政府和社會資本合作模式下軍事裝備基地級維修服務采購

馮海斌， 鄭紹鈺， 谷 鑫 (. 裝備學院 研究生管理大隊， 北京 046； 2. 陸軍裝備部 價格質量管理中心， 北京 00072; . 裝備學院 裝備采辦系， 北京 046)

政府和社會資本合作模式下軍事裝備基地級維修服務采購

馮海斌1,2， 鄭紹鈺3， 谷 鑫1
(1. 裝備學院 研究生管理大隊， 北京 101416； 2. 陸軍裝備部 價格質量管理中心， 北京 100072; 3. 裝備學院 裝備采辦系， 北京 101416)

軍事裝備基地級維修服務采購作為軍隊服務采購的重要內容，必須落實黨的十八屆三中全會提出的“政府購買服務”的決策部署。剖析了當前我軍基于政府和社會資本合作(PPP)模式進行軍事裝備基地級維修服務采購的產業基礎、法理依據和適用要求，從軍隊編制體制、科學技術發展、裝備戰備建設、經費使用效益和國防經濟建設5個方面闡述了開展軍事裝備基地級維修服務PPP模式采購的重大作用；構建了PPP模式下進行軍事裝備基地級維修服務采購的基本架構，并提出了相應運作流程，即規劃制定—裝備篩選—企業選擇—項目執行—項目移交。

裝備服務采購；基地級維修；政府和社會資本合作

黨的十八屆三中全會明確提出“推廣政府購買服務，凡屬事務性管理服務，原則上都要引入競爭機制，通過合同、委托等方式向社會購買”“加大政府購買公共服務力度”[1]。軍事裝備維修服務作為軍隊服務甚至是政府公共服務的重要組成部分，必須貫徹落實黨中央、中央軍委和習主席的決策部署，大力實施軍事裝備維修服務采購戰略。軍事裝備維修服務通常分為3種：基地級維修服務、中繼級維修服務和基層級維修服務[2]。基層級和中繼級維修服務由使用部隊裝備保障部(分)隊自主進行，除了少數未形成維修能力的高新武器裝備外，進行市場采購的必要性和可行性不大。因此，本文著眼軍事裝備基地級維修服務采購進行了研究。當前，我軍軍事裝備基地級維修服務采購還處在起步階段，除少量未形成維修能力的高新武器裝備采取合同商形式由生產單位進行維修以外，軍事裝備基地級維修服務基本由軍隊建制的企業化工廠和戰區級保障部隊提供，其實質是計劃經濟體制下的“政府運作、計劃管理、自我保障、成本支付、軍費供養”的自給自足模式。面對軍事裝備基地級維修服務采購存在的缺乏理論指導、市場發育不夠成熟、定價機制嚴重滯后、法規制度尚未建立和采購管理人才匱乏等問題，只有按照“市場運作、軍隊管理、有序競爭、合同制約、綜合評估、軍費支付”的總體思路，拓展軍事裝備基地級維修服務采購范圍、創新軍事裝備基地級維修服務采購方式，使軍事裝備基地級維修服務的采購途徑多元化，才能不斷提高軍事裝備基地級維修服務采購質量和采購效益。

1 PPP模式下進行軍事裝備基地級維修服務采購的有利條件

隨著我軍武器裝備機械化、信息化和智能化水平大幅提升，軍事裝備基地級維修服務逐漸從軍事裝備采購中細化分離出來，向社會化、專業化、集約化方向發展，成為獨立的采購項目自主進行。同時，我國社會主義市場經濟正逐步向服務經濟階段發展，裝備制造業產業鏈不斷向兩端延伸，裝備制造業服務意識、服務條件、服務水平和服務人員能力大幅提升。在武器裝備服務需求拉動和裝備服務行業發展推動雙重作用下，為進行“看不見、摸不著”的軍事裝備基地級維修服務采購提供了有利條件。

