維和警察：在沖突地區種下法治的種子

靖力+張振華

與執行軍事任務的維和部隊不同，維和警察承擔的主要是任務區的社會重建工作，如監督選舉、行政執法、培訓當地民警、幫助難民回家等。

3月20日，浙江省舟山市邊防支隊舉行赴利比里亞維和警察回歸歡迎儀式，儀式上，邊防支隊官兵汪翔龍和前來參加儀式的妻子許夢莎擁吻在一起。2016年2月14日，正值西方的情人節，汪翔龍與許夢莎到民政局領了結婚證，第二天，汪翔龍就隨部隊前往利比里亞了，這一吻，整整遲了一年。

自1988年12月6日中國正式加入聯合國維持和平（簡稱“維和”）行動特別委員會以來，像汪翔龍一樣的維和人員已經派出了上萬名，共參與維和行動20余次。其中，維和警察共派出2600余人次，截至目前，仍有161名維和警察在聯合國總部和利比里亞、南蘇丹、塞浦路斯、阿富汗4個任務區執行任務。

與執行軍事任務的維和部隊不同，維和警察承擔的主要是任務區的社會重建工作，如監督選舉、行政執法、培訓當地民警、幫助難民回家等，“不只要弄武，還要習文”?！跋鄬推降哪甏?，除了傳統的執行軍事任務的維和部隊，沖突地區更需要維和警察，幫助重建穩定的秩序、種下法治的種子。”公安部國際合作局局長廖進榮告訴《方圓》記者。

維和警察只有部分人配發槍支

根據聯合國官方出版的《藍盔》一書中的定義，維和行動是聯合國根據《聯合國憲章》中和平解決爭端的規定、基于幫助沖突地區維持或恢復和平的目的、由各成員國派員參加的行動，參與維和行動的人員包括維和部隊、維和警察以及其他文職人員。維和部隊是以軍隊的形式參與維和的人員，參加過聯合國的特別訓練，擁有武裝，負有軍事目的。而維和警察不同，主要由各國警察選派組成，不是所有人都配發槍支，主要任務是監督選舉、行政執法、培訓當地執法人員等。

聯合國組建維和部隊已有半個多世紀的歷史，1956年，第二次中東戰爭爆發，聯合國向埃及派出了歷史上第一支維和部隊，幫助英法軍隊撤離，并監督戰爭結束。維和警察比維和部隊“年輕”一些。20世紀60年代，警察開始參與聯合國在剛果的維和行動，那個時候，警察只是作為維和部隊的補充，一直沒有作為獨立的機構被部署于維和行動。1988年，聯合國開展納米比亞維和行動，正式出現了以監督選舉、行政執法、安置和遣返難民以及為當地警察提供建議、培訓當地警察為主要工作目標的維和警察。

從這個時期開始，聯合國開始逐漸擴大維和警察參加維和行動的數量和規模。聯合國總部維和行動部民事警察司是負責維和警察事務的決策、部署等總體工作的部門。其統計數據表明，截至1987年，維和警察才部署了35名；截至1993年，則迅速達到了4500名。目前，聯合國總計已經派出維和警察數萬名。

廖進榮向記者介紹，傳統意義上，維和行動的任務為單純軍事范圍，主要包括監督?；稹⑼?、撤軍，使沖突雙方脫離接觸，觀察、報告局勢，幫助執行和平協議等。隨著國際維和局勢的發展，維和任務已擴大到監督選舉、全民公決、行政管理、保護和分發人道主義援助、重建基礎設施、裁軍、協助培訓民警、幫助掃雷和遣返難民等非傳統性的任務。復雜的環境決定了入駐各沖突地區的維和人員不僅要致力于維持和平，還要大力參與沖突后的重建與和平問題。參與維和者除了軍事人員以外，增加了警察、觀察員、人權專員以及民政和通信等方面的專家。

在不同時期和不同任務區，維和警察的權力和任務各不相同。大致可將維和警察參與維和行動的區域分為執法型任務區和監督指導型任務區。執法型任務區一般是當地執法隊伍不存在或無力執法的地區，維和警察可以直接履行執法權，一般會配發槍支，如東帝汶任務區等。監督指導型任務區的維和警察沒有執法權，一般不參與直接執法工作，主要是監督當地執法隊伍執法以及培訓當地執法人員，保證公正執法，這種情況下就很少配發槍支，如利比亞任務區、蘇丹任務區等。

