城市軌道交通PPP模式的VFM評價研究

羅輝+李剛+石若川

摘要：近年來，財政部就推廣運用PPP模式進行了一系列工作部署，經過兩年多時間的探索與實踐，推廣運用PPP模式工作取得一定成效，城市軌道交通PPP項目的采購流程等也得到了進一步的規范。然而，PPP 模式在何種情況下適用卻一直是我國基礎設施項目采購過程中相對薄弱的環節。本文在VFM評價相關理論的基礎上，結合現有城市軌道交通PPP項目的實際情況和實踐經驗，設計了相關的評價方法，初步建立了城市軌道交通PPP模式的VFM評價流程和體系，對建立和完善我國城市軌道交通PPP模式物有所值評價機制具有重要的現實意義。

Abstract： In recent years， the Ministry of Finance has taken a series of work arrangements for the promotion of the use of the PPP model， and after more than two years of exploration and practice， it has achieved certain results， city rail traffic PPP project procurement process has been further standardized. However， the circumstances of the PPP model application has been a relatively weak link in the procurement process of infrastructure projects in China. Based on the VFM evaluation theory， combined with the actual situation of the existing city rail transit PPP project and practice experience， this paper designed the related evaluation methods， established the VFM evaluation process and system of city rail transit PPP mode， which has an important practical significance to establish and perfect the evaluation mechanism of the city rail transit PPP mode in China.

關鍵詞：物有所值（VFM）；公共部門比較值（PSC）；全生命周期成本（LCC）；定性評價；定量評價

Key words： value for money （VFM）；public sector comparison （PSC）；life cycle cost （LCC）；qualitative evaluation；quantitative evaluation

中圖分類號：F572 文獻標識碼：A 文章編號：1006-4311（2017）18-0065-03

1 VFM評價相關理論

VFM評價的本質是評估PPP項目以同樣的投資是否能夠提供價值更高的服務或是以最小的投資是否能夠獲得相同的服務。目前國際上常用的VFM評價方法主要有兩種：成本效益分析法和公共部門參照標準法（Public Sector Comparator，PSC）。

成本效益分析法是通過比較項目的全部成本和效益來評估項目價值，以使得用最小的成本獲得最大的效益。成本效益評價法通常用于傳統的公共項目采購決策中，由政府部門通過投標者之間的競標以確保項目VFM的達成。

公共部門參照標準法（Public Sector Comparator，PSC）是政府在參照類似項目經驗的基礎上，結合項目自身的實際情況，制定出政府自身實施項目的成本PSC，把PPP模式下的全生命周期成本LCC（Life Cycle Cost）與上述成本PSC進行比較，從而分析PPP模式是否可行。

綜合分析和借鑒國內外相關項目的成功經驗和失敗教訓，結合項目自身的實際情況，發現適合我國的VFM評價方法為：以PSC為基準，以定量評價為核心，并輔以定性評價的綜合評價方法。

1.1 VFM定性評價

定性評價主要考察項目的潛在發展能力、項目的可完成能力、項目產品或服務的保障能力，通常采取的方法是專家咨詢或問卷調查。參考定性評價的結果初步判斷是否適合采用PPP模式：若定性評價結果顯示項目不適合采用PPP模式，那么無需轉入定量分析，應直接決策采用傳統模式采購；若定性評價的結果顯示PPP模式物有所值，那么就需要對評估進行進一步量化以最終判定項目是否適合采用PPP模式。影響VFM的因素主要包括：風險分配、全生命周期成本、產出規范和創新、資產使用率、規模經濟和市場競爭等。

1.2 VFM定量評價

如果定性評價的結果初步判定PPP模式物有所值，則需要進一步對VFM進行定量評價。定量評價主要通過比較公共部門比較值PSC與PPP項目的LCC來衡量項目“是否應采用PPP模式”，以及“采用PPP模式時選擇何種社會投資者的投標方案更為有效”。

2 城市軌道交通PPP模式的VFM評價方法

2.1 VFM評價體系設計原則

城市軌道交通PPP項目VFM評價體系設計的總體原則是：

①以PSC為基準，以定量評價為核心，以定性評價為輔助；

②以城市既有軌道交通PPP項目招商經驗（財務模型、實施方案、招商文件及評標辦法等）為基礎，以英國VFM評價體系為依據。

2.2 制定產出標準

產出標準的主要內容在實施方案編制階段確定，并于既有軌道交通PPP項目《招商文件》的“招商內容和條件”章節向投資人公布。該部分內容主要包括兩部分：特許經營的主要內容和招商主要條件。

