發揮財政引導作用構建現代農業經營體系

蔡琳娜 吳兆明／江蘇省揚州市委農村工作辦公室

發揮財政引導作用構建現代農業經營體系

蔡琳娜 吳兆明／江蘇省揚州市委農村工作辦公室

推進農業供給側結構性改革，必須構建現代農業經營體系，重點是培育新型農業經營主體和新型職業農民，發展農業生產性服務業，完善新型經營主體扶持政策，探索多種形式的適度規模經營。目前，揚州市農業經營體系建設還是一塊短板，補齊這塊短板，發揮財政作用尤其重要。

一、揚州構建現代農業經營體系的客觀必要性

“十二五”以來，揚州市堅持以農業現代化建設為目標，通過打造農業園區平臺、完善基礎設施裝備、推進規模經營、培育新型主體、推進農業信息化等措施，農業綜合生產能力進一步提高，農業產業結構進一步優化，農業發展方式進一步轉變，但在改造提升傳統農業向現代農業轉變的過程中，農業經營體系建設還比較滯后，面臨著諸多新的矛盾和挑戰。

一是農村青壯年勞動力大量外出務工經商，使農業面臨“誰來種地”的問題日漸突出。據統計，目前全市33萬農業從業人員中，50歲以上占72%，女性占61%。2015年共有131.4萬農村勞動力轉向了城鎮和非農產業就業，占當年農村勞動力總數的73%，農村勞動力轉移比重繼續加大，有知識、有文化的青壯年農民絕大多數出外務工，在家從事勞動生產的是老、弱、婦、幼、病、殘人員，接受新知識、新技術的能力較低，很難成為現代農業需要的職業農民。農業后繼乏人問題日益凸顯，農業兼業化、農民老齡化、農村空心化現象日益嚴重，今后誰來種地問題十分突出。

二是農民純收入中來自農業的比重正在明顯下降，農業（種植業）在相當多的農戶那里已經只是收入增長中的“副業”，因此，“怎么種地”的問題已難以回避。揚州市人多地少，絕大多數農戶承包經營的耕地規模細小且高度分散，生產效率不高，抵御自然風險、市場風險的能力不強，農業經營規模偏小、主體素質偏低，新型經營主體扶持政策不健全、培育滯后，農業發展質量效益和競爭力亟待提高。據統計，2015年，農村常住居民人均可支配收入16619元，其中一產經營收入2227元，僅占可支配收入的13.4%，來自種植業的收入就更低。種地，對于不少農戶而言，正在變成食之無肉、棄之可惜的“雞肋”，正越來越成為農民家庭經營結構中的“兼業”。

三是農業產業社會化服務支撐不足，嚴重影響現代農業發展。盡管揚州市在農機專業化服務、農村電子商務、農村產權交易平臺建設等方面取得了一些成績，但總體上看，農民組織化程度仍然很低，農業科技推廣薄弱，規模化經營的能力仍然較弱，應對生產經營風險的能力仍然不強。主要表現為：農業社會化服務推進規劃不夠，認識不足，社會化服務分散、盲目；經營主體培育不充分，有一些典型盆景，但輻射帶動能力弱；農業社會化服務力量不強，存在著社會化服務體系結構不合理、功能不完善、服務總供給不足、服務輻射面窄、服務成本高、服務內容和需求脫節等問題；現有基層農技推廣、農經管理服務機構還不健全，等等。

四是構建現代農業經營體系，財政支持需加強。近年來，揚州市各級財政通過對農業龍頭企業、農民合作社、現代農業示范園區等方面的扶持，有力促進了現代農業發展，促進了農業的集約化、專業化、組織化和社會化經營。但也存在一些需要思考和改進的問題，如財政投入力度還不夠大，投入重點還不夠突出，投入方式還較為簡單等問題。