一批維和警察執行任務的期限一般在一年以內，經聯合國維和行動部批準，最長不超過兩年。執行維和任務期間，維和警察只向聯合國負責。

除了絕大多數執行民事任務的維和警察，還有一種維和警察防暴隊。“維和警察防暴隊其實是介于維和民事警察和維和部隊之間的一種成建制的、機動性的武裝力量，隸屬維和警察總警監指揮。近年來，一般稱其為成建制警察分隊（FPU），中國稱之為維和警察防暴隊?！痹鴧⒓永壤飦喚S和的齊立偉向《方圓》記者介紹，維和警察防暴隊主要任務是配合維和警察和當地警察進行執法，一般參與綁架、搶劫等惡性案件以及大型騷亂、群體性事件的處置。中國目前只向海地和利比里亞派出過維和警察防暴隊。

2000年1月，中國向東帝汶派出了國內歷史上首支維和警察隊伍，至今已有17年?！?7年以來，公安部共向海地、利比里亞、蘇丹、南蘇丹、東帝汶、阿富汗、波黑、科索沃、塞浦路斯等9個任務區和聯合國總部派遣維和警察2609人次。”廖進榮告訴《方圓》記者。

維和警察的法律依據

頗為尷尬的是，雖然聯合國的維和行動已經進行了半個世紀，然而直到1999年，聯合國才真正出臺關于維和部隊的相關規范性文件《關于聯合國部隊遵守國際人道主義法的公告》，對維和部隊進行定義和約束。而關于維和警察的規范性文件，則一直欠缺。

中國人民武裝警察部隊學院教授楊新（化名）告訴記者，維和警察在行動中應遵循的法律主要有《聯合國憲章》、國際人道法、國際人權法、國際難民法、《國際刑事法院羅馬規約》以及東道國法律。

“總體上說，維和警察參與維和行動的法律基礎主要表現在《聯合國憲章》中的聯合國的宗旨和原則中。雖然憲章沒有明文規定維和警察的地位，但憲章第六章、第七章規定了維和部隊的相關內容，從措辭中可以推導出維和警察的合法性?！敝袊嗣窆泊髮W副教授李鑫表示。

中國人民武裝警察部隊學院部隊管理系講師孫梅認為，國內法對于維和警察參與維和行動的法律依據也存在不足的問題?！熬蛧鴥确ǘ?，《憲法》中，還沒有關于軍隊、警察及其他人員參加聯合國維和行動的依據，而在《人民警察法》中，對于警察參加維和行動的有關問題則根本沒有涉及。”孫梅說。

中國人民武裝警察部隊學院維和培訓部主任高心滿介紹，與維和部隊類似，維和警察的法律依據主要還是國際人道主義法體系，包括以《世界人權宣言》《公民權利和政治權利國際公約》和《經濟、社會及文化權利國際公約》為主的一系列與人權相關的聯合國條約、國際人道法律、聯合國人權文書、區域文書等。其中與維和警察執法與保護最密切相關的條約和文件是《聯合國及有關人員安全公約》《執法人員使用武力和火器的基本原則》《執法人員行為守則》、聯合國維和迎戰原則等。

執法并不是隨心所欲

由于國與國之間的道德、法律、文化風俗等各方面的背景不同，維和警察在異國執法存在巨大挑戰。

一般來說，維和行動的任務區經過戰爭、動亂，司法、警察體系被破壞得很嚴重，有的甚至處于法律“真空”狀態。有的任務區盡管保留或沿用了以往的法律體制，但這種法律體制經常存在獨裁、反人道的特點。例如，1999年聯合國在東帝汶成立過渡行政當局，沿用了印度尼西亞的刑法和刑事訴訟程序，然而，東帝汶的司法系統是完全重建的，沿用的刑事訴訟程序基本無法使用，直到2000年3月，過渡行政當局陸續頒布一系列刑事訴訟程序規定，才使司法機關終于有了用武之地。

在異國執法，沒有當地成熟的法律體制作為依據，維和警察只能倚重聯合國有關人權與刑事司法的條約、宣言、規范等，底線是“執法活動不能超越聯合國人權保護”。

根據不同任務區的具體情況，聯合國會在維和警察民事執法、訊問、羈押、囚犯待遇等方面確立各種標準與準則。在執法中，一旦聯合國有關機構特別是人權機構認為某維和行為侵犯了人權或其他權利，會對這種行為進行投訴，或者直接干預。

