)人口出現(xiàn)緩慢增長，從2005年25516人增長到2008年26764人；2009-2015年期間，非農(nóng)業(yè)人口雖有曲折但整體出現(xiàn)較快下降的趨勢，從2009年26755人下降到22706人（參見圖3）。

圖3 2005-2015年五峰縣非農(nóng)業(yè)人口自然變動情況（單位：人）

3.五峰全縣人口數(shù)量減少趨勢中，少數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人口小幅增加跡象值得關(guān)注。就五峰縣各鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)人口變動情況而言，2006-2015年五峰縣各鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)人口整體數(shù)量變動不大，其中漁洋關(guān)鎮(zhèn)和灣潭鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)人口總量出現(xiàn)小幅上升，其他各鄉(xiāng)鎮(zhèn)大多出現(xiàn)小幅下降（參見圖4）。

圖4 2006-2015年五峰縣各鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)人口自然變動情況（單位：人）

（二）從農(nóng)村人口結(jié)構(gòu)看，老齡化、少子化、空心化加劇。

與全國大多數(shù)中西部農(nóng)村情況一致，[1](p68)五峰縣農(nóng)村青壯年大多出去打工，留下的70%-80%是老年人。據(jù)介紹，五峰縣60歲以上老年人口已達(dá)16.2%，按10%的國際通行標(biāo)準(zhǔn)，五峰縣是一個典型的老齡化社會。雖然五峰縣有鼓勵生育的民族政策，但農(nóng)村選擇生一孩的比例高于全國，99%的家庭放棄生二胎。部分打工賺到錢的年輕人，會選擇交通和基礎(chǔ)設(shè)施好的地方，比如縣城買房作為他們孝敬長輩、看望長輩的地方。由此，勢必造成農(nóng)村人口漸次減少。

（三）從人口流出入比看，整體處于封閉化狀態(tài)。

五峰縣流動人口主要以流出人口為主，流入人口所占比例很小。以2014年10月-2015年8月五峰各鄉(xiāng)鎮(zhèn)流出人口情況為例，期間，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)流出人口在流動人口中的比例均超過90%。與此相對，五峰縣常住流入人口少，且主要集中于五峰新老縣城，其他鄉(xiāng)鎮(zhèn)流入人口所占比例極小。

（四）從轉(zhuǎn)移的地域看，異地城鎮(zhèn)化顯著。

五峰縣農(nóng)村人口的轉(zhuǎn)移，當(dāng)前大多跳過了附近鄉(xiāng)鎮(zhèn)，直接進(jìn)入縣城乃至宜昌、武漢或者珠三角、長三角、京津冀三大都市圈。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)流出人口中，很大一部分流出至外省，異地城鎮(zhèn)化顯著。

（五）從轉(zhuǎn)移的城市接納程度看，“半城鎮(zhèn)化”明顯。

五峰縣建成區(qū)城鎮(zhèn)常住人口達(dá)到8.6萬人，但其非農(nóng)業(yè)人口僅2.3萬人，中間相差6.3萬人。這說明有一大部分人雖然住在城鎮(zhèn)里，但是他們?nèi)匀皇寝r(nóng)業(yè)戶口，從事著農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，僅僅表現(xiàn)為“地域的城鎮(zhèn)化”，而并非“人的城鎮(zhèn)化”，這是明顯的“半城鎮(zhèn)化”現(xiàn)象。

（六）從人口城鄉(xiāng)轉(zhuǎn)移的方向看，“逆城鎮(zhèn)化”顯現(xiàn)。

在全國和湖北省城鎮(zhèn)化進(jìn)程不斷加快的整體環(huán)境中，五峰縣出現(xiàn)農(nóng)業(yè)人口仍占主體，城鎮(zhèn)化率卻不斷下降，呈現(xiàn)“逆城鎮(zhèn)化”趨勢。2005-2014年期間，全國層面上城鎮(zhèn)人口實現(xiàn)較快速度持續(xù)增長，人口城鎮(zhèn)化趨勢較為明顯。相比而言，2005年-2015年，五峰縣非農(nóng)業(yè)人口所占比例不升反而下降，從2005年的12.29%，降至2015年的11.13%，降幅為1.16%（參見圖5）。

