鬧上憲法法院的韓國遷都

俞飛

根據韓國法律規定，憲法法院作出最終裁決后，有關遷都的法律爭論將畫上句號，政府推進的遷都計劃必須中止，所有與遷都相關的工作也被視為無效，總統盧武鉉的遷都計劃就此擱淺。

上世紀60年代以前，全球20余國實施遷都計劃，巴西、尼日利亞、科特迪瓦、德國、哈薩克斯坦不一而足，還有十多個國家提出遷都動議。

這其中當屬韓國遷都最為艱難。盧武鉉政府的新首都夢想，遭到反對黨、首爾市民等聯手抵制，憲法法院大法官一錘定音，宣布遷都計劃違憲。盧武鉉政府退而求其次，致力于打造世宗特別市……

政府、公司扎堆的首爾

追溯歷史，公元1394年朝鮮國王李成桂遷都漢陽，并改名為漢城。1948年8月15日，大韓民國成立，流亡美國多年的李承晚總統下令將漢城改稱“??”（韓語首都之意），成為朝鮮半島唯一沒有漢字名的城市。2005年1月，韓國政府正式宣布“??”中文譯名改為“首爾”。

朝鮮戰爭爆發，首爾人口從180萬暴跌至6萬。彈指一揮間，走出戰爭廢墟的首爾，人口迅速增至一千多萬，躋身全球前十大城市行列。依山傍水的首爾，地理位置優越，經濟更是一枝獨秀。不到韓國國土面積0.6%（六百平方公里）的首爾，GDP卻占全國的21%。

作為韓國當之無愧的首善之區，韓國中央政府、國會、憲法法院、最高法院等政治機構在這里；首爾大學、高麗大學、延世大學等一流教育機構在這里；朝鮮日報、東亞日報、中央日報以及各大出版社等文化機構在這里；三星、現代等各大財閥和工廠也大都以首爾為中心。難怪首爾人有底氣擺出一副高高在上的神態，優越感十足，總是對外地人愛答不理。

首爾首爾，想說愛你真的好難！豈不知，首爾北部與三八線僅40公里，朝韓雙方虎視眈眈，屢屢擦槍走火。一旦朝韓關系生變，核導彈11分鐘就能打來，首當其沖的首爾危如累卵，損失難以估量。

有鑒于此，韓國歷屆政府無不憂心忡忡。上世紀70年代樸正熙擔任總統時期，韓國就有過遷都的念頭。可是遷都實屬不易，只能暫時擱置。從維護國家安全、增加戰略縱深的需要上看，首都南遷可大大提高國防安全系數。遷都，無疑成了韓國擺脫國防威脅的一大高招。

加之首爾人口1200多萬，足足占全國總人口1/4，人口密度更是高達16364人/平方公里，比東京、倫敦和紐約還高。人口爆炸、交通堵塞、住宅擁擠、房地產投機、空氣污染等“城市肥大病”一樣不少，讓首爾市民有苦難言。“除開上下班高峰期，平時也時常塞車，尤其周末，我寧愿坐公共交通，盡管地鐵擁擠，幾乎人挨人。”北京的韓國留學生鄭址浩感慨。

別忘了，首爾集中了韓國70%以上財閥集團，與欠發達的中、南、西、東部相比懸殊太大。經濟發展的不平衡，引發諸多地區間和階層間的矛盾和沖突，在政壇上形成了弊端頗多的“地域”山頭，中央和地方矛盾日益加劇。遷都，不僅可以有效地緩解棘手的城市肥大化難題，還能促進區域均衡發展，有利于國家的整體發展。

遷都的總統和抗議的民眾

2002年總統大選，盧武鉉把建立新行政首都作為競選綱領的一大亮點，是對選民的莊嚴承諾，非兌現不可。2003年12月29日，韓國議會通過《新行政首都特別措施法》，遷都從此有了法源。

法案規定：2004年下半年最終確定地址后，對土地所有人進行補償。按計劃，新行政首都將于2007年年底開工。從2012年開始，青瓦臺和中央行政機關分批遷移，計劃于27年內耗資380億美元，遷移人口50萬。大力主張遷都的盧武鉉總統強調：“遷移行政首都關系到國家命運，是政府的核心任務，必須堅定不移地加以推進。”

遷都遷都，茲事體大！動了自家的奶酪，抵制遷都者眾，其實力不可小覷。巨額房產面臨大幅貶值的風險，首爾市民吃了秤砣鐵了心，決不同意。首爾一干房地產開發商，更是跳腳痛罵：“開什么國際玩笑！”反對人士在首爾國會大廈懸掛一條巨幅標語：誓死反對遷都！

