流域機構(gòu)水利稽察對策研究

雷俊榮 王志英 張卓然

(1.中華人民共和國水利部， 北京 100053；2.水利部建設(shè)管理與質(zhì)量安全中心， 北京 100038；3.水利部長江水利委員會， 湖北 武漢 430010)

流域機構(gòu)水利稽察對策研究

雷俊榮1王志英2張卓然3

(1.中華人民共和國水利部， 北京 100053；2.水利部建設(shè)管理與質(zhì)量安全中心， 北京 100038；3.水利部長江水利委員會， 湖北 武漢 430010)

本文介紹了流域機構(gòu)水利稽察工作現(xiàn)狀，分析了流域機構(gòu)水利稽察工作存在的問題，從統(tǒng)籌安排好三支稽察力量、加強稽察隊伍建設(shè)、優(yōu)化稽察工作模式、加強成果應(yīng)用、創(chuàng)新稽察方式和強化信息化管理等方面，對加強流域機構(gòu)水利稽察工作做了研究和探討，提出了相應(yīng)對策，具有一定的參考價值。

流域機構(gòu)水利稽察； 現(xiàn)狀； 問題； 對策

水利稽察是規(guī)范水利基本建設(shè)行為，加強國家水利建設(shè)投資管理，提高建設(shè)資金使用效益，確保工程質(zhì)量，而針對以國家投資為主的水利工程建設(shè)全過程進(jìn)行監(jiān)督、檢查的一項重要工作。水利稽察肩負(fù)著保障國家水利工程建設(shè)項目保質(zhì)、保量順利實施，按期發(fā)揮效益的重要使命。

流域機構(gòu)水利稽察是開展流域內(nèi)稽察工作的主力軍，自2010年建立流域機構(gòu)水利稽察工作機制以來，取得了一定的成績，但也存在一些制約發(fā)展的問題。本文結(jié)合流域水利稽察實際情況，闡述了流域水利稽察工作的現(xiàn)狀，分析了存在的問題，并提出了加強流域機構(gòu)水利稽察工作的建議。

1 流域機構(gòu)水利稽察現(xiàn)狀

1.1 各流域機構(gòu)稽察部門設(shè)置和職能情況

自2010年以來，各流域機構(gòu)稽察部門大多與安全生產(chǎn)監(jiān)督部門共同組成，長江水利委員會、淮河水利委員會和松遼水利委員會為水政、安監(jiān)、稽察在一個部門；黃河水利委員會、珠江水利委員會、海河水利委員會、太湖流域管理局為安監(jiān)、稽察在一個部門。根據(jù)目前流域水利稽察工作開展的情況和各自機構(gòu)設(shè)置來看，長江水利委員會和黃河水利委員會的稽察專職機構(gòu)設(shè)置都是副廳級部門下的稽察處負(fù)責(zé)具體工作。

1.1.1 長江水利委員會水利稽察現(xiàn)狀

長江水利委員會成立了水利工程建設(shè)稽察領(lǐng)導(dǎo)小組，下設(shè)水利工程建設(shè)稽察辦公室，稽察工作有具體的實施部門，由委事業(yè)單位長江水利委員會綜合管理中心承擔(dān)。在工作職能和管理權(quán)限方面，不僅組織開展流域內(nèi)中央投資的水利工程和委屬工程建設(shè)項目稽察工作，也組織或參與調(diào)查水利建設(shè)項目違規(guī)、違紀(jì)事件，并按規(guī)定提出處理意見。

1.1.2 黃河水利委員會水利稽察現(xiàn)狀

黃河水利委員會稽察工作機構(gòu)設(shè)在安監(jiān)局，職能和權(quán)限包括：一是開展對黃河水利基本建設(shè)項目的稽察；二是對黃河水利基本建設(shè)項目違規(guī)事件進(jìn)行調(diào)查；三是配合水利部稽察辦對黃河水利基本建設(shè)項目進(jìn)行稽察；四是受水利部稽察辦委托，對水利工程建設(shè)項目進(jìn)行稽察或復(fù)查。