圖5 2005-2015年五峰縣城鎮(zhèn)化率情況（單位：%）

二、農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移的意愿分析

在社會流動頻繁的現(xiàn)代社會，農(nóng)村居民向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移的行為既受到外部客觀因素的影響，也是村民個人意志的體現(xiàn)。為深入了解五峰農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移的主觀意愿，本次調(diào)研采取問卷調(diào)查與重點訪談相結(jié)合的方式，對其流動意愿進(jìn)行調(diào)研。問卷調(diào)查采取隨機(jī)抽樣法，在依據(jù)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村人口在全縣農(nóng)業(yè)總?cè)丝谥械谋戎卮_定各地問卷發(fā)放數(shù)的基礎(chǔ)上，共在全縣范圍內(nèi)發(fā)放問卷400份，有效回收問卷374份。

（一）樣本基本情況。

問卷數(shù)據(jù)分析顯示，此次調(diào)查樣本的男女性別比為1.25 1，年齡段主要為40歲以上群體。其中，50歲以上居民比例最高，占37.8%；其次為41-50歲居民，占26.9%；31-40歲，18.8%；30歲以下，16.9%。與農(nóng)村大多數(shù)青壯年外出務(wù)工的現(xiàn)狀較一致。

從文化程度看，被調(diào)查對象以初中文化程度為主，39.6%。其次分別為小學(xué)及以下文化程度（29.9%）、高中或中專（24.3%）、大專及以上（6.2%）。從年家庭總收入看，被調(diào)查者年均家庭總收入水平為25782.1元，年家庭總收入眾值為10000元（20.2%）。具體而言，從收入分布看，年家庭總收入10000元以下者占17.8%；年家庭總收入10000-25000元以下者，43.4%；年家庭總收入25000元以上者，38.9%。從外出務(wù)工經(jīng)歷看，54.3%的被調(diào)查對象從未外出務(wù)工，28.6%的被調(diào)查對象去過1-2個城市，曾經(jīng)到3個及以上城市務(wù)工的占20.1%。

（二）農(nóng)村居民向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移的意愿特點。

1.在家人員總體轉(zhuǎn)移意愿弱。

調(diào)查顯示，現(xiàn)留在農(nóng)村的村民向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移的意愿偏低，在問及“最喜歡在哪生活”時，60.2%的被調(diào)查者選擇農(nóng)村，其次是縣城28.9%，選擇鄉(xiāng)鎮(zhèn)的僅10.9%（見圖6）。這實際折射出當(dāng)前農(nóng)村社會實際狀況。在40歲以下年輕人外出務(wù)工成為常態(tài)的背景下，農(nóng)村居民構(gòu)成以婦女、老人、小孩為主，即俗稱的“386199”部隊，農(nóng)村社會呈現(xiàn)空心化趨勢。

圖6 您更喜歡在哪生活

2.群體差異鮮明。

五峰縣農(nóng)村居民向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移的意愿表現(xiàn)出年齡、文化差異。即村民城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移意愿與年齡呈負(fù)相關(guān)關(guān)系，而與文化程度正相關(guān)。就各年齡群體而言，處于生命周期不同階段的人們表現(xiàn)出不同的遷移行為傾向。在30歲及以下群體中，選擇到縣城生活的比重高達(dá)41.3%,三成強(qiáng)31-50歲被調(diào)查者希望到縣城生活，而50歲以上群體中的比例僅為14.7%。就不同文化程度群體而言，66.7%的大學(xué)及以上文化程度者選擇喜歡在縣城生活，選擇留在農(nóng)村的只有11.1%。

3.代際流動、向上流動傾向突出。

代際流動方面，農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移的意愿呈現(xiàn)逐步提高的趨勢。這不僅表現(xiàn)為年輕人從鄉(xiāng)到城的向上流動趨勢明顯，也表現(xiàn)為上一輩對下輩人的期望上。雖然受訪村民本人城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移意愿偏低，但他們期望子女留在農(nóng)村的比例極低（7.3%），41.2%的期望子女將來到大城市生活，其次是五峰周邊市區(qū)（23.3%）、新縣城（18.2%）、就近鄉(xiāng)鎮(zhèn)（10%）。這同樣也影響了他們自身行為選擇。

