江蘇省村級公共服務運行維護標準化研究報告

江蘇省農村綜合改革領導小組辦公室課題組

江蘇省村級公共服務運行維護標準化研究報告

江蘇省農村綜合改革領導小組辦公室課題組

圍繞城鄉發展一體化，深入推進新農村建設，重點是提升村級公共服務水平，村級公共服務水平提升建設貫穿于“十一五” “十二五”發展的全過程。隨著城鄉統籌發展和新農村建設步伐的加快，村級公共服務設施不斷完善，公共服務能力也在逐步增強，農村生產、生活條件持續改善，對公共服務的需求也不斷提高。加強村級公共服務運行維護標準化建設，是當前建設新農村的重要舉措，將村級公共服務運行維護全過程納入標準化管理的軌道，將會獲得經濟、社會和生態的最佳效益，對改善村級公共服務質量，提高社會管理水平，改善農村生產生活條件，促進基本公共服務均等化等將起到積極作用。

一、現狀及問題

近幾年來，標準化作為一種科學管理的方法和工具，已成為促進公共服務均等化的重要技術手段。將標準化引入村級公共服務運行維護領域，有助于推進解決農村公共服務水平較低、在結構和覆蓋面上不均衡等問題，對村級公共服務運行起到重要的技術支撐作用。

（一）各領域標準化建設

基本公共教育服務標準化。目前，我國公共教育服務領域共成立了2個全國專業標準化技術委員會——全國教育標準化技術委員會和全國教學儀器標準化技術委員會。截至目前，我國在公共教育領域已發布的國家標準有47項，在研的國家標準45項，發布實施的相關行業標準數百項，主要分布于教學儀器、非正規教育與培訓、遠程教育、信息化、學校建設等方面。

公共就業服務標準化。目前，與公共就業有關的全國性的標準化技術組織主要包括全國人力資源服務標準化技術委員會、全國勞動定額定員標準化技術委員會、全國勞動管理與保護標準化技術委員會。截至目前，已發布國家標準約17項，正在制訂的有18項。標準主要分布于工作崗位的評價分析、勞動定額與職工傷殘以及招聘、人力資源測評、外包、尋訪等具體服務項目。

公共文化服務標準化。全國公共文化標準化技術組織早在2008年已成立了8個，目前已制定國家標準6項，正在制訂的有38項。按照頂層設計，在“國家基本公共文化服務標準”之外，地方各級人民政府依據國家標準，制定與當地經濟社會發展水平相適應的、體現地方特色的、不低于國家標準的地方標準，從而形成上下銜接的保障標準體系。

（二）江蘇省村級公共服務運行維護標準化建設

近幾年來，根據國務院農村綜合改革工作小組辦公室部署，江蘇圍繞統籌城鄉發展目標，著力推進建立覆蓋城鄉的公共財政體制，一手推進農村體制機制改革，為農村經濟社會發展提供保障和活力；一手支持農村社會事業發展，不斷滿足農村現實需求。

1.支持農村公益事業建設，推進基本公共服務均等化發展

發揮民主決策和以獎代補制度優勢，實施村級公益事業建設一事一議財政獎補。2016年，省級以上財政投入達到13.35億元，引導農村籌資籌勞和社會投入10億元以上，支持建設村級公益事業項目8000個，建立了政府引導、農民參與、社會捐助的村級公益事業投入機制。同時，以一事一議財政獎補為平臺開展美麗鄉村建設示范，2016年省級以上財政投入3.5億元，支持建設130個示范村。一事一議財政獎補政策強農惠民效應十分明顯，不僅顯著改善了農村基礎設施和公共服務設施，營造了農民致富的良好環境，也為基層組織服務群眾搭建了橋梁。特別是美麗鄉村建設示范效應明顯，大大激發了市縣積極性，各地對觸及的制度性問題進行調整和創新，使美麗鄉村建設成為新農村建設和統籌城鄉發展的重要抓手。

2.全面推開農村公共服務運行維護機制建設

江蘇自2011年以來開展的村莊環境整治、農村環境連片整治、農村河塘整治等實事工程，由點到線、由線到面逐步推開，村級一事一議、美麗鄉村示范等農村公益事業建設，農村公共服務運行維護機制成為重要配套措施。江蘇2012年起開展農村公共服務運行維護機制建設示范試點，2015年在全省推開，財政投入逐年增加，2016年省級上財政投入已達到9.85億元，按照“保基本、廣覆蓋”的原則，建立村均8萬元運行維護經費保障標準。建立了保基本、廣覆蓋、多渠道的經費投入機制和民主、高效、規范的管護機制，保障了農村公共服務持續發揮效益、農村生態持續改善。