中國人民武裝警察部隊學院的一名維和培訓部老師告訴《方圓》記者，聯合國目前給維和警察發放的《行為準則》中，詳細規定了維和警察能干什么、不能干什么，具體到工作時的著裝、業余生活的消遣。其中，不乏一些有趣的規定。例如，維和警察不得與任務區當地人產生男女感情，更不得發生性關系，一旦發現，聯合國和派出國都會嚴肅懲處，嚴重的直接取消維和警察資格。維和警察也不得從當地居民處買東西，只能在聯合國指定的免稅店進行采購，一方面，任務區環境惡劣，亂用、亂吃東西容易導致疾病；另一方面，在物資匱乏的任務區，一旦放開讓購買力強的維和警察肆意采購，將會導致任務區物價不穩定，進而影響社會安定。

聯合國和派出國對于維和警察的紀律要求遠比旁人想象中嚴格。2016年，南蘇丹首都朱巴發生激烈武裝沖突，來自歐洲三個國家的12名維和警察在沒有與聯合國方面協商的情況下擅自撤離，聯合國在調查后，取消了他們的維和警察資格，禁止其歸隊繼續參與維和，甚至該三個國家要求繼續派員補充也遭到了拒絕。

維和培訓部老師表示，一旦發現維和警察違紀，聯合國職業標準辦公室會進行調查，確認屬實后，會對違紀維和警察進行處分，輕微的會進行通報批評，稍嚴重的聯合國會記錄在案，將影響以后的調遣，最嚴重的聯合國會要求派出國將其遣返，回國后按照本國法律進行處理，并且不再征用?！澳壳耙恍┤蝿諈^存在國外維和警察對任務區平民進行性剝削的現象，即利用優勢地位強迫平民賣淫，聯合國對這種現象是零容忍，一旦查證屬實立刻遣返。”維和培訓部老師告訴《方圓》記者。

一些具體的執法行為，如果聯合國的規定與本國的規定不同的，維和警察也還需要一段適應的過程。

以訊問為例，不同國家的刑事訴訟法都規定了對訊問的人員、訊問的地點、訊問的時間和方式以及訊問的內容的一些限制（例如我國《刑事訴訟法》第116條至第121條），而維和警察在異國訊問犯罪嫌疑人，參照聯合國的相關規定，彼此差距是比較明顯的。

例如，聯合國依據的《關于刑事訴訟中的人權問題的決議》第17條規定，“被追訴者有權保持沉默，并且從警察或司法機關進行首次訊問開始即有權知悉所受到的指控”。這意味著，犯罪嫌疑人一開始便有權保持沉默，而這種沉默權不會在將來的法庭上作為不利于其的指控。而我國法律規定“犯罪嫌疑人對偵查人員的提問，應當如實回答。但是與本案無關的問題，有拒絕回答的權利”。

再如，使用測謊儀、心理測試等偵查手段的，不同國家有不同態度，德國、意大利等國認為測謊、心理測試等偵查手段侵犯了犯罪嫌疑人的自由意志，而不得采用；而在中國，目前是不禁止的，但也不能直接作為定案依據。聯合國遵循“不得強迫自證其罪”的原則，在犯罪嫌疑人自愿的情況下，可以使用測謊儀、心理測試等。

公安部人事訓練局副處長談鈞曾赴波黑執行聯合國維和任務，擔任薩拉熱窩國際機場國際維和警察局副局長，他撰文回憶，“做好這項工作，其中最重要的是必須熟悉和掌握各類案件查處的程序和步驟，熟悉法律和當地規章制度。這些法律法規和各種規章制度非?？菰?，讀中文的法律條文有時都覺得不好理解，更何況學習英文的法律條款”。

對此，楊新介紹，在聯合國甄選的過程中，以及到任務區以后，維和警察要接受一輪又一輪的培訓，培訓的內容包括東道國概況、當地警察的標準執法程序及相關法律、維和警察的標準執法程序、行為準則、任務區的機構設置、人權知識、疾病防治等。擔當培訓教官的維和人員是聯合國派遣的各個領域的專家。

維和警察的利益保護

高心滿介紹，維和期間，聯合國按規定向派出國支付維和警察的生活津貼、武器裝備及各種設備的折舊補償費，其工資仍由各國自行支付。維和警察執行維和任務期間的運輸、后勤保障由聯合國負責，但個人的軍裝被服均由派出國自備，聯合國只配發藍色貝雷帽（即“藍盔”）、藍色圍巾、聯合國臂章。

楊新說，目前世界上的4個任務區，基本都是執法監督指導型任務區，執法型任務區例如海地等，因為局勢穩定，已經逐漸撤銷了。根據規定，監督指導型任務區的維和警察不攜帶武器，當地有成型的警察機構，所以他們的任務是監督當地警察執法是否公正、執法程序是否合理，在發現執法程序不合理或者不公正等問題后，報告聯合國總部，聯合國再同當地警察部門進行交涉。即使在執法型任務區，因為聯合國要求維和警察最低限度地使用武力，因此槍支的使用頻率不高，大部分維和警察一槍未發。

