遼寧建立自貿試驗區需要把握好六個方面問題

◎遼寧省人民政府發展研究中心課題組

遼寧建立自貿試驗區需要把握好六個方面問題

◎遼寧省人民政府發展研究中心課題組

全國“1+3+7”的自貿試驗區試點新格局已初步形成，遼寧省自貿試驗區的籌建工作也進入到了關鍵階段。在此節點，遼寧省應深刻總結上海、廣東、天津、福建自貿試驗區的經驗教訓，結合國家賦予遼寧省自貿試驗區的戰略定位和核心內容，做好頂層設計：科學設立管理架構，切實增強跨部門改革的協同性，突出創新政策的系統集成；培育壯大市場主體，堅持問題導向，把提升企業體驗感作為改革創新的著力點；統籌推動區域協調發展，重點加強“三個聯動”，增強自貿試驗區輻射帶動功能；做好凝聚人才文章，強化政策引導，彌補遼寧省自貿試驗區人才短板；以風險可控為底線，引導多方力量參與，做好事中事后監管。

遼寧自貿試驗區 制度創新 重點問題

我國第三批7個自貿試驗區掛牌在即，遼寧作為第三批自貿試驗區省份，籌建工作進入關鍵時點。前兩批4個自貿試驗區緊緊圍繞制度創新這一核心，結合各自區位特點，開展了一系列改革開放先行先試，取得了斐然成績。未來，全國將有11個自貿試驗區共同角逐自由貿易市場，競爭激烈。遼寧省在自貿試驗區籌建和發展中，要深度思考，開拓創新，重點把握好六個方面問題，努力打造出遼寧自貿試驗區的特色和品牌，進而全面提升東北老工業基地的發展活力、內生動力以及整體競爭力。

一、不忘初衷，重點推動市場取向體制改革和結構調整，推動東北、東北亞的開放合作

自貿試驗區作為國家戰略，肩負著我國新一輪改革開放的重任，也為各地區結合自身優勢探索創新發展提供了寶貴平臺。4個自貿試驗區在建設過程中，始終緊緊圍繞國家賦予的戰略定位和重點任務開展制度創新，每一項試點內容都是國家戰略的充分體現。上海自貿試驗區突出對接高標準的國際經貿規則，在貿易便利化、金融自由化以及事中事后監管方面一直保持優勢；廣東、福建自貿試驗區圍繞對港、對臺這一鮮明定位，在對港、對臺投資準入、自然人流動、服務業開放等領域成為了全國學習的典范。這些地區已經形成了114項改革試點經驗復制到全國，并在全國31個省區的219家經開區重點推廣。

國家在遼寧省設立自貿試驗區的戰略定位十分清晰：落實中央關于加快市場取向體制機制改革、推動結構調整的要求，著力打造提升東北老工業基地發展整體競爭力和對外開放水平的新引擎。因此，遼寧省自貿試驗區的各項創新政策都需要緊緊圍繞和服務國家戰略，抓住市場取向體制機制改革和結構調整這一主線，凸顯遼寧在東北乃至東北亞地區開放合作的引領作用。一是最大限度地取消行政審批事項。大幅度減少政府對市場資源的直接配置，推動社會力量參與監督，建立公平開放透明的市場規則，營造國際化、法治化、便利化的營商環境。二是以產業鏈為紐帶。引導遼寧省以及東北其他地區共同在自貿試驗區建立市場化運作的產業轉移引導基金，共建高端裝備制造業和新興產業。以高技術和專業服務為主導，改造傳統產業，推動產業結構升級，形成可輻射的主導產業體系。三是創新區域合作模式，與日韓俄蒙探索行業技術標準、從業人員資格、保險監管規則等領域的互認，引導東北亞高端資源向自貿試驗區集聚。

二、科學設立管理架構，切實增強跨部門改革的協同性，突出創新政策的系統集成

精簡高效的行政管理架構，跨部門的緊密協作與無縫對接是自貿試驗區工作順利開展的保障。4個自貿試驗區成立后，在省（市）級工作領導小組的領導下，依據區域特征，形成了相對科學的管理架構。上海、天津設立市級層面管委會，廣東、福建分別依托三片區設立了片區管委會。由于自貿試驗區本身涵蓋了不同的功能區，因此大部分自貿試驗區都設立了二級管委會或分片區辦事處，承擔所在區域的具體試點任務。各地自貿試驗區總體運作良好，但是在部門之間的溝通與協作方面還略顯薄弱，政策制定更多突出了“碎片化”和“零星化”的特點，某些領域的政策設計以及執行方面，在一定程度上缺少跨部門之間的配合。目前，4個自貿試驗區已經意識到了這些問題，在政策創新與落實中更加注重部門之間的聯動配合，更加注重政策的系統集成。