靖江、揚中、東海三個縣（市）開展國家級農村公共服務運行維護標準化試點，已建立結構合理、與當地經濟社會發展水平相適應的標準體系，形成以標準化支撐村級公共服務的長效機制。

3．村級公共服務運行維護標準化建設存在的問題

（1）村級基礎設施管護缺乏統一標準。現有標準主要是建設標準，而管理和維護標準、服務標準缺失。如村級道路建設中，現行國家標準JTG B01-2014《公路工程技術標準》中規定了公路建設的等級，但沒有具體規定對于村一級的道路管護到底應達到什么樣的標準。其次，文體管護標準不完善。隨著村民生活的不斷變好，村民文化生活的不斷豐富，村文化活動室、室外體育場應建成什么樣的規模、配備哪些活動的器材，目前國內還沒有統一標準。此外，村級公共服務中心管護標準大部分地區也是空白。

（2）村級環境衛生管理與維護標準不足。隨著農村的不斷發展，農村環境衛生越來越受到人們的普遍關注，然而，許多農村環境的臟亂差狀況令人堪憂，歸根到底是缺乏村級環境衛生管理與維護相關標準，特別是在對環境衛生的治理上，沒有針對農村的標準，尤其是服務標準，直接影響了農村環境質量和農民生活質量。

（3）標準化理論研究滯后。從20世紀80年代開始，公共服務標準才在國外開始廣泛應用，而國內關于公共服務標準化的研究還處于起步階段，并未形成系統的理論框架，制約了村級公共服務標準化工作的開展。

（4）標準配置不合理。標準結構不夠合理，標準總量與質量有待提高。無論是公共教育、文化體育，還是其他村級公共服務領域，都存在不同程度標準覆蓋不夠的問題。從分布領域來看，現有村級公共服務標準都主要集中于某幾個關注度高的工作領域，在其他重要的如通用基礎標準、服務質量標準、服務評價與改進標準等基本缺失；就標準類型而言，現有標準以技術標準、管理標準為主，服務標準基本空白；從標準層次來看，國家標準大多仍在研制中，已出臺的較少。

（5）標準化建設資金與標準實施資金不足。村級公共服務運行維護資金主要來源于財政投入和村集體資金，財政保障只是廣覆蓋、保基本，遠不能滿足實際需求。各村管護人員的年基本報酬和考核獎金差距較大，也嚴重制約了農村管護人員的積極性，從而阻礙了村級公共服務事業的發展。

二、地方標準研制

2014年4月14日，國家標準委和財政部聯合下發了《關于下達農村綜合改革標準化試點項目的通知》，正式批準江蘇承擔標準化試點工作。江蘇建立了“321”工作模式，即“三試點兩部門一支撐”， 三個試點縣（市）試點建立各自的村級公共服務運行維護標準體系，省市兩級財政（綜改）、質監部門雙線合一、上下聯動，加強技術指導、智力支持。

（一）標準化建設試點

揚中、靖江、東海3個縣（市）按照省級方案的要求，積極開展調查研究，參加相關培訓，制定相關標準。通過試點建設，工作人員思想觀念、管理模式、工作方式有了很大轉變和創新，標準化管理和服務水平大幅提升，充分發揮了標準化對農村公共服務運行維護的支撐作用，初步解決了農村公共服務運行維護中存在的資源配置標準不一和管理評價標準缺乏、政府效果評價與績效考核難等方面問題，為建立和完善村級公共服務運行維護標準體系提供了經驗。

（二）研制過程

政策研究。項目組對村級公共服務運行的相關法律、政策等進行了梳理和研究，相關研究成果為本項目的研究奠定了有效基礎，為相關部門提供了有力的決策支持。

文獻分析。項目組搜集了當前國內外最前沿的村級公共服務運行維護標準化相關資料和文獻，進行梳理和分析，有助于推動江蘇村級公共服務的標準化和均等化建設進程。

現有標準梳理。項目組對村級公共服務運行維護進行了標準化需求分析，梳理了現有村級公共服務運行維護標準化建設的相關國家、行業和地方標準。

形成核心標準。通過組織試點單位進行試行實踐并及時加以總結完善，最終在省級統籌下和江蘇省質量和標準化研究院的技術指導下，形成了11項涉及村級公共服務運行維護工作的核心標準。