4.轉(zhuǎn)移原因以照顧型與發(fā)展型為主。

“好就業(yè)、收入有保障”（32.2%）、“離家近、方便照顧家里”(38%)和“城鎮(zhèn)生活方便，公共服務(wù)好”(35.1%)是農(nóng)村居民選擇向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移以及向哪流動的三大考慮因素。按外出原因，我們將外出村民分為生存型、發(fā)展型與照顧型三大類。目前，發(fā)展型與照顧型是五峰縣農(nóng)村居民向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移的主要類別。照顧型村民將是否方便照顧家里和子女讀書作為向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移的主要考慮因素，在向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移的所有原因中占37.5%（見圖7）。

圖7 各外出原因在所有原因中的比例

綜上所述，五峰農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移的總體意愿偏低，60.2%的被調(diào)查者選擇留在農(nóng)村生活只是表象，更多是村民對個人能力、外部環(huán)境、生存狀況等因素綜合權(quán)衡下的理性選擇。問及“最需要政府解決的問題”時，超過一半的受訪者認(rèn)為“提高醫(yī)療養(yǎng)老服務(wù)水平”（59.3%）、“增加教育投入”（54.2%）和“提供更多就業(yè)機(jī)會”（50.0%）是城市生活中最需要政府解決的三大問題。這些也是制約村民向城市轉(zhuǎn)移的外部結(jié)構(gòu)性因素，并導(dǎo)致其流動意愿偏低。

三、農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移對五峰經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的影響

總體上看，五峰縣人口轉(zhuǎn)移基本以外出務(wù)工、遷出型和“陪讀型”為主。三種農(nóng)村人口城鎮(zhèn)化，將對五峰縣未來經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展帶來明顯影響。

（一）形成縣域經(jīng)濟(jì)持久發(fā)展的動力。

投資、消費、出口是拉動經(jīng)濟(jì)增長的三駕馬車。隨著新縣城搬遷和加快推進(jìn)，必然會掀起新一輪縣域內(nèi)人口城鎮(zhèn)化高潮。人口城鎮(zhèn)化，將對城鎮(zhèn)住房、道路、綠地等配套基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提出新的需求，因此，投資將會隨著加大。同時，農(nóng)村人口城鎮(zhèn)化后，其消費傾向和消費結(jié)構(gòu)會發(fā)生變化，從農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)者轉(zhuǎn)變?yōu)檗r(nóng)產(chǎn)品消費者，同時工業(yè)品消費也會增加，大大促進(jìn)消費的擴(kuò)張，拉動消費增長。據(jù)測算，目前城鄉(xiāng)居民的消費水平是1 3.1，即一個城鎮(zhèn)居民大概相當(dāng)于3個農(nóng)民的消費，城市化水平提高一個百分點，全社會消費品零售總額將相應(yīng)上升1.4個百分點，拉動最終消費增長約1.6個百分點，帶動經(jīng)濟(jì)增長約0.5個百分點。因此，隨著人口城鎮(zhèn)化，將明顯帶動全縣域投資和消費，形成未來一個時期五峰縣經(jīng)濟(jì)發(fā)展的持久動力。

（二）對全縣山區(qū)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會帶來前所未有的挑戰(zhàn)。

五峰縣是典型的山區(qū)縣，全境皆山，茶葉、蔬菜、中藥材種植具有獨特優(yōu)勢，是全國典型的山區(qū)農(nóng)業(yè)縣。山區(qū)農(nóng)業(yè)與平原丘陵農(nóng)業(yè)最大不同之處在于，山區(qū)農(nóng)業(yè)機(jī)械化推廣較難，是典型的勞動密集型產(chǎn)業(yè)。因此，隨著農(nóng)村人口大量向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，必然對傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)帶來影響，進(jìn)而帶來一系列農(nóng)村社會結(jié)構(gòu)的變遷。[2](p132)通過調(diào)查，有以下五種趨勢需要提前應(yīng)對。