遼寧省自貿試驗區管委會組織架構的設計既要參考前兩批4個自貿試驗區的做法，也要結合遼寧實際；既要便于管理和推動政策創新，也要考慮政策創新的整體性、連貫性、系統集成性。一是在沈陽、大連、營口設立片區管委會，由市委常委或副市長擔任自貿試驗區管委會主任，便于協調全市資源和要素，提升自貿試驗區運作效率。自貿試驗區管委會作為省政府派出機構，分別由沈陽、大連、營口三個市政府管理，管委會承擔具體改革試點內容。管委會盡可能在所轄功能區管委會基礎上，重新組織精干力量，便于協調推進創新政策。二是片區管委會依據自身改革重點領域和關鍵環節，內設辦公室、投資促進、經濟發展、行政服務、財政金融等部門。三是無論是以省自貿辦為核心的省級層面，還是各片區管委會內設機構，都需要增強跨部門之間的聯動，從政策的前期研究到政策的制定和執行，相關部門都要全程參與，避免因為部門之間的銜接問題影響政策落地。在政策制定上，突出亮點和個性化的同時，注重政策的系統集成。

三、培育壯大市場主體，堅持問題導向，把提升企業體驗感作為改革創新的著力點

企業是市場經濟發展的微觀基礎，是自貿試驗區各項制度創新服務的主體。沒有企業的參與，自貿試驗區的各項改革失去了試驗對象；企業參與試驗，如果“獲得感”不強，自貿試驗區的改革就失去了服務實體經濟的本源意義。4個自貿試驗區高度重視主體的培育與引進，通過降低投資門檻、產業開放、簡政放權、金融改革等方式培育和引進各類主體，這些主體為自貿試驗區制度創新提供了廣闊的試驗空間。但是，也有部分企業覺得實惠不足、覺得企業迫切關心的問題未能突破、覺得有些領域政策細節與企業現實需求脫節等。如跨境資本流通瓶頸仍未破解；稅收政策不具國際競爭力，與香港、新加坡等地相比整體稅負過重，離岸金融、保險、航運等業務的稅收優惠不足；自貿試驗區沒有權威的政策分類和解讀，部分企業對政策理解存在偏差等等。

遼寧省自貿試驗區在改革創新過程中，要呼應市場主體訴求，以各類企業主體的發展（包括獲得更多商機、業務開展更加便利、企業未來發展前景更加廣闊），來衡量制度創新的紅利，以便吸引更多的企業來自貿試驗區開展業務。一是轉變自貿試驗區制度創新的管理思維。以市場主體的實際需求為導向，形成制度化安排，確保企業和公眾參與政策制定過程始終。二是抓緊制定招商引資政策。加快自貿試驗區網站等信息平臺建設，做好遼寧省自貿試驗區宣傳推介工作。在自貿試驗區設立工作窗口，做好自貿試驗區創新政策的發布、解讀、咨詢和推廣宣傳工作，全程解答企業在設立和經營中遇到的各類問題，打消企業的顧慮。三是在自貿試驗區內努力解決企業關注的核心問題，如推動稅收創新，爭取對自貿試驗區內符合條件的企業按15%征收企業所得稅，獲得與深圳前海相等的優惠條件；大連探索在離岸金融、保險、航運等業務上給予優惠的稅收政策。如果能把這些核心問題解決，自貿試驗區對企業的吸引力會大大增加。

四、統籌推動區域協調發展，重點加強“三個聯動”，增強自貿試驗區輻射帶動功能

自貿試驗區有核心區域、聯動發展區域及功能輻射區域。4個自貿試驗區在起步階段比較注重核心區域內的制度創新，經過兩三年的探索，各地更加突出自貿試驗區與其他功能區域之間的互動發展，突出自貿試驗區與國家戰略的聯動。上海和廣東先后分別出臺了《關于加快推進中國（上海）自由貿易試驗區和上海張江國家自主創新示范區聯動發展的實施方案》《珠三角國家自主創新示范區和中國廣東自貿試驗區聯動融合發展的實施方案2016-2020年》，通過區域之間聯動創新，促進科技、金融、貿易、航運、產業的多維度融合。最近，天津濱海新區與河北唐山市政府簽署協議，探索將自貿試驗區優惠政策向曹妃甸綜保區、蘆臺開發區、漢沽管理區延伸輻射。其他7個自貿區也在深入研究，凸顯自身在戰略版圖中的核心地位和輻射效應。

