中外控煙制度比較研究

李傳存+趙真+常彤+于軼頡+寶音德力格

摘要：隨著社會發展，一方面對煙草危害的研究越來越深入，另一方面健康意識的不斷增強，煙草對人類的危害越來越被人重視，所以越來越的人開始反對吸煙，全世界各國開始采取一系列的控煙措施。本文首先介紹了中國目前控煙制度，接著分別分析了美國、英國和日本的控煙制度。在此之上，總結國外經驗對我國控煙制度的啟示。

Abstract： With the development of society， on the one hand， the research on the harm of tobacco is more and more deep. On the other hand， the health consciousness is increasing， and more and more attention had been paid to the harm of tobacco to human beings. Therefore， more and more people are starting to resist smoking. Around the world began to take a series of tobacco control measures. This paper first introduced the current tobacco control system in China， followed by the analysis of the United States， Britain and Japan. On top of this， it summarized the revelation of experience of foreign countries on China's tobacco control system.

關鍵詞：控煙制度；煙草專賣制度；煙草稅制

Key words： tobacco control system；tobacco monopoly system；tobacco tax system

中圖分類號：D922.294 文獻標識碼：A 文章編號：1006-4311（2017）18-0089-03

0 引言

自從16世紀人們開始吸食煙草以來，煙草憑借鎮靜、提神的功效作為一種治療疾病的藥物得到了廣泛采用，甚至逐漸成為了一種時尚。然而久而久之煙草的弊端開始逐漸顯現出來，人們發現煙草在為人們治療疾病的同時，若無節制的吸食煙草，也會誘發多種疾病，包括支氣管癌、肺癌等。并且煙草能夠讓人對其慢慢產生依賴，長期吸食不僅會危害自身健康，還對周圍的人和環境造成負效應。隨著社會發展，一方面對煙草危害的研究越來越深入，另一方面健康意識的不斷增強，人們逐漸認識到煙草對人類的危害。因此，反對吸煙的呼聲越來越高，全世界各國開始采取一系列的控煙措施。對銷售者而言，控煙措施主要包括對煙草廣告行為進行限定、對外包裝進行規定等政府規制，對消費者而言，主要包括公共場所禁止吸煙、提高消費稅等政府管制。

1 中國目前控煙制度簡介

據世界衛生組織統計，全世界每年約300萬人因抽煙而死。長期吸煙易導致癌癥、肺氣腫、慢性支氣管炎等生理疾病，同時也不利于他人身體健康，與不吸煙者相比，長期吸煙者的氣管炎發病率高2-8倍、循環系統發病率高3倍、冠心病發病率高2-3倍、喉癌發病率高6-10倍、肺癌發病率高10-20倍。因此，實施控煙十分必要。而作為吸煙人口最多的國家，實施控煙責無旁貸。基于此，世界衛生組織提出了《煙草控制框架公約》（簡稱《公約》），2003年11月，中國常駐聯合國代表王光亞代表中國簽署了《公約》，中國由此成為該公約的第七十七個簽約國。2006年1月《公約》在中國正式生效。《公約》對煙草制品的包裝、廣告和成分等進行了管制。中國一直嚴格執行《公約》的相關規定，積極進行控煙的相關工作。國務院法制辦于2014年11月公布《公共場所控制吸煙條例（送審稿）》①，這是我國第一次在全國范圍內從行政層面開展控煙措施。該條例規定了吸煙的禁止范圍，明確提出禁止在所有室內公共場所吸煙，部分室外公共場所也全面禁止吸煙，包括公共交通工具的室外等候區域，體育、健身場館的室外觀眾坐席、賽場區域，兒童醫院、婦幼保健機構、婦產醫院的室外區域，高等學校室外教學區域，未成年人為主要活動人群的公共場所的室外區域等。推動《中華人民共和國廣告法》中涉及煙草廣告相關條款的修訂工作，對發布煙草廣告的媒介和場所進一步限制。關于煙草稅率方面，自2015年5月10日起，將卷煙批發環節從價稅稅率由5%提高至11%，并按0.005元/支加征從量稅。這是時隔六年，再一次提高煙草制品的稅率②。