據統計，“十二五”期間，揚州市本級財政投入農業經營體系建設資金約1億元，年均增長5.4%，其中投入新型經營主體高效農業設施建設3485萬元，占32%；投入新型經營主體農田水利建設1780萬元，占16.4%；投入新型經營主體農機購置1645萬元，占15.1%；投入新型經營主體示范培育1589萬元，占14.6%；投入龍頭企業產業化1052萬元，占9.7%；投入新型經營主體農業保險850萬元，占7.8%；而投入規模經營、社會化服務、職業農民培訓、金融信貸等方面資金少之又少。

二、著力構建具有揚州特色的現代農業經營體系

“十三五”時期，揚州構建現代農業經營體系，應加大體制機制創新力度，培育規模化經營主體和服務主體，加快構建職業農民隊伍，形成一支高素質農業生產經營者隊伍，促進不同主體之間的聯合與合作，發展多種形式的適度規模經營，提高農業經營集約化、組織化、規模化、社會化、產業化水平，促進全市現代農業建設不斷“創造新典型、邁上新臺階、走在最前列”。

一是做好農戶承包地確權登記頒證工作。土地確權并賦予農業生產經營主體的不同權能，完善了農村產權結構，為優化組合農業要素資源，加快發展現代農業創造了條件。為此，要進一步完善承包合同，健全登記簿，頒發權屬證書，強化土地承包經營權物權保護，建立健全省市縣三級確權登記頒證信息管理系統，確保2017年底全市所有農業行政村全面完成土地承包經營權確權登記頒證工作，妥善解決農戶承包地塊面積不準、四至不清等問題。

二是培育新型農業經營主體。

近幾年來，揚州市培育了一批新型農業經營主體典型，但總的看，新型農業經營主體還處在起步階段，自身實力還不強，示范帶動還較弱，面臨的困難還不少。“十三五”時期，要重點支持新型主體穩定經營規模、改善生產條件、提高技術水平、改進經營管理等，推動財政補貼、稅收優惠、信貸支持、抵押擔保、農業保險、設施用地等政策的落實，幫助他們解決發展中遇到的困難和問題。扎實推進示范社、示范家庭農場建設，把運行規范的合作社、家庭農場作為政策扶持重點。

三是推進農業適度規模經營。

現代農業發展面臨的最大制約是農業經營規模過小。2015年底，全市耕種面積10畝以下的農戶90萬戶，占總農戶數的95%以上；全市94.2萬農戶戶均耕種面積3.5畝。這對先進科技成果應用、金融服務提供、農產品質量提高、生產效益增加、市場競爭力提升等，造成了極大影響。因此，要堅持適度規模經營的方向，推進土地經營權向專業大戶、家庭農場、農民合作社流轉，特別要推進以土地集中型為重點、以家庭農場為主體的農業適度規模經營，形成“家庭農場+合作社” “家庭農場+農業社會化服務”等模式為主的適度規模經營。

工廠化育苗 徐明冬 攝

四是加快建設土地流轉服務平臺。建立完善縣級農村土地承包糾紛仲裁委員會，建立一支高素質的仲裁員、調解員隊伍，做好土地承包及流轉糾紛的調解與仲裁工作。加強市縣鄉三級農村產權流轉交易市場體系建設，充分發揮農村產權流轉交易市場在提供發布交易信息、受理交易咨詢和申請、協助產權查詢、組織交易、出具產權流轉交易鑒證書和協助辦理產權變更登記等方面的功能，推進農村產權公開公正規范交易。積極探索農村產權抵押、擔保、處置辦法，解決農業經營主體融資難問題。

五是提升農業社會化服務。建立健全農業社會化服務體系是構建現代農業經營體系的重要方面，而且農業經營規模越大，就越需要完善的社會化服務體系與之相適應。因此，要加強鄉鎮涉農公共服務機構建設和機制創新，培育多種形式的農業經營性服務組織，發展農業生產性服務業和農產品電子商務等現代流通服務業。積極推廣聯耕聯種、托管代種等農業經營服務方式，鼓勵開展全程托管或主要生產環節托管，實現統一耕作、規模化生產。大力發展糧食產后服務體系，增強糧食烘干、除雜、快速檢測和倉儲能力。依托自然村莊、連片地塊或同類產業，建設區域綜合性為農服務平臺。