遼寧省有沈大自主創新示范區、中德產業園、金普新區、東北亞航運中心等國字號招牌，吉林、黑龍江也有長春新區、哈爾濱新區等各類功能區。遼寧省自貿試驗區在建設過程中，需要以更高的站位、更寬的視野來思考和解決三個聯動問題。一是在省自貿試驗區領導小組的引領下，省政府相關部門與三個片區之間、三個片區之間加強聯合，形成統一的創新思維和體系，在轉變政府職能、貿易投資、金融服務、事中事后監管等一些共性方面聯合創新。三個片區的港口區、產業加工區、金融商貿物流區在政策制定上要注意銜接。二是三片區管委會成立后，通過設立區域聯動機制、功能區之間人員交叉任職等形式，使自貿試驗區管委會與省內的高新區、自創區、中德園等功能區管委會聯動起來，擴大自貿試驗區改革效應。三是推動三片區與東北腹地，包括黑龍江、吉林的開發區、高新區等功能區合作，探索在創新創業、研發設計、投融資、科技成果轉化、人才培養、產權轉讓等方面的協同機制，將自貿試驗區創新改革紅利向東北腹地輻射，形成區域性的人才鏈、創新鏈、資本鏈、產業鏈。

五、做好凝聚人才文章，強化政策引導，彌補遼寧省自貿試驗區人才短板

人才是推動各項改革的第一源泉，也是自貿試驗區持續創新的不竭動力。實踐經驗表明，人才匱乏在很大程度上會制約自貿試驗區的發展，廣東、天津、福建自貿試驗區更是在籌備階段就備受人才不足帶來的困擾。為此，各地都將人才的培養和引進擺在突出位置、優先位置，通過交叉任職、學習交流、組織培訓、集中研討等多種途徑，強化自貿試驗區管理人才的思維創新，提升自貿試驗區管理人才的業務能力；通過股權激勵、補助獎勵以及戶籍、醫療教育等方面，吸引人才、集聚人才、留住人才，努力打造開放程度高、聚集能力強、體制機制活的人才特區。

遼寧省自貿試驗區建設剛剛起步，缺乏研發設計、規劃建設、航運物流、財稅金融、國際貿易、港口管理等具有較高專業水準的管理人才和創新創業人才，亟需系統謀劃，做好人才隊伍建設的頂層設計。一是做好人才資源的研究和規劃，根據自貿試驗區的產業結構和未來發展目標，分類建立自貿試驗區人才需求數據庫，通過權威信息平臺發布、交流會等多種形式廣納英才。二是減少和規范人才行政審批事項，在人才的戶籍、子女入學、配偶安置、出入境、兼職、智力入股等方面給予便利化措施，建造高品質人才公寓，引進一流教育醫療設施，為國內外人才的工作生活營造良好環境。三是做好自貿試驗區干部隊伍的建設和管理工作，在省級層面建立相關廳局的技術干部到自貿試驗區掛職的機制，相互學習、取長補短。自貿試驗區的干部，也包括省級、市級相關部門干部，要加強與其他自貿試驗區的交流與合作，通過業務培訓、考察學習等多種途徑提升自身的業務水平。此外也可以制定優惠政策，積極引進其他自貿試驗區的優秀管理人才。

六、以風險可控為底線，引導多方力量參與，做好事中事后監管

隨著市場準入門檻的降低，事中事后監管必然成為自貿試驗區建設的關鍵一環，如果風險防控能力跟不上某些改革進程，造成了無法挽回的影響，自貿試驗區的其他各項改革做得再好也無法彌補。四個自貿試驗區高度重視風險防控工作，在各項改革創新中，詳細梳理風險事項和風險點提出對應的防控措施。上海在這方面的改革比較成熟，從引導市場主體自律、探索業界自治、推動社會監督、創新監管方式方法、加強監管基礎平臺建設等方面做出了總體設計。

遼寧省自貿試驗區在做好各項改革創新的同時，要把政策實施風險和企業運營風險放在更加突出的位置，提高風險防控能力。一是對自貿試驗區各項創新政策進行系統梳理，尤其是政策實施的關鍵環節，制定風險防控措施清單，對確定的風險事項、風險點，制定有效的防控措施，最大限度降低創新政策的容錯率。二是由相關部門牽頭，設立自貿試驗區公共信用平臺和事中事后監管平臺。公共信用平臺要歸集監管企業的各類信用信息，面向政府部門、企業和公眾提供信用信息服務和信用應用支撐，對外公示企業經營異常名錄和違法信息；事中事后監督要實現各領域監管信息的實時傳遞和無障礙交換，具備聯合懲戒、行刑銜接、社會監督等功能，為實施協同監管提供支持。

（課題負責人：劉曉丹

課題組組長：洪英

課題組成員：王錦紅

報告執筆人：洪英王錦紅

截稿日期：2017年2月26日）

責任編輯：司斯