1.1.3 其他流域機構(gòu)水利稽察現(xiàn)狀

其他流域機構(gòu)工作職能和管理權(quán)限相同，都是“組織開展流域內(nèi)中央投資的水利工程建設(shè)項目稽察”，職能和權(quán)限范圍相對簡單，稽察部門的行政級別都是正處級，由部門下設(shè)的監(jiān)督稽察科承擔(dān)具體工作。

1.2 流域機構(gòu)稽察工作經(jīng)費

流域機構(gòu)稽察經(jīng)費每年的列資約450萬元左右，各流域機構(gòu)稽察工作經(jīng)費基本得到保障，均已列入常規(guī)性工作財政預(yù)算。由于在制定預(yù)算時沒有統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，所以有的委經(jīng)費充裕，有的委經(jīng)費略顯不足。目前，經(jīng)費不足的流域機構(gòu)由該單位財務(wù)部門統(tǒng)一協(xié)調(diào)來滿足工作需要。

1.3 流域機構(gòu)規(guī)章制度制定情況

各流域機構(gòu)已經(jīng)正式印發(fā)的有《黃河水利基本建設(shè)項目稽察辦法》《淮委安全生產(chǎn)暨稽察人員管理辦法》《珠江委水利建設(shè)項目稽察工作管理辦法(試行)》《太湖流域管理局稽察人員選聘和管理辦法(暫行)》。松遼委則制定了《松遼委稽察工作細(xì)則(審定稿)》待發(fā)。這些規(guī)章制度和管理辦法對稽察工作機構(gòu)、工作內(nèi)容、稽察程序、稽察方法等都做了詳細(xì)規(guī)定，明確了稽察人員、稽察單位的責(zé)任和義務(wù)，同時，也規(guī)范了稽察專家的選聘及管理，為流域內(nèi)水利稽察工作的客觀、公正、規(guī)范和高效開展奠定了堅實基礎(chǔ)。

1.4 流域機構(gòu)專職稽察管理人員情況

各流域機構(gòu)稽察工作，尚處在發(fā)展階段。各委專職的稽察管理人員編制一般都是2～4人，所有流域機構(gòu)的專職稽察管理人員目前合計到崗20余人。在稽察管理人員的工作安排上有的委是專職專責(zé)，有的委是與安全生產(chǎn)監(jiān)管混崗工作。專職管理人員在每次稽察過程中承擔(dān)稽察特派員助理工作，整個稽察組的組織、行程安排、稽察數(shù)據(jù)整理、報告編寫主要由特派員助理完成。

1.5 各流域機構(gòu)稽察專家構(gòu)成情況

各流域機構(gòu)都非常重視稽察專家隊伍建設(shè)，均根據(jù)流域?qū)嶋H情況建立了自己的稽察專家?guī)欤⒔M織專家參加部里的稽察業(yè)務(wù)培訓(xùn)，自己組織有經(jīng)驗的專家開展培訓(xùn)工作。這些專家都是多年從事水利工程管理、具有高級技術(shù)職稱的專業(yè)人員，經(jīng)驗豐富，業(yè)務(wù)精通，具有較高的工作能力和業(yè)務(wù)水平。目前，各流域共有稽察專家533人，其中稽察特派員60人，前期專家99人，計劃專家126人，建管專家111人，財務(wù)專家64人，質(zhì)量安全專家130人，建管和質(zhì)量安全專業(yè)的專家比例較高。

1.6 各流域機構(gòu)稽察工作成效

各流域機構(gòu)稽察部門在水利部的統(tǒng)一部署下，開展了多批次的項目稽察。2011—2016年， 7個流域機構(gòu)完成稽察125批次，稽察項目總計339個，稽察發(fā)現(xiàn)問題共672個，全部提出了整改意見，見下頁表。