首爾市長李明博批評遷都勞民傷財，影響韓國的競爭力。“我認為決定新的行政首都要考慮到統一后的問題，應在統一后由南北雙方協商決定，應該考慮以首爾、平壤和仁川為背景的城市。”眾多中央公務員，自然也是對遷都“談虎色變”。

經濟學家和企業界反對者認為，遷都將有可能導致首都圈房地產價格暴跌。出現產業“空洞化”，并造成新的地區發展不均衡，在經濟上得不償失。反對遷都的，少不了千方百計爭奪政治地盤的在野黨，大國家黨輸掉大選，又怎肯善罷甘休。且看韓國朝野圍繞遷都計劃展開激烈的政治攻防。

官司打到憲法法院

2004年初，遷都計劃揭開神秘的面紗。一石激起千層浪，計劃一公布就遭遇重重質疑，因為搬遷對象中，不僅有總統府青瓦臺、政府各部委行政機構，還包括國會、最高法院這些在憲法上獨立于政府的機構。反對派振振有詞，痛斥：“盧武鉉政府的潛意識是塑造行政萬能的獨裁國家！”

2004年6月，韓國保守派的喉舌《朝鮮日報》公開批評政府的遷都決定過于草率、漫不經心，政府從來沒有具體討論過遷都的得與失，而且也沒有在全國國民的關心下認真進行辯論。《朝鮮日報》社論批評，遷都是一個相當復雜和敏感的問題，政府閃電式地做出決定，難免有“天方夜譚”之嫌。

受訪的韓國民眾更擔心，人為遷都將傷及韓國筋骨，以數百億美元的巨額投資搬遷50萬人，得不償失，沒有必要。“遷都不僅達不到地區均衡發展的目標，反而會造成地區間新的矛盾。更重要的是遷都對普通人還意味著要繳納更多的稅。”專家預言。

大國家黨發言人表態：“遷都將導致首爾地區房地產價格暴跌、銀行虧損、首爾荒廢。”還有一些人認為，遷都應有長遠的打算，要考慮到朝鮮半島統一后的情況；不管是從地理因素還是基礎設施因素上來說，首爾大可成為統一后的國家首都，何必多此一舉。

2004年6月15日韓國公布四處新首都候選地。7月5日新首都候選地評估忠清南道燕岐公州地區名列第一。箭在弦上，不得不發。7月12日，由50名首爾市議員和反對遷都的大學教授、公務員以及大學生等169人組成的“韓國遷都違憲憲法訴愿代理人團”，向憲法法院提出憲法訴訟。首爾市長李明博向憲法法院提交了2300頁文件，力陳遷都會導致國家競爭力下降，使公眾和外國投資者感到不安，而且只會減少2%的首爾人口，并不是疏散人口的有效辦法。

韓國政府面臨三大指控：依據韓國《憲法》，首都遷移屬于應當進行全民公決的重大問題，未經國民同意而強行遷都，侵害了國民的參政權；政府遷都濫用國民稅金，侵害了納稅人的權利；中央政府制定該特別法時，未與首爾市政府協商，從而侵害了首爾市公務員的公務擔任權等。與此同時，憲法訴愿代理人團提出臨時處分申請，要求在憲法法院作出裁決之前，全面中止新行政首都建設推進委員會的活動。

次日，韓國憲法法院決定受理有關“遷都”違憲的起訴案，定于一周后就此案舉行聽證會。韓國民意測驗顯示，持正反意見的民眾比例幾乎各占一半，各種反遷都的市民運動此起彼伏。

67%的民眾認為遷都事關重大，應進行全民公決，只有29%的民眾反對。總統盧武鉉公開表示反對公投，“因為朝野四黨已就遷都一事達成協議，并經過國會批準。再進行全民公決，將違反國會通過的決議，也不符合三權分立的原則。”

以快打慢，8月11日韓國政府確定燕岐公州地區為新行政首都候選地，并公布了具體的建設新首都日程表。對此，首爾市和大國家黨表示強烈反對。

談起韓國憲法審查機構，那可真是說來話長。建國60年間，韓國先后移植法國憲法委員會、德國憲法法院以及美國最高法院，效果無不讓人大失所望。依據1987年新憲法，韓國1988年設立憲法法院，以保障公民基本權利，守護憲法秩序。從1960年到1988年，韓國僅有三起憲法審查訴訟；而在1988年憲法法院成立的頭一年，大法官就對400個案件行使了審判權。

