上海軌道交通站點調查及開發(fā)芻議

鄭宙青 毛春鳴

上海軌道交通站點調查及開發(fā)芻議

鄭宙青 毛春鳴

鄭宙青

上海愿景建筑規(guī)劃設計咨詢有限公司

工程師，碩士

毛春鳴

上海建筑設計研究院有限公司

工程師，碩士

1 上海軌道交通站點調查緣起

上海軌道交通開發(fā)從1994年底1號線正式運營算起，已經歷了20余年。在此期間，上海軌道交通開發(fā)經歷了從“無”到“有”、從“線”到“面”、不斷延伸擴展的發(fā)展過程。截止2014年底，上海軌道交通全網運營線路共16條，總長548.69 km，車站共計339座，軌道交通總里程居全國首位①數據來源：中國軌道交通網http://www.ccmetro.com/。。軌道交通基本網絡的形成在緩解城市交通壓力、優(yōu)化城市空間布局、提升城市環(huán)境品質等諸多方面發(fā)揮了積極作用。

2014年2月，上海市出臺了一份名為《關于進一步提高本市土地節(jié)約集約利用水平若干意見的通知》的指引文件，提出今后上海市對于土地利用方面的五大總綱，即“總量鎖定、增量遞減、存量優(yōu)化、流量增效、質量提高”[1]。這對上海土地集約化開發(fā)提出了新的要求，交通設施用地的高效集約利用將是土地存量盤活的重要課題。

2014年4月，上海市發(fā)展和改革委員會與上海市規(guī)劃和國土資源管理局聯合發(fā)布的《關于推進上海市軌道交通場站及周邊土地綜合開發(fā)利用的實施意見（暫行）》（滬發(fā)改城〔2014〕37號）指出，“新建軌道交通場站綜合建設用地，由所在區(qū)（縣）政府按照現行分工負責征收；既有軌道交通場站綜合建設用地，在完成軌道交通場站本體工程后，由綜合開發(fā)主體負責經營性‘上蓋’建設。在明確規(guī)劃和形成‘凈地’或‘上蓋’后，可以以協(xié)議出讓方式，出讓給綜合開發(fā)主體。用于車站、軌道部分的土地，按照劃拔土地方式管理；用于經營性開發(fā)的部分，按規(guī)劃建設軌道交通前的市場評估地價收取；涉及地下經營性部分，地價按本市相關規(guī)定收取”。該《實施意見》明確了在軌道交通場站周邊500 m范圍內，以協(xié)議出讓土地的方式明確上海地鐵在地鐵上蓋開發(fā)的主體地位，并且鼓勵引入社會投資主體參與開發(fā)[2]。此舉有利于打破各部門間的條帶分割，對未來上海軌道交通利用市場化運作的手段提高開發(fā)收益提供了政策依據。

圖1 1號線站點調查表資料來源：作者自繪。

圖2 獨立型站點典型剖面資料來源：作者自繪。

圖3 7號線場中路站現場照片資料來源：課題組拍攝。

2016年1月，上海市規(guī)劃和國土資源管理局官網正式發(fā)布了《上海市城市總體規(guī)劃（2015—2040）綱要概要》，這是上海第六輪城市總體規(guī)劃內容的首次亮相。《上海市城市總體規(guī)劃（2015—2040）綱要概要》提出上海要建設“追求卓越的全球城市”，指出應突出“交通—空間”聯動發(fā)展，以區(qū)域交通廊道引導空間布局，以公共交通提升空間組織效能。《綱要》強調，應加強軌道交通沿線新建和更新項目的控制和引導，圍繞軌道交通樞紐、站點及車輛基地，加強土地的集約、綜合和立體開發(fā)，促進主城區(qū)空間立體優(yōu)化，減少居民出行距離[3]。由此可見，軌道交通基礎設施是上海建設全球城市必不可少的硬件條件，軌道交通開發(fā)必將在城市土地利用、功能布局、空間塑造、綠色低碳等方面發(fā)揮更為重要的作用。

以上一系列涉及上海軌道交通開發(fā)的重要文件的陸續(xù)發(fā)布，必將顯著影響上海軌道交通的未來發(fā)展思路和發(fā)展模式。有鑒于此，上海建筑設計研究院有限公司規(guī)劃所組織課題組，于2014年7月到2015年1月間，通過現場調研為主，結合相關文獻檢索，并邀請上海申通公司相關人員以座談的方式，對上海軌道交通288個站點進行了較為全面的調查整理，希望通過統(tǒng)計發(fā)現目前上海軌道交通站點建設與開發(fā)中的突出問題，同時借鑒香港地鐵的成功經驗，探索上海軌道交通在新的政策環(huán)境和新的技術條件下的發(fā)展思路。