一是農(nóng)村勞動力高齡化。隨著大量青壯年勞動力向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移或外出務(wù)工，必然帶來農(nóng)村勞動力高齡化，山區(qū)農(nóng)村“中青年越來越少，老年人越來越老”。有人說：不少農(nóng)戶是“門口拴著一條狗，屋里住著老倆口”。很多農(nóng)村地區(qū)留守種田的大部分是“386199”部隊，即婦女、兒童和老人，基本上是“老人農(nóng)業(yè)”。五到十年以后，這種情況將更加嚴(yán)重。人口與經(jīng)濟(jì)從來都是相互制約和相互促進(jìn)的。沒有發(fā)展需要的人力資源，山區(qū)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展很可能就會淪為一句空話。

二是農(nóng)村社會空巢化。青壯年勞動力在家庭中的支柱地位，決定其城鎮(zhèn)化往往會帶動農(nóng)村“老、小”的城鎮(zhèn)化。調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，有的村莊隨著中青年到外地打工，老齡人搬家下坪，大量孩子到城鎮(zhèn)上學(xué)，村里基本上空心化。

三是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)兼業(yè)化。隨著青壯年城鎮(zhèn)化就業(yè)或最終城鎮(zhèn)化，農(nóng)村主要勞動力都轉(zhuǎn)移到它業(yè)。但同時也要看到，相對人口城鎮(zhèn)化速度，五峰縣城鎮(zhèn)二三產(chǎn)業(yè)發(fā)展相對滯后，就業(yè)空間短期內(nèi)十分有限。城鎮(zhèn)居住，農(nóng)村兼業(yè)的現(xiàn)象必將在一定時期內(nèi)普遍存在，即生活城鎮(zhèn)化、生產(chǎn)“逆城鎮(zhèn)化”將在一定程度存在。但這種生產(chǎn)方式，難免粗放經(jīng)營，接納先進(jìn)技術(shù)有限，長此下去，會造成資源浪費，山區(qū)農(nóng)業(yè)萎縮。

四是生產(chǎn)要素流失化。隨著青壯年勞力都流向城鎮(zhèn)，農(nóng)村主要生產(chǎn)要素，人才、土地、資金將逐步流向工業(yè)和商業(yè)。同時，一些逐利的社會資本將盯上農(nóng)村耕地和林地，以租代售、長久流轉(zhuǎn)等合法的和不合法的變相售賣耕地或林地的現(xiàn)象不可避免地出現(xiàn)，侵占土地，改土地用途等問題時有顯現(xiàn)，隨著而來的，諸如農(nóng)村各類名貴樹木進(jìn)城等亦不可避免。

五是農(nóng)村組織虛弱化。一般來說，村干部大多是農(nóng)村相對優(yōu)秀的分子，調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，他們亦是農(nóng)村城鎮(zhèn)化的“先進(jìn)分子”。長此以往，黨支部和村委會領(lǐng)導(dǎo)班子年齡偏大、文化偏低、素質(zhì)偏差、軟懶散和不愿干等農(nóng)村組織弱化的問題情況將難以避免。

（三）需要對全縣農(nóng)村交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)進(jìn)行重新定位。

隨著大量農(nóng)村人口外遷，農(nóng)村公路的生產(chǎn)、生活并重的功能將偏重生產(chǎn)保障功能。在新的階段，需要整合人口外遷后的大量生產(chǎn)資料，實行規(guī)?；a(chǎn)，繼續(xù)發(fā)揮山區(qū)農(nóng)業(yè)發(fā)展優(yōu)勢。其中，一個基本前提就是，保持現(xiàn)有農(nóng)村道路的通暢，并根據(jù)新的生產(chǎn)需求，實施新建、改造、提升一批農(nóng)村道路，建成一批產(chǎn)業(yè)基地路。對此，需要按照全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)的科學(xué)發(fā)展觀，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)交通發(fā)展，統(tǒng)籌高等級公路建設(shè)與農(nóng)村公路建設(shè)，盡快形成結(jié)構(gòu)完善、技術(shù)等級適宜的全縣新的公路網(wǎng)絡(luò)。