2 美國控煙制度

美國作為世界第二大煙草消費國，也是反煙運動的發源地，因此政府對煙草限制的極為嚴格，主要在以下兩個方面：一是對煙草的生產和經營進行嚴格管制。1965年美國國會通過聯邦卷煙標簽和廣告法案，要求煙盒上標注健康警告。1969年美國國會通過了卷煙法案，禁止在廣播電視美的播放卷煙廣告③。通過立法等措施積極履行《公約》的要求，例如2009年通過的《家庭吸煙預防和煙草控制法》就是參照《公約》的內容制定更為嚴格的法律。該法律規定：美國食品和藥品管理局對煙草行業行使監管權，并且該法律還對美國煙草企業在生產經營和宣傳、推廣過程中的諸多細節進行了嚴格限制。二是對煙草消費實行高稅負制度。在《公約》作用下，未來必將逐漸加大煙草消費稅。美國總統奧巴馬于2009年簽署了一份法案，關于美國歷史上最大幅度的提高煙草稅的法案，其當中要求，將美國聯邦卷煙消費稅上調幅度160%左右，具體是從每盒39 美分上調至1.01美元。此后，美國各州相繼將自己的煙草稅率提高。2010年7月美國五個州決定提高卷煙消費稅稅率，具體如表1所示，分析表1發現，美國卷煙消費稅最低的州的是南卡萊羅納州；卷煙消費稅最高的州的是紐約州；提稅幅度最大的州是猶他州，高達143%④。

3 英國控煙制度

煙草產業在英國有著悠久的歷史，非常多的英國人喜歡吸食煙草，并且近年來，吸煙人口開始向低齡化和女性化發展。基于此，英國政府已經深刻意識到控煙的重要性，采取了一系列反煙措施，具體包括以下方面：一是提高煙草稅率。英國煙草稅占煙草價格的80%，是世界上煙草稅第二高的國家⑤。自20世紀70年代以來，英國政府每年都在提高煙草稅，特別是1998年之后，幾乎每年都呈5%的趨勢增長煙草稅。英國政府在2011年3月再次把煙稅提高了兩個百分點，直接導致每包20支裝的卷煙價格平均上漲0.5英鎊。并且為了更好地平衡各類卷煙的價格，避免出現煙草消費轉嫁的問題，英國政府針對不同的卷煙產品收取不同的關稅，促使每種卷煙的價格相差無幾。此外，英國政府還針對煙草產品的宣傳和推廣方面立法，規定嚴格限制其宣傳和推廣煙草。表2介紹了2000年后英國政府控煙具體措施。

4 日本控煙制度

長久以來日本都是煙草消費大國，但近年來控煙活動在全世界開展，日本也充分意識到了其重要性，開展了多項控煙措施，包括限制煙草產品消費、增加禁煙場所、提高煙草消費稅等，其吸煙人口正在逐年減少。日本煙草公司自1985年煙草專賣制度改革后，在2010年對卷煙稅進行了一次大幅度提價，日本把每支卷煙的稅收提高3.5日元（4美分），并且煙草公司還需每支卷煙收取1.5日元。按此計算，20支裝的卷煙每包價格將大約提高33%，平均上漲 100日元，平均價格達到400日元⑥。與此同時，“2010年，日本已有105個自治體通過了禁止在街道上吸煙的條例”⑦，公共場所可以吸煙的區域越來越少。

5 國外經驗對我國的啟示

首先，中國必須履行《公約》義務，建立相應的控煙機制，只有這樣中國才能在世界樹立負責任大國形象。由于諸多客觀原因的限制，我國與西方國家相比，在控煙措施和力度上存在較多問題，也因此飽受國際控煙組織的質疑。但正因為如此，我國更應該積極借鑒西方國家的先進控煙經驗，形成適合自身的控煙社會性規制，建立一整套完善的控煙社會制度體系。但是，在履行《公約》義務時要結合中國國情，切不可盲目效仿西方國家。