六是創新農村金融制度。采取多種有效方式，建立適合農戶和新型農業經營主體特點的信用征集和評價體系。大力發展政府支持的“三農”融資擔保和再擔保機構，完善銀擔合作機制。規范管理農民資金互助合作社，穩妥開展農民合作社內部信用合作試點。探索承包土地經營權和農民住房財產權抵押貸款試點。把農業保險作為支持農業的重要手段，擴大農業保險覆蓋面、增加保險險種、提高風險保障水平。

七是加強新型職業農民教育培訓。大力實施新型職業農民培育工程，把返鄉農民工納入新型職業農民培訓范圍；支持農業院校辦好涉農專業，定向培養基層農業農村人才。引導有志投身現代農業建設的農村青年、返鄉農民工、農技推廣人員、農村大中專畢業生和退役軍人等加入職業農民隊伍。建立健全職業農民培訓扶持機制，到2020年新型職業農民培育程度達到50%。

三、揚州構建現代農業經營體系需要財政重點支持的領域

“十三五”時期總體思路：將現代農業經營體系建設作為財政支農重點，做到總量要增加、增幅要提高、方式要轉變、投向要調整，實行精準扶持、重點投放、有效使用。

一是重點支持新型經營主體發展。支持圍繞優勢特色產業加大對新型農業經營主體負責人的教育培訓；支持符合條件的新型農業經營主體優先承擔涉農項目，新增農業補貼向新型農業經營主體傾斜；建立財政項目資金直接投向符合條件的合作社、財政補助形成的資產轉交合作社持有和管護的管理制度；對糧食適度規模經營主體從商業銀行取得貸款支付的利息給予貼息；支持家庭農場、農民合作社改善農業生產條件，提高農業科技與裝備水平；對糧食規模經營主體和農機合作社購置農機，優先給予補貼；支持龍頭企業拓展產業鏈建設，提升農業生產和農產品加工能力。

二是重點支持農村承包土地經營權流轉。加強對土地經營權的物權保護，引導土地經營權流向種田能手和新型經營主體。支持新型經營主體提升地力、改善農業生產條件、依法依規開展土地經營權抵押融資。鼓勵采用土地股份合作、土地托管、代耕代種等多種經營方式，探索更多放活土地經營權的有效途徑。建立土地流轉專項資金，對新型經營主體租地達到一定規模和流轉年限的，可按一定標準給予財政資金補貼，使經營主體獲得規模效益。

三是重點支持農業社會化服務。支持社會化服務組織通過購買服務等方式為農戶提供“耕種管收賣”全程農事服務，特別要支持農民合作社實施的以小麥、水稻為主的農業生產全程社會化服務項目。支持社會化服務組織購置糧食烘干設備，建設貯藏倉庫。加大對基層農業公共服務體系建設的扶持力度，以農業技術推廣體系、農村經營管理體系、農業信息服務體系為重點，強化其服務手段、服務條件和服務能力建設。支持稻麥機械化種植和高效機械化植保水平的提升，實現糧食生產全程機械化。

四是重點支持農村產權流轉交易市場建設。農村產權流轉交易市場是政府主導、服務“三農”的非盈利性機構。因此，要加大對農村產權流轉交易市場的政策扶持和資金投入力度，實行市場建設和運營予以財政補貼等優惠政策，通過政府購買社會化服務或公益性崗位等措施，解決農村產權流轉交易成本高、回報低的問題。

五是重點支持農村金融改革。完善涉農貸款財稅獎勵政策和風險補償機制，安排專項資金設立擔保風險和貸款風險補償基金，對主辦金融機構的壞賬貸款損失予以一定比例的風險補償。支持開發適應新型農業經營主體需求的保險品種，提高保費財政補貼標準。支持地方發展特色優勢農產品保險、漁業保險、設施農業保險；支持進一步完善農業保險大災風險分散機制。支持建立由財政出資、不以營利為目的的農業擔保公司。