（四）對全縣產(chǎn)城一體化發(fā)展提出新的要求。

農(nóng)村人口城鎮(zhèn)化必然對城鎮(zhèn)就業(yè)提出新的需求，推進(jìn)產(chǎn)城一體化發(fā)展是應(yīng)對這一趨勢的科學(xué)選擇。產(chǎn)業(yè)發(fā)展是城鎮(zhèn)化推進(jìn)的重要基礎(chǔ)，是決定城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)功能和性質(zhì)的內(nèi)在因素，產(chǎn)業(yè)發(fā)展所引起的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的變遷和調(diào)整是促進(jìn)城鎮(zhèn)化發(fā)展的強(qiáng)大動力。產(chǎn)城一體，或產(chǎn)城融合，要求五峰縣未來要重視正確處理好城鎮(zhèn)化發(fā)展與產(chǎn)業(yè)發(fā)展的關(guān)系，防止城鎮(zhèn)發(fā)展與產(chǎn)業(yè)發(fā)展的分離，既要防止脫離產(chǎn)業(yè)發(fā)展的“過度城鎮(zhèn)化”，也要避免不能適應(yīng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的“滯后城鎮(zhèn)化”。因此，需要結(jié)合五峰縣的區(qū)位、資源和交通條件，選擇適合自身的產(chǎn)業(yè)發(fā)展模式，推動城鎮(zhèn)化與工業(yè)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，以及第三產(chǎn)業(yè)的協(xié)調(diào)發(fā)展。在推進(jìn)產(chǎn)城一體化發(fā)展過程中，要把生態(tài)環(huán)境保護(hù)擺在首位。在人口城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，資源環(huán)境的壓力越來越大，生態(tài)空間有限，需要城鎮(zhèn)化必須與生態(tài)文明協(xié)同推進(jìn)，一手抓工業(yè)發(fā)展，一手抓節(jié)能環(huán)保。因此，要充分發(fā)揮特色優(yōu)勢和生態(tài)優(yōu)勢，通過生產(chǎn)、生活和生態(tài)的和諧，使每一個產(chǎn)城融合單元都有不同的特色，實現(xiàn)城鎮(zhèn)空間形態(tài)優(yōu)美、內(nèi)涵功能豐富、層次結(jié)構(gòu)優(yōu)化、產(chǎn)業(yè)和城市的高度融合。

（五）需要加快建設(shè)城鄉(xiāng)一體的社會保障體系。

長期以來形成的城鄉(xiāng)二元的社會保障制度，將絕大多數(shù)農(nóng)村人排斥在城市社保體系之外。因此，隨著農(nóng)村人口城鎮(zhèn)化步伐的加快，迫切要求改變“碎片化”的社會保障體制安排，解決各個險種的統(tǒng)籌層次參差不齊的城鄉(xiāng)分割體制，將符合條件的城鎮(zhèn)化人口納入制度體系，重點做好農(nóng)民工、非公有制經(jīng)濟(jì)組織從業(yè)人員、靈活就業(yè)人員的參保工作；提高保障水平，縮小待遇差距，實現(xiàn)對重點人群“?；尽钡哪繕?biāo)。到2020年，整合城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度、基本醫(yī)療保險制度、城鄉(xiāng)最低生活保障制度，實現(xiàn)制度統(tǒng)一、轉(zhuǎn)移續(xù)接無障礙，構(gòu)建起公平可持續(xù)的社會保障制度，實現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化。

四、推進(jìn)貧困山區(qū)縣城鎮(zhèn)化建設(shè)的對策建議

農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)集聚，是人口流動的普遍規(guī)律。新型城鎮(zhèn)化作為我國今后幾十年經(jīng)濟(jì)增長的巨大引擎，也是促進(jìn)貧困山區(qū)快速發(fā)展的歷史機(jī)遇。由此，城鎮(zhèn)化是促進(jìn)貧困山區(qū)科學(xué)發(fā)展的路徑選擇。