2 調查表設計及簡要說明

調查表包括以下內容：地鐵線名稱、地鐵站名、地鐵站分類、區(qū)位分類、站點建設分類、用地類型、開發(fā)強度、公共交通（對接）設施、步行（銜接）體系、停車設施、開通時間及備注等。

以一號線站點調查表為例（圖1）。圖中，地鐵站分類依照是否具備換乘功能，分為換乘站和普通站，備注則表明換乘站點同時屬于哪些線路。依照站點與地面的關系，站點分為地面站和地下站。區(qū)位分類分內環(huán)內、內中環(huán)之間、中外環(huán)之間、外環(huán)外4類。地鐵站體用地類型分為交通設施用地、商業(yè)設施用地、混合用地3類。軌道交通站點站體周邊500 m范圍內用地類型分為居住區(qū)、商辦區(qū)、工業(yè)（產業(yè)）區(qū)、公共中心和其他，共計5類。開發(fā)強度分為高強度（容積率大于4.0）、中強度（容積率在1.0—4.0）、低強度（容積率低于1.0）3類。

圖中，依據軌道交通設施用地開發(fā)的復合性、其與相鄰地塊的聯系方式以及結構處理方式，課題組將軌道交通站點建設類型分為獨立型、通道型、上蓋型3種類型。

獨立型指軌道交通站體位于獨立的交通設施用地，僅設置地面出站口，未設置空中連廊或地下通道與相鄰地塊連接（圖2）。如目前七號線場中路站即為獨立型站點（圖3）。

圖4 通道型站點（地下站）典型剖面資料來源：作者自繪。

圖5 通道型站點（地面站）典型剖面資料來源：作者自繪。

圖6 2號線靜安寺站現場照片資料來源：作者自攝。

圖7 上蓋型站點（地下站）典型剖面資料來源：作者自繪。

圖8 上蓋型站點（地面站）典型剖面資料來源：作者自繪。

圖9 9號線打浦橋站現場照片資料來源：課題組拍攝。

圖10 上海和香港軌道交通站點區(qū)位與容積率比較資料來源：作者自繪。

通道型指軌道交通站體位于獨立的交通設施用地，地下站一般通過地下通道，地上站一般通過空中連廊，或兩者綜合使用以與相鄰地塊聯系。出站口的位置比較靈活，可設置在站點地面層，亦可設置在相鄰地塊的建筑中（圖4-圖5）。如2號線靜安寺站即為通道型站點（圖6）。

上蓋型指在軌道交通用地上方進行高復合度、高容量的開發(fā)（圖7-圖8）。如9號線打浦橋站即為上蓋型站點（圖9）。上蓋型依然可綜合采用地下通道或空中連廊同周邊地塊聯系。與通道型的差別在于，通道型開發(fā)一般軌道交通用地本身以提供交通功能為主，開發(fā)量和復合度不高，而臨近地塊則進行高復合度、高容量的開發(fā)。換言之，在通道型開發(fā)中，交通用地本身并非開發(fā)的核心所在，而僅是提供了客源點。上蓋型開發(fā)一般軌道交通用地不僅底層提供交通功能，而且在其上層進行高復合度、高容量的開發(fā)。該地塊的開發(fā)強度往往大于周邊地塊，從而成為該區(qū)域的核心。上蓋型軌道交通站點的開發(fā)，仍然可保留通道型開發(fā)的連接性優(yōu)點，同時以其片區(qū)開發(fā)峰值的高容量與高復合度成為片區(qū)業(yè)態(tài)引擎與功能核心。上蓋型開發(fā)的資金門檻與復雜程度最高，技術難度也最大，因而可說是軌道交通物業(yè)開發(fā)的高級階段。其中地上站的建設更是在成本控制、工程進度控制、財務安排、法律及市場風險控制等方面環(huán)環(huán)相扣，難度極高。

3 從統(tǒng)計數據看上海軌道交通建設開發(fā)存在的主要問題

3.1 開發(fā)強度相對較低

上海軌道交通站點按照開發(fā)強度統(tǒng)計，高強度開發(fā)（容積率大于4）22個，占比7.6%；中強度開發(fā)（容積率在1—4之間）225個，占比78.1%；低強度開發(fā)（容積率低于1）41個，占比14.2%。以上數據說明，上海的軌道交通站點周邊以中等開發(fā)強度為主。