2 流域機構(gòu)水利稽察存在的問題

流域機構(gòu)的稽察工作目前主要是按照水利部的統(tǒng)一部署，納入到水利部稽察工作的計劃中，在該流域內(nèi)獨立組織開展水利稽察缺少相應(yīng)的授權(quán)依據(jù)和資格。通過對7個流域機構(gòu)和其流域內(nèi)所屬省級水行政管理單位進(jìn)行的深入調(diào)查和研究，發(fā)現(xiàn)流域機構(gòu)在開展自主稽察工作方面，仍有一些問題和難點制約著流域機構(gòu)稽察工作的有效開展。

歷年來稽察工作開展情況匯總

2.1 法規(guī)定位與三定職責(zé)有待進(jìn)一步統(tǒng)一

目前，水利部開展水利稽察工作的依據(jù)為《水利基本建設(shè)項目稽察暫行辦法》(水利部令第11號)，該辦法明確了水利部對水利基本建設(shè)項目開展水利稽察的職責(zé)，對流域機構(gòu)開展水利稽察工作的說明只有第四條“水利部所屬流域機構(gòu)和地方各級水行政主管部門應(yīng)對稽察工作給予協(xié)助和支持”，并沒有具體明確流域機構(gòu)在水利稽察工作的職責(zé)和權(quán)限；流域機構(gòu)在自身“三定”方案中，有“組織開展流域內(nèi)中央投資水利工程建設(shè)和委屬工程建設(shè)項目稽察工作”的職責(zé)。根據(jù)流域內(nèi)水利工程建設(shè)的特點及水利稽察工作需要，流域機構(gòu)可以根據(jù)水利部授權(quán)代表水利部在流域內(nèi)開展項目稽察工作。但是在現(xiàn)階段，流域機構(gòu)稽察本質(zhì)上仍然作為水利部稽察的延伸和補充，在未經(jīng)授權(quán)情況下，缺少作為獨立一級開展自主稽察的依據(jù)和資格。在此形勢下，各流域機構(gòu)開展自主稽察工作缺乏行政約束力和強制執(zhí)行力。

2.2 稽察工作信息有待進(jìn)一步共享

2.2.1 水利建設(shè)項目信息不共享

流域機構(gòu)對流域內(nèi)水利建設(shè)項目的前期工作信息不掌握，無法準(zhǔn)確、有針對性地選取重點稽察方向和稽察項目來安排流域內(nèi)自主稽察工作。在一定程度上也影響稽察資金和人力資源的有效使用，使流域機構(gòu)的稽察力量和作用得不到充分發(fā)揮。

2.2.2 稽察項目信息不共享

從流域機構(gòu)角度來看，由于稽察項目工作信息不對稱，導(dǎo)致水利部部署的安全監(jiān)督專項活動、安全巡查及水利稽察任務(wù)往往在短時間內(nèi)重疊，對地方而言則容易產(chǎn)生某一地連續(xù)接待不同司局的稽察巡查督查，重點不突出，在一定程度上影響了稽察工作的開展和成效。

2.2.3 稽察專家?guī)觳还蚕?/p>

水利部、流域機構(gòu)以及各省市具有各自的稽察專家?guī)欤诨烊蝿?wù)繁重的情況下，容易造成人員緊缺、專業(yè)不對口、配備不合理的局面。

2.3 稽察工作機制體制有待進(jìn)一步完善

2.3.1 稽察機構(gòu)還需加強

流域機構(gòu)目前已設(shè)置稽察監(jiān)管機構(gòu)，配備了人員，但配備的專職監(jiān)管人員數(shù)量與當(dāng)前較為繁重的稽察工作任務(wù)相比略顯單薄。同時，大部分仍然缺少配套的專職機構(gòu)，影響稽察工作的開展質(zhì)量。

2.3.2 選派稽察專家難度大

各流域機構(gòu)雖已成立了相應(yīng)的監(jiān)管機構(gòu)，組建了稽察專家?guī)欤珜＜規(guī)熘械膶＜掖蠖酁樵诼毴藛T，往往身兼數(shù)職，且多為各部門、單位的主管領(lǐng)導(dǎo)或業(yè)務(wù)骨干，稽察工作難度較大。目前聘用的稽察專家多以離退休專家為主，受到年齡、身體健康狀況、業(yè)務(wù)能力和水平等方面的條件所限，實際能夠參加到稽察工作中的專家更少。