（一）摒棄三種片面認(rèn)識，堅定不移推進(jìn)山區(qū)城鎮(zhèn)化建設(shè)。

一是摒棄矛盾說的片面認(rèn)識。即認(rèn)為新農(nóng)村建設(shè)與城鎮(zhèn)化建設(shè)是兩條彼此獨立的發(fā)展路徑。十八大報告指出，城鎮(zhèn)化是擴(kuò)大內(nèi)需的戰(zhàn)略重點、未來推進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略性調(diào)整的主要手段，也是解決農(nóng)業(yè)農(nóng)村問題、促進(jìn)城鄉(xiāng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的重要途徑。[3](p22)城鎮(zhèn)化既是農(nóng)村人口進(jìn)城和整個城市文明的發(fā)展，又是農(nóng)村文明的發(fā)展，既是新型的城鎮(zhèn)化，同時又是農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化。與此同時，現(xiàn)在新農(nóng)村建設(shè)，也是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)，以工補(bǔ)農(nóng)，以城帶鄉(xiāng)，即城鎮(zhèn)化、市場化和新農(nóng)村建設(shè)協(xié)調(diào)推進(jìn)。由此可見，新農(nóng)村建設(shè)與城鎮(zhèn)化兩者是一致的。

二是摒棄懷疑說的片面認(rèn)識。即拿五峰初現(xiàn)的“逆城鎮(zhèn)化”現(xiàn)象舉例，認(rèn)為少數(shù)民族貧困山區(qū)縣不宜大力推進(jìn)城鎮(zhèn)化。有的干部認(rèn)為，城鎮(zhèn)化能拉動內(nèi)需是好事；但現(xiàn)在農(nóng)村生活條件好了，當(dāng)?shù)厝瞬幌朕D(zhuǎn)移出去；同時土家族喜歡散居，習(xí)慣了農(nóng)村清閑自在，不愿集中居住。思量五峰“逆城鎮(zhèn)化”這一現(xiàn)象，城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)缺乏涵養(yǎng)勞動力能力、當(dāng)前農(nóng)村戶口所含經(jīng)濟(jì)利益較大以及和城鎮(zhèn)相比，現(xiàn)在的農(nóng)村在基礎(chǔ)設(shè)施、方便居住等方面差別不大，都是產(chǎn)生這一現(xiàn)象的原因。而后者恰恰是城鎮(zhèn)化發(fā)展不足的體現(xiàn)。

三是摒棄先后說的片面認(rèn)識。即認(rèn)為對于五峰來說，增強(qiáng)產(chǎn)業(yè)涵養(yǎng)能力在先，城鎮(zhèn)化是后一步的事情。調(diào)研中當(dāng)?shù)馗刹空J(rèn)為城鎮(zhèn)化應(yīng)該推進(jìn)，但一談起產(chǎn)業(yè)涵養(yǎng)能力，又覺得信心不足。新型城鎮(zhèn)化是我國今后幾十年經(jīng)濟(jì)增長的巨大引擎，也是促進(jìn)貧困山區(qū)快速發(fā)展面臨的歷史機(jī)遇。城鎮(zhèn)化作為我們國家現(xiàn)代化建設(shè)的長期目標(biāo)，是在經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展的過程中推進(jìn)的。國外的城鎮(zhèn)化過程經(jīng)歷了整個工業(yè)革命時期，是工業(yè)化與城鎮(zhèn)化相協(xié)調(diào)、互為促進(jìn)的過程。[4](p156)對干部群眾來說，應(yīng)該樹立推進(jìn)城鎮(zhèn)化的信心和決心。