（三）地方標準主要技術內容

圍繞農村基礎設施管護、農村環境衛生維護、農村綜合服務中心運行維護和農村文體活動設施管護四大類核心內容，研制了11項地方標準，有助于農村資源配置有標可依，農村公共服務有章可循，農村治理效果有據可考。其主要技術內容如下：

1.《農村（村莊）基礎設施管理與維護通則》主要包括農村（村莊）基礎設施管理與維護的總則、要求、管護機制和考核等內容。

2.《農村（村莊）道路管理與養護規范》規定了村道建筑控制區的范圍、應該勸阻的行為、工作人員的職責等要求；規定了養護的基本要求、道路的檢測與維修，以及安全防護方面的要求。

3.《農村（村莊）河道（塘）管理與維護規范》主要包括農村（村莊）河道（塘）的總則、管理維護、人員、滿意度調查及投訴處理、檔案管理和考核等內容。

4.《農村（村莊）公共服務中心管理與維護規范》主要包括農村（村莊）公共服務中心的綜合服務中心、農資和生活用品超市、滿意度調查及投訴處理、考核等內容。

5.《農村（村莊）公共文體設施管理與維護規范》主要包括農村（村莊）公共文體設施的基本要求、室內文體設施、室外文體設施、運行維護、滿意度調查及投訴處理、考核等內容。

6.《農村（村莊）小型水利設施管理與維護規范》主要包括農村（村莊）小型水利設施管理與維護的總則、要求、人員、檔案管理和考核等內容。

7.《農村（村莊）環境衛生管理與維護通則》主要包括農村（村莊）環境衛生管理與維護的要求、管護機制和考核等內容。

8.《農村（村莊）村容村貌管理與維護規范》結合江蘇農村工作實際和經驗總結，在道路、河道、綠化等相關文件的基礎上提煉出總體性要求，具有較強的可操作性。

9.《農村（村莊）綠化管理與養護規范》主要包括農村（村莊）公共綠化的基本要求、設計和種植、養護、質量目標、人員、檔案和考核等內容。

10.《農村（村莊）生活垃圾收運設施管理與維護規范》主要包括農村（村莊）生活垃圾收運的設施、人員和監督等內容。

11.《農村（村莊）公共廁所管理與維護規范》主要包括農村（村莊）公共廁所的設施、維護、考核及滿意度調查等內容。

三、標準體系構建

（一）構建原則

標準體系構建的目的，是緊緊圍繞江蘇村級公共服務運行維護標準化試點工作要求，研究建立江蘇村級公共服務運行維護標準化體系，助推村級公共服務運行維護機制建設，保證運行維護工作規范化、常態化，提高運行維護工作質量和效率。

構建江蘇省村級公共服務運行維護標準體系遵循以下基本原則：

1.目標明確，立足實際。從農村和農民最需要、最直接的服務項目著手，以保障民生作為標準體系構建的根本出發點和落腳點，建立江蘇省村級公共服務運行維護標準體系，指導村級組織開展管護服務，促進提升公共服務總體水平和質量，提高村級公共服務滿意度。有關建設標準仍應由行業主管部門制定，應有行業承擔管護責任的，仍由行業主管部門制訂相應管護標準。

2.科學合理，層次適當。從發展和實際出發，充分遵照《中華人民共和國標準化法》等相關法律法規，嚴格建立起既遵循試點當地經濟社會發展及財政收入，同時又滿足現實公共服務發展需要的標準體系。列入標準明細表內的每一項標準都被安排在恰當的層次上。從一定范圍內的若干個標準中，提取共性特征并制定成共性標準，并將此共性標準安排在標準體系內的被提取的若干個標準之上，構成一個層次。不能將同一標準同時列入二個以上子體系內，以避免同一標準由兩個以上部門重復制修訂。