課題組選取上海和香港中心城區(qū)內外的若干站點進行比對發(fā)現：同樣在中心城區(qū)，香港地鐵站點容積率大多在7以上，而上海地鐵站點容積率很少超過5.7。在非中心城區(qū)，香港地鐵站點容積率普遍在4左右，低于4的站點較少；而上海地鐵站點則較少超過3.0。區(qū)位類同的地鐵上蓋，香港地鐵站點的開發(fā)強度平均比上海高出一半以上（圖10）。

3.2 立體化、綜合化開發(fā)程度相對較低

在上海軌道交通的288個站點中，上蓋型站點9個，通道型站點57個，獨立型站點222個，占比分別為3.1%、19.8%和77.1%。可以看出，上海的軌道交通站點建設中，獨立交通設施用地占主導地位，上蓋型物業(yè)極少。

上海的地鐵上蓋商業(yè)占較大比例，辦公、居住占比均不高。龍陽路站、松江新城站只有商業(yè)零售而沒有其他業(yè)態(tài)，2009年12月啟用的打浦橋站是國內首個地鐵上蓋商業(yè)，零售商業(yè)的比重也占了50%，而居住只占24.3%。相比之下，香港商業(yè)占比不是特別突出，而辦公居住占較大比例，達到75%以上（表1）。

4 上海軌道交通建設開發(fā)問題剖析

上文所述上海軌道交通建設開發(fā)中存在的兩個主要問題，一言以蔽之，就是開發(fā)效益不夠高，軌道交通的潛在價值沒有得到充分挖掘。其原因可以從體制政策和運營模式兩個層面進行剖析。

4.1 體制政策

體制政策是軌道交通站點開發(fā)的外部因素，是基礎。

上海軌道交通建設已跨20余年，這20年也是中國從意識形態(tài)上逐步擺脫計劃經濟、確立市場經濟地位的時期。這無疑是一個漸進的過程。與此相適應，上海軌道交通也從原來計劃經濟色彩濃厚的運營方式逐漸過渡到以市場經濟為導向，逐步實現從“輸血”到“造血”的轉變。

在計劃經濟時代，不管是軌道交通設施還是軌道交通周邊用地，其產權及收益均歸屬于國家或集體。在這種情況下，軌道交通開發(fā)僅僅被看作是一項政府工程，其外部效應沒有受到足夠重視，也無法得到有效實現。同時，計劃經濟時代的規(guī)劃管理也較為僵化，條塊分割明顯，復合型用地往往難以通過審批。通道型站點由于牽涉相關用地的產權，也往往難以實現。在此條件下，資金投入小、產權界定簡單、審批難度小的獨立型站點自然成為首選。

表1 上海與香港地鐵站點開發(fā)混合度比較（單位：%）

在市場經濟條件下，軌道交通設施和軌道交通周邊用地的產權可以歸屬于不同對象，軌道交通開發(fā)帶來的巨大的外部效應自然成為各方博弈的“香餑餑”。各方將積極推進軌道交通地塊的整合，克服資金和技術上的問題，以追求利潤最大化。在這種情況下，軌道交通的商業(yè)價值和社會價值才能被充分發(fā)掘。這反映在站點的開發(fā)建設上，就是用地開發(fā)強度和綜合性提升。

上海軌道交通站點以獨立型居多。除了市中心地段可能受到建設現狀、用地權屬等限制，絕大多數軌道交通站點可以說帶有明顯的計劃經濟體制的印記。獨立型站點不論是地下站還是地上站（含地面站），都未充分挖掘軌道交通人流所能帶來的潛在商業(yè)機會，因而經濟效益低下，屬于軌道交通物業(yè)開發(fā)的初級階段。近10年來，由于市場經濟的發(fā)展，舊的體制壁壘逐漸松動，人們開始逐漸意識到軌道交通人流的商業(yè)價值，通道型站點和上蓋型站點才逐漸增多。統(tǒng)計顯示，目前上海的9個上蓋型站點中，有2個建成于1995年（1號線錦江樂園站和人民廣場站），1個建成于2000年（2號線龍陽路站），其余6個均建成或改造于2007年之后。這與我國近10年在政治、經濟等領域的體制改革是分不開的。