1.1 形成了堅實的產業基礎

2010年以來，我國社會主義市場經濟正逐步向服務經濟階段發展，2015年我國服務業增加值達341 567億元、占國內生產總值的50.5%，首次突破50%[3]。2014年我國裝備制造業產值規模突破20萬億元，占全球比重超過1/3，位居世界首位[4]。同時，隨著裝備制造業的產業鏈延伸，越來越多的制造企業已經把注意力從實物制造轉移到為用戶提供全面解決方案上來，開始重視系統集成和裝備服務，裝備制造業服務條件、服務水平和服務人員能力大幅提升，為基于PPP模式進行軍事裝備基地級維修服務采購奠定了堅實的產業基礎。

1.2 具備了初步的法理依據

黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》允許社會資本通過特許經營等方式參與基礎設施投資與運營，首次將政府購買公共服務上升到國家改革的層面，也是PPP模式首次出現在中央層面的文件表述中。2013年9月26日，國務院辦公廳發布了《關于政府向社會力量購買服務的指導意見》，之后，國務院、發改委和財政部先后密集出臺了一批以PPP模式購買公共服務的政策法規，在國家層面為基于PPP模式進行軍事裝備基地級維修服務采購初步提供了法理依據。

1.3 符合了PPP的適用要求

政府和社會資本合作(PPP)模式，是指政府為增強公共產品和服務供給能力、提高供給效率，通過特許經營、購買服務、股權合作等方式，與社會資本建立的目標共同、利益共享、風險共擔及長期合作的關系[5]。PPP模式通常適用于初始投資大、建設周期和資金回收周期長的項目，在國防領域有著廣泛的適用性[6]。國防基礎設施以及軍隊服務類軍民融合項目，都可以通過PPP模式吸引社會資本參與合作。軍事裝備維修服務尤其是基地級維修服務項目具有投資規模較大、需求長期穩定、價格調整機制靈活、建設周期和資金回收周期長等特點，與PPP模式適用要求高度符合[7-8]。

2 PPP模式下進行軍事裝備基地級維修服務采購的重大作用

長期以來，我軍軍事裝備維修服務幾乎都是由軍隊建制裝備保障機構自主提供，軍隊為保持和發展裝備維修能力投入了大量的人力、物力、財力和精力。從這一角度來講，實施軍事裝備基地級維修服務采購戰略也是國家“供給側改革”在軍事領域的重大突破和具體實踐，勢必促進軍隊管理職能轉變和體制機制改革，發揮重大作用。

2.1 有利于優化軍隊規模結構和力量編成，打造精銳核心作戰和保障能力

基于PPP模式能夠把大量非核心的裝備維修服務采取外包、特許經營或適當私有化的方式交給社會資本來完成，軍隊則只需保持滿足武器裝備維修保障需要的最重要、最基本、最低限度的必須保持的核心維修能力，從而實現由“養人”向“養事”轉變，在整個軍隊員額和保障力量編制規模不變甚至相對減少的情況下，最大限度地提高作戰人員和核心維修力量的編配比例。

2.2 有利于激勵科學技術創新和成果轉化，搶占未來軍事競爭戰略制高點

基于PPP模式能夠通過競爭的方式吸納地方先進技術力量參與裝備維修，反過來，地方企業為了在競爭中取得優勢并不斷提高其經濟效益，會不斷投入更多資源進行維修技術革新和科技成果轉化，同時也帶動了軍工企業和軍隊建制裝備維修機構技術能力的投入和提升，全面促進國防工業良性循環和健康可持續發展。

2.3 有利于提高裝備戰備水平和保障效益，更好更快地完成裝備保障任務

基于PPP模式能夠通過市場高效調配維修資源，避免重復建設和資源浪費，以最短的時間和最快的速度，將平時積聚的服務能力轉化成戰時的保障能力，大大提高了裝備戰備水平；能夠以更加靈活的方式、更加高效的手段和更加優秀的質量，滿足平時“波谷式”和戰時“波峰式”裝備維修需求，并能夠迅速進行“波浪式”調整以應對裝備維修工作量的驟變。