2.3.3 稽察特派員在現(xiàn)場難以落實工作主體責(zé)任

水利稽察工作采用特派員現(xiàn)場負(fù)責(zé)制，但是目前選派的特派員大多數(shù)并非在職人員，在履行水利稽察的行政職能方面存在較大難度。

2.4 稽察成果的效益有待進(jìn)一步提升

批次現(xiàn)場稽察工作結(jié)束后，針對稽察中發(fā)現(xiàn)的問題，水利部以整改通知的形式下發(fā)至被稽察單位，督促其進(jìn)行整改。但取消或降低單位資質(zhì)、降低信用等級等方式處罰的行政管理權(quán)力在各級地方水行政主管部門、流域機構(gòu)沒有相應(yīng)的行政管理權(quán)，無法有效對違規(guī)行為進(jìn)行處罰。流域機構(gòu)只是在工作中發(fā)現(xiàn)了問題，而對于問題后期整改及追責(zé)問題，則無權(quán)處理，削弱了稽察工作的權(quán)威性，使得項目稽察成果得不到充分利用。

2.5 稽察工作模式有待進(jìn)一步優(yōu)化

當(dāng)前稽察工作模式，一貫沿用原有的特派員負(fù)責(zé)下的前期與設(shè)計、計劃下達(dá)與執(zhí)行、建設(shè)管理、資金使用與管理、工程質(zhì)量與安全5個專業(yè)專家組成的稽察工作組，未根據(jù)具體稽察內(nèi)容予以細(xì)化分解。另外，流域機構(gòu)作為水利部的一部分，被統(tǒng)一納入水利部年度稽察計劃的安排中，缺乏一定的自主性。在一定程度上影響了稽察的實效，也影響了流域機構(gòu)稽察的主動性和積極性。

3 對策和建議

3.1 統(tǒng)籌安排好三支稽察力量

流域水利稽察工作開展應(yīng)本著“抓大放小，突出重點”的原則，按照投資主體和規(guī)模大小劃分稽察權(quán)限范圍，下一級作為上一級的補充。水利部一級的稽察應(yīng)盡可能覆蓋全國重點大型水利項目；流域機構(gòu)一級的稽察應(yīng)注重流域內(nèi)中央投資為主的中小型水利項目和流域片跨省水利項目，兼顧具有代表性的小型重點項目，同時覆蓋自身具備一定規(guī)模的直管工程；省一級的稽察應(yīng)注重以地方投資或地方投資為主的中小型重點項目，并對水利部、流域機構(gòu)稽察中發(fā)現(xiàn)問題較多或存在典型問題的工程項目進(jìn)行復(fù)查。

3.2 加強稽察專家隊伍建設(shè)

采取多種方式，做好專家待遇保障工作，充分調(diào)動退休和在職專業(yè)技術(shù)人員力量，整合稽察專家?guī)熨Y源，多渠道吸納技術(shù)過硬、經(jīng)驗豐富的技術(shù)人才加入稽察專家隊伍中來，不斷擴充專家隊伍，為持續(xù)高效地開展水利稽察工作奠定基礎(chǔ)。

3.3 賦予流域機構(gòu)在流域內(nèi)開展自主稽察的依據(jù)

根據(jù)流域內(nèi)水利工程建設(shè)的特點及水利稽察工作需要，授權(quán)流域機構(gòu)代表水利部在流域內(nèi)開展項目稽察工作，作為水利部水利稽察的補充。