憲法官司會不會輸？韓國政府信心滿滿，韓國《憲法》并未如同其他國家一樣，明確規定首都條款。當初，制憲者顧慮韓半島處于分裂狀態，不宜規定首都，留待民族統一后再作決定。加上韓國議會表決通過專門法案，遷都有何不妥？

為應對遷都可能造成的負面影響，國會還通過了《國家均衡發展特別法》和《地方分權特別法》，規定為從首爾遷往新都的企業提供財政、行政及土地使用等方面的支持。新都地址被視為“新規劃區”，禁止過度開發和不動產投機。政府征用土地按公示價格進行補償。

執政黨民主黨發言人表示，“巴西等國遷都后，并沒有發生房地產價格暴跌以及城市空洞化現象”。韓國文化界知名人士也積極支持政府遷都，“對大首都的崇拜，隱含著對等級制度的認同，是反文明反文化的表現”。首都必須最大，樣樣都要占爭第一，別的地方不可超越，縱容首爾無限膨脹，最終變成巨型怪獸。他們打出旗號：“我們不要一個臃腫的經濟動物！我們要一個人人可以自由自在奔跑的首爾！”

遷都不成建特別市

針尖對麥芒，萬眾矚目的遷都案，憲法法院大法官該如何下判？

2004年10月21日，憲法法院9位大法官以8∶1的表決票，宣布《新行政首都特別措施法》違憲。

“雖然現行憲法中沒有首都是首爾的明確條文，但首爾自朝鮮王朝以來六百多年間一直作為首都，已經成為國民的傳統共識，事實上是一條不成文的憲法慣例。”尹永哲院長宣讀判決書：“決定首都變更是國家的核心大事。要廢除首爾的首都地位，必須按照憲法規定的程序，對憲法進行修改。政府不經修憲程序就推行遷都計劃，屬于侵犯憲法規定的國民投票權的違憲行為。”

根據韓國法律規定，憲法法院作出最終裁決后，有關遷都的法律爭論將畫上句號，政府推進的遷都計劃必須中止，所有與遷都相關的工作也被視為無效。

判決一出，韓國政府發言人鄭順均發表聲明：“政府決定終止包括新行政首都建設促進會在內的帶有法律效力的活動。今后將廣泛聽取國民的意見，就憲法法院裁決的法律效力與法理合理性等向法律專家進行咨詢，并與黨進行密切協商，慎重制定政府的應對策略。”青瓦臺深感“震驚”。盧武鉉總統說，自己以前也做過法官、律師，但大法官在違憲決定理由中使用的“憲法慣例”這個詞匯，自己從來沒有聽說過。

在野黨大國家黨對憲法法院的裁決表示歡迎：“這是法治的勝利。”首爾市官員和市議員贊揚：“這是英明的決策，體現了大法官的勇氣和膽識。”市長李明博更是歡呼：“這是首爾市民的勝利，全體國民的勝利。”

憲法法院“遷都案”判決受到韓國輿論的高度評價，圍繞遷都問題產生的國家矛盾和輿論分裂得以平息。憲法法院的裁定一錘定音為最終結果，政府只有遵照執行。

“憲法裁判所依據的應該是區別于多數輿論的真正的國民意志。法治的出發點應當是依憲法的支配。為了實現依憲法的支配，憲法裁判制度不可或缺。”韓國憲法學會會長梁建教授指出，“韓國憲法法院十幾年來逐漸贏得了國民的信賴。也就是以國民的信賴為基礎，大法官在與當權者有核心的利害關系的問題上，作出了反對當權者的決定。”

遷都無望，人權律師出道的盧武鉉總統最終接受裁決，不與憲法法院正面交鋒。退而求其次，建設一座“世宗行政城市”，遷移中央機關（9部2處2廳）即可。2005年3月，國會通過《行政中心城市特別法》。韓國媒體贊揚：“新方案使之前如同一團亂麻、讓整個韓國社會陷入一片幽暗的迷路當中的世宗市問題，進入了一個嶄新的局面。”

2013年12月，韓國16個中央部門1.3萬名公務員“大搬家”，遷移到新建行政“中心復合城市”世宗市辦公，但包括總統府和國會在內的外交、統一、法務、國防等部門不會遷移。

4月，從首爾前往世宗市，韓國國花木槿花沿途盛開，美麗的花兒仿佛還在向人們默默訴說韓國遷都那些事……