2.4 有利于提高經費使用效率和維修能力，把有限的經費用在刀刃上

基于PPP模式能夠通過競爭降低裝備維修成本，提高裝備維修費使用效率；能夠突破軍隊有限資源的限制，引入社會資本的資金、技術和管理優勢，從事非核心軍民通用裝備維修服務，分擔一般武器裝備維修能力建設的風險，而軍隊則可以集中經費進行專用核心武器裝備維修能力建設，加快形成高新武器裝備維修能力。

2.5 有利于促進經濟建設和國防建設全面融合，推動軍民融合深度發展

基于PPP模式能夠在全社會范圍內合理配置資源，以最小的資源投入換取最大的裝備保障效益；能夠加強軍地技術、管理和文化交流，推動形成國防工業產業集群，提升產業區域競爭力、國防工業實力和裝備保障能力；能夠直接或間接提供工作崗位，增加社會就業；能夠按照“目標共同、風險共擔、利益共享”的原則，采取多種方式提供裝備維修服務，實現經濟建設和國防建設的“雙贏”，以及軍隊、社會和政府的“多贏”。

3 PPP模式下軍事裝備基地級維修服務采購的基本架構

由于軍隊和軍事裝備的特殊性質，與一般政府公共服務采購PPP項目相比，軍事裝備基地級維修服務PPP項目具有以下特征：(1) 通常由社會資本直接作為軍事裝備基地級維修服務PPP項目的實施主體，負責項目的具體實施，嚴禁轉包、限制分包；(2) 軍事裝備基地級維修服務PPP項目通常由社會資本自籌資金建設，軍隊裝備部門一般不承擔融資和擔保責任，但可以按照相關規定協助社會資本或項目公司辦理融資手續或政策性補貼；(3) 軍隊裝備部門可以采取特許經營、租賃等方式將軍隊建制裝備維修設施、設備和土地等交由社會資本暫時運營，所得收益應用于軍事裝備維修。PPP模式下軍事裝備基地級維修服務采購的基本架構如圖1所示。

圖1 PPP模式下軍事裝備基地級維修服務采購的基本架構

3.1 PPP模式下軍事裝備基地級維修服務采購的合作方

此處的合作方主要包括軍隊裝備部門、社會資本、項目公司(必要時)、武器裝備及其使用部隊、金融機構、中介服務機構等。其中：軍隊裝備部門是軍事裝備基地級維修服務PPP項目的主要發起方，作為裝備維修服務的管理者，承擔項目的規劃、管理和監督等職能；作為裝備維修服務的購買者，承擔合同約定的權利和義務。社會資本也可以是軍事裝備基地級維修服務PPP項目的發起人，但一般是項目的具體實施者。軍事裝備基地級維修服務PPP項目通常應由具備相應資質的社會資本直接組織實施，也可以在社會資本內部成立項目公司，但項目公司一般由社會資本出資(通常是一家企業，也可以是多家企業組成的聯合體)設立。武器裝備及其使用部隊是軍事裝備基地級維修服務PPP項目的服務對象，主要負責對項目服務質量和績效進行用戶評價。中介服務機構主要承擔提供投資、法律、技術、財務、保險代理等方面的咨詢服務、績效測評和糾紛仲裁等職能。

3.2 PPP模式下軍事裝備基地級維修服務采購的收益分配

軍事裝備基地級維修服務PPP項目產生的收益主要包括：軍事效益、經濟效益和社會效益。項目產生的軍事效益全部歸軍隊裝備部門享有。項目產生的經濟效益主要來源于3個部分：武器裝備維修收入、軍隊補貼和其他收入。在合同特許期，經濟效益全部歸承擔項目的企業(或項目公司)享有。為確保項目不產生超額利潤，軍隊裝備部門應建立科學合理的維修價格制定和調整機制，以預測維修量為依據，預先核定項目的運營成本和收入，對產生的運營虧損建立透明度高、操作性強的補貼規則。在合同特許期內，當實際發生維修量比預測維修量增加或減少的幅度超過一定比例時，超過部分所形成的損益，應由軍隊裝備部門和承擔項目的企業(或項目公司)按照事先約定的比例共同承擔或享有。項目產生的社會效益由軍隊裝備部門和承擔項目的企業(或項目公司)共享。