4.2 運營模式

運營模式是軌道交通站點開發(fā)的內部因素，是核心。運營模式受到國家體制政策的直接影響。其中，國家住房制度改革與上海軌道交通站點建設的關系極為緊密，因為軌道交通站點建設最直接的作用就是改善了市民的出行條件。我們可以從時間上看到兩者之間的某種關聯性。

從1994年到1998年，我國住房制度處于從住房實物分配向住房市場化改革的過渡階段，該階段以1994年7月18日國務院下發(fā)的《關于深化城鎮(zhèn)住房制度改革的決定》與1998年7月3日發(fā)布的《國務院關于進一步深化城鎮(zhèn)住房制度改革加快住房建設的通知》（國發(fā)［1998］23號）兩份文件為標志。從1994年底 1號線建成至2000年，上海地鐵總公司負責1號線的運營和其他線路的建設；線路融資由上海久事公司負責。該階段的軌道交通開發(fā)由政府主導，上海地鐵總公司屬于全資國有且沒有盈利任務，運營和建設主要依賴政府補貼，運營效率低下，使上海軌道交通后續(xù)的建設開發(fā)面臨巨大的資金缺口。在此期間，上海軌道交通構建了“十字形”基本骨架，建設了1號線16個站點、2號線12個站點和3號線16個站點，共計44個站點，在這44個站點中，有30個處于內環(huán)內，占站點建設總數的68%，顯示該階段的主要任務是疏導內環(huán)交通，尚未與大規(guī)模的房地產掛鉤。

圖11 莘莊綜合交通樞紐（TODTOWN）效果圖資料來源：百度文庫《莘莊綜合交通樞紐今天動工啦，2022年將整體竣工》，http://wenku.baidu.com/。

從1999年到2004年，我國住房制度處于住房市場化全面推行階段。2003年國發(fā)［2003］18號文發(fā)布（《國務院關于促進房地產市場持續(xù)健康發(fā)展的通知》），認為自國發(fā)［1998］23號文件發(fā)布5年來，住房建設步伐加快，住房消費有效啟動，房地產業(yè)已經成為國民經濟的支柱產業(yè)，要堅持住房市場化的基本方向[6]。18號文的出臺將大多數家庭的住房推向了市場，實現了我國住房市場化的根本轉變，也刺激了土地價格的大幅上揚。2000年4月，久事公司攜手上海城投，投資組建申通集團，推出了投資、建設、運營、監(jiān)管“四分開”模式。四分開模式的主要特點就是由申通集團以控股方的身份，與線路經過地區(qū)的區(qū)政府合作組建項目公司，由項目公司負責該條線路建設。在資金籌措方面，采取“3個1/3”的辦法，即市財政、申通公司與地鐵建設所在區(qū)財政各負擔1/3。該模式一方面使得一條軌道交通線路的融資和建設都由申通集團進行掌控和協(xié)調，在一定程度上化解了投資和建設的矛盾，另一方面刺激了區(qū)政府通過軌道交通建設拉動土地開發(fā)，提升了區(qū)政府參與軌道交通建設的積極性。截止2013年6月，1號線之后上海的11條線路都是以這種方式建成的。在這個階段，香港地鐵的“R+P”（地鐵+物業(yè)）模式與“TOD”模式（交通引導開發(fā)）越來越受到關注和借鑒。如何利用地鐵拉動房地產市場，成為各級政府與開發(fā)商關心的問題。

2005年之后，房地產市場處于持續(xù)的調控階段。2005年3月26日，為了對房價上漲過快的問題“加以全局性控制”，國務院辦公廳發(fā)出《關于切實穩(wěn)定住房價格的通知》，但房地產市場至今未有明顯降溫。土地價格的持續(xù)攀升，對軌道交通開發(fā)起到了推動作用。2004年到2009年，經過一系列重組之后，上海地鐵的運營交由申通地鐵集團統(tǒng)一管理。這樣，申通地鐵集團和其他區(qū)政府合作組建的項目公司負責上海地鐵線路的融資和建設，申通地鐵集團負責地鐵線路的運營管理，上海地鐵逐漸形成了投資、建設和運營的一體化模式。2009年到2013年，申通地鐵集團以“自主拿地，線路建成之后高價出讓地塊股份，合作開發(fā)”的方式，著手車站周邊土地的綜合性開發(fā)。2014年至今，申通地鐵集團組建有限合伙，合作拿地，合作開發(fā)。