3.統籌協調，突出重點。本標準體系立足廣泛調研和村級公共服務運行維護趨勢分析，力爭構建出覆蓋全面的標準明細表。標準體系是個集合體，其中的子標準各自有其特性，但所表述的內容又相互交叉、相互關聯、相互依存，除已有國家標準和行業標準外，圍繞農村基礎設施管護、農村環境衛生維護、農村綜合服務中心運行維護和農村文體活動設施管護四大類核心內容，集中力量制修訂一批精品標準，引導資源合理配置，并逐步將標準覆蓋范圍擴展至村級公共服務所有主要領域，推動江蘇省村級公共服務運行維護標準化工作整體提升。

4.逐步完善，持續深化。整個體系內的標準應包括現有的和將要制定的標準。對將要制定的標準應大致確定相應內容，找出各類標準以至各項標準之間相互連接、相互制約的內在聯系，在充分考慮體系的完整性的基礎上進行統一、簡化、協調，使之符合實際，并隨著技術和經濟發展，逐步修訂和完善。為適應江蘇不同經濟發展水平，此標準為基本標準，蘇北地區通過努力可以達到，蘇中地區結合實際進行完善，蘇南地區實施中加以提升，提高標準化水平。各地市可根據自身經濟社會發展水平，選取標準明細表中的相應標準進一步研制。

（二）體系框架

江蘇省村級公共服務運行維護標準體系框架見下圖。

四、對策建議

（一）創新標準化工作模式，實現長效管理

不斷優化標準化工作模式，創新管理機制，并加以推廣實施，從而實現相關成果的及時轉化和固化。一是建立完善組織機構。建立由領導組、工作組、技術支撐組和專家組構成的組織機構。二是強化組織管理。通過協作機制、監督管理機制、績效評價機制，以及激勵機制等制度措施，保障組織機構順利運行。具體任務包括制定工作規劃、制定實施方案、建立長效管理機制和資金保障。

（二）優化標準體系建設，加快重點領域標準制修訂

要做好村級公共服務運行維護標準化工作，需要圍繞村級公共服務的重點領域，健全標準體系框架，完善標準體系表，使之更加科學合理、層次分明、與當地農村經濟社會發展水平相適應。

在實施標準的過程中，應認真做好各項記錄，并將各環節形成的數據和有關情況及時反饋至標準實施的組織協調部門，以便及時調整和改進標準實施工作。當發現標準中存在不完整等問題時，應及時向標準批準發布部門反饋情況。實施標準的各個環節是否滿足標準要求以及標準實施效果如何，需要進行綜合評價，進一步改進標準實施工作。

圍繞核心內容，組織研究制定相應地方標準及試點縣市標準，使村級公共服務運行維護的各個環節標準齊全。國家標準研制工作應吸納相關行業技術機構、科研院所優勢資源為我所用，多方面多層次征求意見，保證標準技術指標和主要參數在全國范圍內的先進性和可操作性，使村級公共服務的建設和發展有標可循。

（三）注重宣傳引導，營造標準化氛圍

加大村級公共服務運行維護標準化基礎教育培訓工作的開展力度,在提升相關管理、工作人員標準化意識的同時，加強對農村基層工作人員和廣大農民群眾的標準化理念普及。開展多媒介標準化宣傳。可以采用現場宣傳和媒體宣傳相結合方式，面向村莊和社會開展立體式的標準化宣傳。開展標準化培訓。根據不同公共服務分類，通過內部培訓與外部培訓相結合，現場培訓與網絡培訓相結合的方式，提高標準化意識，提升標準化工作能力。強化標準貫徹實施。標準中的強制性要求必須實施，推薦性或可選擇的要求，可根據實際情況靈活實施。針對重要標準實施情況開展自我檢查，及監督檢查，并邀請標準化專家就標準實施過程中出現的問題予以解答指導。

（四）引導公眾參與，充分發揮村民主動性

充分調動農民的積極性、主動性和創造性，是村級公共服務運行維護有效推進并長期發展的根本動力。農民行為習慣轉變需要一個過程，需要暢通群眾利益訴求表達渠道，加強標準實施的民主監督，建立獎罰制度，共同維護農村公共服務的運行。

（五）加大經費投入，完善標準化資金保障機制

需要在現有基礎上，開辟資金來源渠道，實現資金投入的常態化和資金管理的高效化，為村級公共服務運行維護標準化工作的持續推進提供必要的資金保障。各級財政要加大投入力度，同時，有效整合相關專項資金，實行集中投入，引導社會捐助、企業幫扶和受益農民自愿投工投勞，形成多元化的投入機制。

(執筆人：張 淳 湯成國)