其次，煙草稅制的目標定位應是控制煙草消費，而不是保障政府財政收入。上文介紹的三個國家均對煙草制品課以重稅，目的是有效抑制煙草消費。中國煙草稅制的主要目的是增加稅收收入。例如，財政部和國家稅務總局發布的財稅（2009）84號文件提到為何要調整卷煙消費稅時強調：為了適當増加財政收入，完善煙草產品消費稅制度⑧。中國煙草制品相關稅費占政府公共財政收入的7%左右，大大高于西方國家水平。這也說明煙草制品相關稅費是中國稅制的重要組成部分。此外，國外煙草專項稅的支出主要是健康教育和醫療衛生⑨，例如2009年美國通過了兒童健康保險項目再授權法案，主要是說將多增加的煙草稅率收入用于兒童服務，為其提供必要的物質幫助，相比而言，中國煙草制品相關稅費的支出并無此傾斜。

第三，適當提高煙草的稅率。中國現行的卷煙課稅方式是：從量計征與從價計征相結合。但是與稅收占卷煙價格的比率來看，2015年卷煙批發環節從價稅率提高之后，中國目前的比率約為50%。大部分國家都對煙草產品征收70%以上的重稅。這表明，目前的稅率還有提高的空間。世界衛生組織研究顯示，煙草價格每提高10%，成年煙民放棄吸煙的比例增加3.7%，青少年煙民放棄吸煙的比例增加9.3。因此，提高稅率對于減少青少年煙民效果顯著。2012年以來，俄羅斯3次提高卷煙消費稅，以配合部分公共場所禁煙的規定，2014年其國內銷量下降近10%。因此，提高煙草制品的稅率可以有效抑制煙草的消費。

最后，《公共場所控制吸煙條例》應盡快出臺。目前，世界上大多數國家都對公共場所吸煙進行限制，向上文介紹的三個國家均對公共場所吸煙進行了不同程度的限制，而目前中國在這方面執行的力度還不夠，已經多次受到世界衛生組織的警告。因此，《條例》應盡快出臺，這樣一方面約束吸煙者在公共場所吸煙的行為，另一方面相關監督檢查機構可以有法可依。

注釋：

①資料來源：http：//www.gov.cn/xinwen/2014-11/25/content_2782942.htm。

②田威.控煙社會背景下的煙草專賣制度改革研究[J].赤峰學院學報：哲學社會科學版，2016，37（7）：109-111。

③董建江，張艷主編.成長——中國煙草行業過渡式轉型[M].合肥：合肥工業大學出版社，2009：73-74。

④煙草在線.美國各州紛紛提稅尋求經濟援助.2010-7-5.http：//www.tobaccochina.com/news_gj/roundup/wu/20107/20107210449_417558.shtml。

⑤世界上煙草稅最高的國家是丹麥，煙草稅占煙草價格的85%。

⑥煙草在線.日本煙草稅將把卷煙價格推高33%.2009-12-2

5.http：//www.tobaccochina.com/news_gj/roundup/wu/200912/20091224132449_389400.shtml。

⑦煙草在線.日本控煙五年是怎么做的.2011-01-14.http：//www.tobaccochina.com/news_gj/gusto/wu/20111/2011113133636_445207.shtml。

⑧資料來源：http：//xf0609.blog.163.com/blog/static/1063825620113199144574/。

⑨胡安源.專賣視野下中國煙草產業發展研究[D].山東大學， 2016。

參考文獻：

[1]田威.控煙社會背景下的煙草專賣制度改革研究[J].赤峰學院學報：哲學社會科學版，2016，37（7）：109-111.

[2]董建江，張艷主編.成長——中國煙草行業過渡式轉型[M].合肥：合肥工業大學出版社，2009：73-74.

[3]胡安源.專賣視野下中國煙草產業發展研究[D].山東大學， 2016.