（二）借鑒三種經(jīng)驗做法，因地制宜優(yōu)化本地城鎮(zhèn)化模式。

當(dāng)前湖北省新型城鎮(zhèn)化探索大致有以下六種模式∶一是襄陽市“園區(qū)型”、“城郊型”、“農(nóng)區(qū)型”三種不同的城鎮(zhèn)化道路；二是“全域鄂州”統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化；三是宜昌猇亭區(qū)引導(dǎo)村民向城市集中，促進(jìn)市民化轉(zhuǎn)變；引導(dǎo)農(nóng)村土地向大戶集中，促進(jìn)集約化轉(zhuǎn)變；引導(dǎo)集體資產(chǎn)向公司集中，實現(xiàn)市場化轉(zhuǎn)變的經(jīng)驗；四是黃石下陸區(qū)集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度創(chuàng)新“村改居”模式；五是潛江張金鎮(zhèn)張金社區(qū)的“創(chuàng)業(yè)園”模式；六是黃州區(qū)禹王街道點軸模式。學(xué)習(xí)借鑒各地推進(jìn)城鎮(zhèn)化的做法和經(jīng)驗，對優(yōu)化少數(shù)民族貧困山區(qū)縣城鎮(zhèn)化建設(shè)發(fā)展路徑大有裨益。

一是發(fā)展速度方面，在外出打工人數(shù)多，經(jīng)濟(jì)條件較好，群眾積極性高的區(qū)域加快城鎮(zhèn)化建設(shè)步伐。在經(jīng)濟(jì)條件較差，農(nóng)業(yè)為主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，城鎮(zhèn)化阻力大的區(qū)域可以將工作重點放在新農(nóng)村建設(shè)上，待經(jīng)濟(jì)條件和產(chǎn)業(yè)發(fā)展起來以后再大力推進(jìn)城鎮(zhèn)化。

二是主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)選擇方面，要因地制宜，在適宜發(fā)展工業(yè)的區(qū)域發(fā)展工業(yè)園區(qū)，在毗鄰城區(qū)的城郊區(qū)發(fā)展為城區(qū)服務(wù)的鄉(xiāng)村休閑旅游、生態(tài)都市型產(chǎn)業(yè)。可以在特色產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢明顯的地區(qū)發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，實現(xiàn)三次產(chǎn)業(yè)的協(xié)調(diào)發(fā)展。

三是在組織方式方面，可探索實行社區(qū)股份合作、集體資產(chǎn)管理公司、土地股份合作、農(nóng)民專業(yè)合作等四大合作方式，實現(xiàn)“一失四不失”（失地不失業(yè)、不失收、不失保、不失居），促進(jìn)勞動力分類就業(yè)；形成村民“充分就業(yè)拿‘薪金’、土地流轉(zhuǎn)得‘租金’、股份合作分‘股金’、自主創(chuàng)業(yè)掙‘現(xiàn)金’、盤活房產(chǎn)收‘年金’”的“五金”增收格局。

（三）加快三項改革，完善就地就近城鎮(zhèn)化的體制機(jī)制。

1.深化戶籍管理制度改革。

推進(jìn)城鎮(zhèn)化進(jìn)程，未來的重點是要加強(qiáng)戶籍管理制度改革。湖北《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的實施意見》指出，“十三五（2016年至2020年）”時期，全省實現(xiàn)500萬非城鎮(zhèn)居民落戶城鎮(zhèn)。這意味著，湖北城鎮(zhèn)化率將由目前的56%左右，提升到61%。50萬人以下的鎮(zhèn)和小城市，將全面放開落戶限制?！兑庖姟芬?guī)定：進(jìn)城越久，落戶越快；農(nóng)民“人走地還在”、進(jìn)城后同享住房保障?！兑庖姟穼τ诓话l(fā)達(dá)地區(qū)推進(jìn)就地就近人口城鎮(zhèn)化指引了方向。對此，要引導(dǎo)農(nóng)村人口合理向縣城和鄉(xiāng)集鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，逐步實現(xiàn)進(jìn)城（鎮(zhèn)）人員與城鎮(zhèn)居民享有就業(yè)培訓(xùn)、住房保障、子女就學(xué)、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障等方面的同等待遇，建立新市民培養(yǎng)機(jī)制。探索建立財政轉(zhuǎn)移支付同農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化掛鉤機(jī)制，完善相關(guān)轉(zhuǎn)移支付分配辦法；探索建立城鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)模與吸納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口數(shù)量掛鉤機(jī)制和城鄉(xiāng)土地增減掛鉤辦法，加大城鎮(zhèn)化用地創(chuàng)新。