4 PPP模式下軍事裝備基地級維修服務采購運作流程

按照一般PPP項目的運作流程，結合軍事裝備基地級維修服務的特點規律，PPP模式下軍事裝備基地級維修服務采購的運作流程，如圖2所示。

圖2 PPP模式下軍事裝備基地級維修服務采購的運作流程

4.1 規劃制定

軍隊裝備部門應首先對現有武器裝備維修能力建設情況進行全面分析，嚴格區分基地級核心維修能力，研究武器裝備維修能力建設整體規劃，結合現有技術條件、市場環境和保障水平，制定軍事裝備基地級維修服務PPP項目發展規劃。規劃至少應包括以下內容：武器裝備型號、當前維修能力形成狀況、實行PPP模式采購的領域和范圍(如通用車輛裝備或發動機部件)、質量和技術要求、預期的維修成本和形成維修能力等等。另外，規劃應針對裝備類型提出擬采用的PPP項目具體操作模式。

4.2 裝備篩選

軍隊裝備部門通過綜合評估裝備類型、急需程度、技術條件、維修成本和預期形成維修能力，篩選某種或某類武器裝備進行PPP模式基地級維修服務采購。新建、改建項目應提交可行性研究報告、項目產出說明和初步實施方案；存量項目應提交存量維修資產的歷史資料、項目產出說明和初步實施方案。

4.3 企業選擇

軍隊裝備部門向社會發布項目公告，通常情況下應采用競爭性磋商或談判的方式，擇優選擇社會資本承擔軍事裝備基地級維修服務PPP項目。社會資本至少應具備以下資質：非境外(含香港、澳門、臺灣)投資在中國境內注冊的法人；具有良好的運營和信用記錄，以及健全的財務管理制度；具有充足的資金或融資能力；具備項目運營需要的技術能力、專業技術和保密資格。

4.4 項目執行

1) 設計。在必要情況下，軍隊裝備部門和承擔項目的企業(或項目公司)應對軍事裝備基地級維修服務PPP項目發展規劃進行評估和優化。在全面把握相關項目整體規劃的前提下，制定所承擔具體項目的實施計劃和進度安排。

2) 執行。承擔項目的企業(或項目公司)按照制定的實施計劃和進度安排進行建設。軍隊裝備部門應加強監督，確保進度、成本和質量滿足軍事裝備基地級維修要求。軍事裝備基地級維修服務PPP項目通常由社會資本自籌資金建設，必要時，也可以通過金融機構進行融資，但融資比例必須符合有關規定。

3) 交付。項目建成后，軍隊裝備部門和承擔項目的企業(或項目公司)應共同進行項目檢查驗收和交付。必要時，也可以委托第三方中介服務機構(測評機構)進行項目驗收。

4) 評估。項目交付后，應通過一段時間的成長期試運營，然后再進入成熟期。在項目成熟期，軍隊裝備部門和承擔項目的企業(或項目公司)應共同組織進行項目測試，全面分析項目收益狀況，為分配收益提供維修成本依據。

5) 運營。項目成熟期滿后，在合同特許期內由承擔項目的企業(或項目公司)在軍隊裝備部門的監管下負責項目運營。

4.5 項目移交

合同特許期滿后，應根據合同約定交由軍隊裝備部門自主運營或永久性由承擔項目的企業(或項目公司)繼續運營。特殊情況下，也可以重新與原承擔項目的企業(或項目公司)或其他社會資本簽訂合約，委托其進行項目運營。