3.4 進(jìn)一步優(yōu)化稽察開展方式

水利部每年出臺全國層面的稽察工作計劃，對流域機構(gòu)開展自主稽察僅是擬定大的稽察方向(如自主稽察工程類型、重點省份、工程覆蓋面等)，流域機構(gòu)據(jù)此形成年度工作計劃報水利部備案，同時備案流域內(nèi)各省級水行政主管部門的稽察計劃，加強自主稽察的針對性；細(xì)化五個專業(yè)的劃分模式，進(jìn)一步梳理整合稽察內(nèi)容，在專業(yè)設(shè)置上合并前期與計劃的重疊部分，區(qū)分質(zhì)量與安全的不同，加強財務(wù)和審計監(jiān)察的對接，確保流域機構(gòu)自主稽察能夠根據(jù)實際情況，靈活組建專家隊伍。

3.5 提高對稽察成果的運用

強化稽察成果的權(quán)威性，水利部先行賦予流域機構(gòu)獨立下達(dá)整改通知、對重大問題項目進(jìn)行通報、必要時可以和地方水行政主管部門約談等權(quán)限，后續(xù)以制度的形式配套流域稽察黑名單、企業(yè)信用評級等制約手段，提升流域機構(gòu)獨立稽察的影響力。

3.6 探索開展新的稽察方式

除了常規(guī)性的工程稽察之外，流域機構(gòu)可根據(jù)流域?qū)嶋H和建設(shè)管理工作需求，開展如側(cè)重于水利部專項任務(wù)執(zhí)行情況的工作稽察、對水利部稽察項目整改情況進(jìn)行督促復(fù)核的工程復(fù)查、針對項目建設(shè)不同階段重點環(huán)節(jié)的專項稽察、地方稽察工作開展情況督查等多種形式工作；在部署全國范圍的水利稽察任務(wù)時，將流域機構(gòu)稽察組與其他稽察組進(jìn)行區(qū)分，單獨明確其在組建隊伍、專業(yè)劃分、稽察內(nèi)容、時間安排等方面的自主權(quán)限，提前探索自主稽察所適用的方式方法。

3.7 強化稽察信息化管理

參考全國水利安全生產(chǎn)信息上報系統(tǒng)，在水利稽察三支主要力量間搭設(shè)水利稽察信息互享平臺，動態(tài)跟蹤項目建設(shè)不同階段審核報批、資金下達(dá)等環(huán)節(jié)的主要信息；定期上傳三級稽察的計劃安排，規(guī)避重復(fù)稽察，加強對突出問題的跟蹤督導(dǎo)，為更加科學(xué)地開展水利稽察工作奠定良好信息基礎(chǔ)。

4 小 結(jié)

流域機構(gòu)水利稽察，是水利部全國水利工程建設(shè)項目稽察的有效延伸，起到水利部與地方的連接、紐帶作用，不容小視。切實加強流域機構(gòu)水利稽察工作，對流域內(nèi)水利工程建設(shè)項目的監(jiān)督、管理工作，發(fā)揮工程設(shè)計效益，服務(wù)社會經(jīng)濟發(fā)展具有十分重要的促進(jìn)作用。

Countermeasures research of basin institutions water conservancy inspection

LEI Junrong1, WANG Zhiying2, ZHANG Zhuoran3

(1.MinistryofWaterResourcesofPeople’sRepublicofChina,Beijing100053,China; 2.ConstructionManagementandQualitySafetyCenteroftheMinistryofWaterResources,Beijing100038,China; 3.ChangjiangRiverWaterResourcesCommissionoftheMinistryofWaterResources,Wuhan430010,China)

In the paper, the current situation of basin institutions water conservancy inspection is introduces, and the existing problems are analyzed.The strength of basin instiutions water conservancy inspection works are researched and discussed from the aspects of continuously arranging three inspection forces, enhancing the construction of inspection teams, optimizing the work mode of inspection, strengthening the application of the results, creating inspection modes and intensifying information management.Corresponding countermeasures are proposed which have some reference value.

basin institutions water conservancy inspection; current situation; problems; countermeasures

10.16616/j.cnki.11-4446/TV.2017.05.015

TV212.4

A

1005-4774(2017)05-0054-04