2.完善農(nóng)民市民化配套公共服務(wù)。

加強(qiáng)城鎮(zhèn)公共服務(wù)體系建設(shè)，提升城鎮(zhèn)發(fā)展品質(zhì)。配套建設(shè)與城鎮(zhèn)化水平相適應(yīng)的城鎮(zhèn)科技、教育、文化、體育、醫(yī)療衛(wèi)生、人口計生、商業(yè)網(wǎng)點、養(yǎng)老服務(wù)等設(shè)施，健全就業(yè)、社會保障和社會救助服務(wù)，全面加強(qiáng)和改進(jìn)社區(qū)服務(wù)。完善社會保障制度。建立個人繳費、政府補(bǔ)貼相結(jié)合的城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險制度。建立個人繳費、政府補(bǔ)貼相結(jié)合的城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險制度，將城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險與新農(nóng)保合并實施，推進(jìn)城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險試點工作，完善被征地農(nóng)民養(yǎng)老保險制度。逐步實現(xiàn)城鎮(zhèn)企業(yè)職工和城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險之間、城鎮(zhèn)基本醫(yī)療保險與新農(nóng)合之間、城鄉(xiāng)醫(yī)療救助制度之間的有效銜接，保證城鄉(xiāng)各類人群社會保險關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)的順暢進(jìn)行。[5](p178)

3.探索農(nóng)民市民化成本分擔(dān)及保障機(jī)制。

明確成本分?jǐn)傊黧w和支出責(zé)任。政府承擔(dān)公共基礎(chǔ)設(shè)施、基本公共服務(wù)和保障性住房等方面的公共成本投入。企業(yè)嚴(yán)格落實PPP模式下的新興綜合社區(qū)建設(shè)任務(wù)，并發(fā)放職工社保費用。鄉(xiāng)集鎮(zhèn)所在地經(jīng)濟(jì)條件好的村集體承擔(dān)部分農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的養(yǎng)老保障責(zé)任，充分挖掘轉(zhuǎn)移人口原有耕地、林地和宅基地的資本價值，將其轉(zhuǎn)化為資產(chǎn)，實現(xiàn)“帶資進(jìn)城”。建立成本分?jǐn)偰芰μ嵘龣C(jī)制。全面提升政府、企業(yè)和個人在農(nóng)民轉(zhuǎn)移市民化過程中的成本分擔(dān)能力。成立縣城投公司，并作為融資主體，積極拓展業(yè)務(wù)領(lǐng)域，搭建城建交通、環(huán)保、基礎(chǔ)設(shè)施等領(lǐng)域的二級融資平臺；研究出臺鼓勵社會購買公共服務(wù)和公私合作項目運作的政策措施，推進(jìn)各類市場化主體通過PPP等商業(yè)模式，參與城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和運營。同時，建立地方財政公共服務(wù)投入穩(wěn)定增長機(jī)制。

[1]丁賽.西部農(nóng)村少數(shù)民族勞動力轉(zhuǎn)移問題研究——基于民族地區(qū)農(nóng)村微觀數(shù)據(jù)[M].北京：中國社會科學(xué)出版社，2012.

[2]郎永清.二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)條件下的結(jié)構(gòu)調(diào)整與經(jīng)濟(jì)增長——以勞動力轉(zhuǎn)移為主線[M].北京:經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社,2007.

[3]十八大報告輔導(dǎo)讀本[M].北京:人民出版社, 2012.

[4]蔣尉.歐洲工業(yè)化、城鎮(zhèn)化與農(nóng)業(yè)勞動力流動[M].北京:社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2013.

[5]王海全.我國農(nóng)村剩余勞動力向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移的制度約束研究[M].北京:經(jīng)濟(jì)管理出版社，2014.

責(zé)任編輯 周剛

F127

A

1003-8477（2017）05-0063-07

蘇濤（1971—），女，華中師范大學(xué)湖北經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展研究院博士研究生、湖北省社會科學(xué)院馬克思主義研究所所長、副研究員；馬德富（1974—），男，湖北省社會科學(xué)院社會學(xué)所副研究員；張明（1978—），女，湖北省社會科學(xué)院社會學(xué)所助理研究員。

2015年度國家社會科學(xué)基金項目（15BKS012）。