產出標準的框架內容根據實際項目相應增減，具體內容則根據實際項目需求確定。

2.3 PSC的建立

PSC是通過模擬傳統模式下，政府投資運營項目產生的現金流入、流出情況，以合同期約定的收益率為基準計算的凈現成本。

為了使PSC在城市軌道交通PPP項目中更容易應用和推廣，參照既有軌道交通PPP項目的財務模型來改進PSC的計算方法。

2.3.1 基準PSC

基準PSC相當于政府傳統經營模式下項目的基本建設和運營成本，包括項目的建設、運營維護和其他一切相關費用。

基準PSC=直接成本+間接成本-第三方收益

以下基準PSC各分項計算時，不考慮物價因素的影響。

①直接成本。

直接成本=直接資本化支出+直接維護成本+直接運營成本

結合現有的財務測算模型，對于城市軌道交通項目：

1）直接資本化支出。

直接資本化支出主要包括：建設投資、流動資金和追加投資。

2）直接維護成本。

直接維護成本主要包括更新改造投資，按照更新改造計劃執行。

3）直接運營成本。

按照城市軌道交通傳統模式下的運營模式，直接運營成本主要為政府支付給運營企業的能夠覆蓋運營企業部分運營成本的費用，包括工資及相關費用、牽引電費、動力照明電費、安檢費用和保險費用等。

②間接成本。

間接成本主要為項目建設和運營過程中，政府部門為組織和管理生產經營活動而發生的各項費用。對于城市軌道交通項目，政府的間接成本主要為：項目前期準備費、運營及管理費。

③第三方收益。

在傳統模式下，從政府方角度的第三方收益包括實際票款收入和非票務凈收益，且實際票款收入和非票務凈收益全部歸政府所有。

2.3.2 風險的計量

參考傳統模式下的項目經驗數據，目前城市軌道交通PPP項目存在的可轉移的風險類型主要包括投資超概風險、運營成本超支風險和物價因素變動風險中由私人部門承擔的部分等。

2.3.3 競爭中立調整

對于城市軌道交通項目，競爭中立主要是指與軌道交通投資建設運營相關的稅費，主要包括增值稅、銷售稅金附加和企業所得稅等，其中銷售稅金附加包括城市維護建設稅、教育費附加和地方教育附加。

2.4 LCC的建立

LCC是通過PPP模式下，政府購買服務所產生的現金流入、流出情況，以約定的收益率為基準計算的凈現成本。

根據以往城市軌道交通PPP項目招商經驗，PPP項目報價均為單價，且包含了實際運營票價和政府補貼票價。

按照城市軌道交通PPP既有項目的實施模式，為方便與PSC比較，需明確PPP項目報價基準值，并在此基礎上考慮計價基礎、運營收入等因素，以完善LCC計量公式。

2.5 基準VFM的確定

2.5.1 基本假設

為了使LCC與PSC具有可比性，應對二者作以下假設：

①相同的基準日期，一般是從合同簽訂開始；

②相同的折現率；

③相同的物價因素增長率假設；

④相同的現金流時間假設。

2.5.2 計算公式

根據上述關于PSC和LCC的分析和確定方式，具體計算公式為：

為便于計算，招商階段LCC公式中的投資超概保留風險費用和運營成本超支保留風險費用均可取0；PSC公式中“Ai×基準PSC”只是象征性公式，其實際計算方法為：全計算周期各年度，基準PSC中的各分項乘以相應的環比累計增長幅度。

2.5.3 折現率的選取

國外折現率選取的是行業平均收益水平，通過統計該行業采用PPP模式的投資人的平均收益水平確定。國內折現率選取考慮的因素包括資金機會成本、本行業內相似項目的財務內部收益率或投資者期望收益率、行業基準收益率等。對于政府投資的項目，由于政府部門的投資一般不考慮資金的機會成本和收益水平，因此，折現率選取最常用的是行業基準收益率。

行業基準收益率應從本行業內選取規模與風險都具有代表性的項目，通過計算這些項目財務內部收益率的加權平均值確定。采用行業基準收益率時，應考慮項目類型、風險水平、屬地條件等相關因素，經過適當調整后，作為項目的基準收益率。但是在市政基礎設施項目上，一般政府要求的收益率要低于行業水平，例如，軌道交通項目的財務基準收益率為3%。因為該折現率體現的是政府的資金使用效率，而我國政府的財政支出通常不考慮資金成本，因此可以參照可研的折現率計算。

3 結語

借鑒國外VFM評價經驗，結合城市軌道交通采用PPP模式的實際情況、現行法律法規和政策環境條件，充分參考了既有項目實施經驗，豐富和完善了城市軌道交通PPP模式的VFM評價方法，本文的相關研究結果可為后續國內城市的軌道交通PPP項目物有所值評價提供操作性參考。

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