前文所述的維和培訓部老師告訴《方圓》記者，聯合國要求維和警察遵守《武力使用指令》，即除自衛需要以外，不得使用武力手段，加之任務區復雜危險的環境，維和警察的權益保護成了一大難題。

高心滿表示，維和警察權益保護主要分為兩個層面，即國際法層面與國內法層面。“從宏觀角度來講，國際法層面能夠覆蓋維和警察權益保護的主要范疇，執法權益保護和個人權益保護同時包含。”高心滿說，與維和警察權益保護相關的法律文件有《聯合國人員和有關人員安全公約》、維和行動迎戰原則、維和行動指導原則、《人員死亡和傷殘索償指南》等。

《聯合國人員和有關人員安全公約》明確了締約國有確保聯合國人員和有關人員的安全與保障的義務，以及防止危害聯合國人員和有關人員的罪行發生的義務，并規定了危害聯合國人員和有關人員的罪行，以及對于該犯罪的管轄、起訴、引渡、爭端解決、刑事司法協助等，甚至還規定了犯罪嫌疑人的公平待遇，可以說比較細致和全面地闡述了聯合國人員的安全保護問題。

在一系列法律文件中，可以讀到，維和警察實施維和行動享有一定的特權和豁免權。《聯合國特權和豁免公約》第6條賦予了“執行特派任務的專家”特權與豁免權，聯合國維和警察迎戰原則中也規定，“所有維和警察可以行使天賦自衛之權利”，迎戰原則支持針對潛在的即將發生的暴力犯罪采取先發制人的自衛，因為自衛而產生的法律責任，維和警察得以豁免。

高心滿介紹，《人員死亡和傷殘索償指南》是另外一個關注維和警察權益的聯合國法律文件，它明確規定了維和警察傷亡索償的標準、條件、程序以及不予賠償的情形等有關警察傷亡優撫優待的主要事項。其中，賠償金額最高為5萬美元，喪葬費用最高為5000美元。

該指南明確了“公務傷亡”的一般標準，在排除了任何因明顯玩忽職守或主觀故意的不端行為導致傷亡的情形后，還詳細規定了賠償賬目的報銷、傷亡醫療的撤離與遣返的程序與費用報銷，甚至規定了聯合國對于傷亡和傷殘賠償金的盡快與優先支付義務。

“國際法法律框架內的維和警察權益保障可以說比較完善和全面，而國內法層面還有待加強。”高心滿說。

孫梅認為，國內維和立法還處于空白階段?！霸趹椃ɡ铮覀冋也坏饺魏尾筷?、警察以及其他人員參與聯合國維和行動的相關規定。在軍事基本法《國防法》中也沒有相關規定，僅對于對外關系的相關問題原則性地簡單提及。而《人民警察法》對于警察參加聯合國維持和平行動根本沒有提及。也就是說無論是在憲法層面，還是法律、行政法規和部門規章層面都沒有關于警察參與聯合國維持和平行動的規定。”孫梅表示，目前僅有公安部出臺的如《中國維和警察任務區管理實施細則》等的一些指導性質的內部文件對于維和警察的選拔、培訓、獎勵、處罰等相關問題作出規范。然而這些內部文件，顯然不屬于法律法規的范疇。所以，國內維和立法的體系還亟待建立。

其次，即使是有一些內部規定，這些內部規定也是相互“打架”的。1995年通過的《人民警察法》第41條第2款規定，“人民警察因公犧牲或者病故的，其家屬與因公犧牲或者病故的現役軍人家屬享受同樣的撫恤和優待”。而事實上，1996年11月下發的《公安機關人民警察撫恤辦法》關于警察犧牲的撫恤標準和2004年10月實施的《軍人撫恤優待條例》的相關規定并不相同。

“究其原因，還是國際法向國內法的轉化做得不到位?！备咝臐M表示，在美國，簽署的國際條約均有對應的國內法，韓國也在國內法層面直接認可國際法的國內效力。

“應當在國際法的基礎上，盡快建立國內維和立法體系。”高心滿建議，“日本制定了專門的維和法律，賦予維和行動在國內法層面上的合法性，并明確通過該法規定了維和行動啟動的條件、程序、保障、人員教育培訓、撫恤優待等相關事項，這是現階段世界范圍內比較完善的維和立法，值得我們借鑒。”