5 結 束 語

軍事裝備的機械化、智能化必然導致軍事裝備維修的社會化、服務化。基于PPP模式進行軍事裝備基地級維修服務采購，最終目標是加快全面形成軍事裝備維修保障能力，拓寬軍事裝備維修服務供給渠道，轉變軍事裝備維修管理體制機制，構建規模合理、軍民融合、能力全面的裝備維修保障力量。軍隊不能把PPP模式作為解決武器裝備維修能力建設難題的“萬能鑰匙”，必須堅持“有所為、有所不為”的基本原則，立足自我形成軍事裝備基地級核心維修能力。另外，軍事裝備基地級維修服務PPP模式采購項目涉及政治、軍事、經濟和社會等各個領域，相對一般政府購買公共服務PPP項目存在參與者多、組織協調難、涉密程度高等特點，軍隊裝備部門要加強協調，從政策、法規和制度方面促進項目完成。在采取PPP模式進行軍事裝備基地級維修服務采購過程中，軍隊裝備部門要轉變思想觀念、站位角色和工作作風，做到“裁判員”與“運動員”分離，盡量不要參與項目的具體運作，讓社會資本放開手腳發揮優勢。

References)

[1]中共中央.中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定[EB/OL].(2013-11-15)[2016-11-21].http://www.acqnotes.com/Att-achments/DoD%20Instruction%205000.2.pdf.

[2] 宋華文,孟沖.裝備維修保障經濟學[M].北京:國防工業出版社,2011:7.

[3] 國家統計局.中華人民共和國2015年國民經濟和社會發展統計公報[EB/OL].(2016-02-29)[2016-11-21].http://www.stats.gov.cn/tjsj/zxzx/201602/t20160229_1323991.html.

[4] 我國裝備制造業產值突破20萬億元居世界首位[EB/OL].(2014-04-02)[2016-11-21].http://3g.163.com/touch/article.html?docid=9OR7B6IU00014JB5&from=x&referrerdomain=wap.sogou.com&version=gll.

[5] 周凱波.中國政府和社會資本合作(PPP)政策法規匯編[M].北京:法律出版社,2016:37.

[6] 馮增輝,王哲,李悅.以PPP模式推進軍民融合深度發展[J].軍事經濟研究,2016(5):13-15.

[7] 財政部.政府和社會資本合作模式操作指南(試行)[EB/OL].(2014-11-29)[2016-12-12].http://jrs.mof.gov.cn/zhengwuxinxi/zhengcefabu/201412/t20141204_1162965.html.

[8] Department of Defense.DoDI 4151.21:public-private partnerships for depot-Level maintenance[EB/OL].(2007-04-25)[2016-11-21].http://www.dtic.mil/whs/directives/corres/pdf/415121p.pdf.

(編輯：李江濤)

Research on PPP for the Military Equipment Depot-level Maintenance Service Procurement

FENG Haibin1,2， ZHENG Shaoyu3， GU Xin1

(1. Department of Graduate Management， Equipment Academy， Beijing 101416， China； 2. Price and Quality Management Center， Army Equipment Department， Beijing 100072， China； 3. Department of Equipment Acquisition， Equipment Academy， Beijing 101416， China)

As an important part of military service procurement, military equipment depot-level maintenance service procurement must conform to the decisive deployment of “service procurement by government” brought forward by the 3rd Plenary Session of the 18th CPC Central Committee. This paper analyzes the current industrial basis, legal basis and applicable requirements of the PLA’s military equipment depot-level maintenance service procurement based on the public-private partnership (PPP) mode. From the five aspects of military establishment system, science and technology development, equipment readiness construction, fund utilization efficiency and national defense economy construction, this paper expounds the important role of PPP procurement in military equipment depot-level maintenance service, constructs the basic structure of military equipment depot-level maintenance service procurement under PPP mode, and finally puts forward the corresponding operation process: planning-equipment selection-business selection-project implementation-project transfer.

equipment service procurement; depot-level maintenance；public-private partnership(PPP)

2016-11-21

部委級資助項目

馮海斌(1977—)，男，工程師，博士研究生，主要研究方向為裝備采辦理論與應用。 鄭紹鈺，女，教授，博士生導師。