2014年10月，即《關于推進上海市軌道交通場站及周邊土地綜合開發(fā)利用的實施意見（暫行）》（滬發(fā)改城〔2014〕37號）發(fā)布6個月之后，申通地鐵集團與交銀國際信托有限公司、上實融資租賃有限公司、上海地鐵資產投資管理有限公司、上海申通地鐵資產經營管理有限公司和上海善卓投資管理合伙企業(yè)簽訂有限合伙合同，出資40億成立上海軌道交通上蓋物業(yè)股權投資基金合伙企業(yè)（有限合伙）。

從上海軌道交通運營模式的演變，我們可以看出，這是一個逐漸市場化和專業(yè)化的過程。具有政府背景的軌道交通實際運營方——從早期的上海地鐵總公司到現在的申通地鐵集團對于軌道交通周邊地產的綜合開發(fā)及融資的能力相對不足，需要借助各方面具有資金實力與專業(yè)技術的公司共同合作，才能實現軌道交通站點的高效開發(fā)。而這又必須建立在法律制度和政策保障的基礎之上。這也必定是一個漸進的過程。

運營模式的市場化和專業(yè)化反映在站點開發(fā)上，就是從原先相對開發(fā)規(guī)模小、功能業(yè)態(tài)單一、與周邊聯系弱的交通設施，逐漸向規(guī)模擴大、功能復合度提升、與周邊用地聯系緊密的城市綜合體的方向演變。例如，在上海于1994年底建設首條地鐵線的15年后，2009年出現了首個地鐵上蓋商業(yè)——打浦橋站日月光廣場。而到了2022年，我們將迎來首個TOD地鐵上蓋——莘莊綜合交通樞紐TODTOWN（圖11），地上地下總開發(fā)量高達70萬m2。該項目由美冠投資有限公司（新鴻基地產）、上海城開（集團）有限公司、上海莘閔輕軌實業(yè)有限公司、上海莘莊投資經營有限公司共同投資組建開發(fā)，已于2014年6月26日正式動工興建②數據來源： 網易房產http://sh.house.163.com/。。其規(guī)模之大、建設時間之長、投資開發(fā)主體之多，是迄今上海軌道交通開發(fā)之冠，沒有開發(fā)運營模式的突破是無法實現的。

5 結語

文章開頭的3份文件，傳達了一個信息，就是上海軌道交通站點的開發(fā)必將走向更加集約化、立體化和綜合化。我們可以在法規(guī)和技術層面對上海軌道交通站點開發(fā)做一個預判與展望。

在法規(guī)層面，第一，應使各方責、權、利的界定更加清晰。對于立體化開發(fā)要積極探討分層產權制度的實施可能性。第二，在用地和工程審批方面，也必須與經濟社會發(fā)展相適應，簡化相關程序。以地鐵上蓋開發(fā)為例。目前地鐵上蓋綜合開發(fā)的地塊控制性詳細規(guī)劃大約需要1年，由于屬于經營性土地還需要1年才能確定開發(fā)主體，開發(fā)主體依據規(guī)劃進行設計至少還需要1年，這樣到方案的落實階段至少需要3年。而3年內國內外經濟環(huán)境可能發(fā)生顯著變化，導致軌道交通開發(fā)容易錯過最佳的“窗口期”。第三，在日照、消防等技術法規(guī)方面也應該積極探索發(fā)展高密度地鐵站點開發(fā)的可能性。

在技術層面，需要探索功能的高度復合及空間的高度整合。例如，通過將高度復合化的城市功能聚集在交通便利的區(qū)域或建筑物內，在車站聚集的乘客向附近區(qū)域移動的步行距離得到了縮短。這樣一來，軌道交通乘客的購物活動將變得更為便利。此外，這樣的車站周邊開發(fā)通常規(guī)模都比較大，因此會吸引各等級及各類型的承租商入駐，從而吸引更多的乘客。比如，在以上班和上學等為目的出行中，會順便去咖啡廳休憩、去餐廳品嘗美食、去圖書館查閱資料等。在下班之后，可以方便地在車站及周邊地區(qū)購物、看電影、聽音樂、健身、在商務學校學習，并且在此之后，還可以趕上回家的列車。這些服務貼心且商品優(yōu)質的消費場所，提高了軌道交通使用者的生活便利性。除此之外，這一系列功能上的充實與提升還增加了軌道交通這種出行方式的魅力。通過規(guī)劃強化市民生活方式對軌道交通的依賴。在站點出入口、周邊地區(qū)優(yōu)先布置一些綜合性的、易于吸引人流的商貿、購物、居住等設施，從而強化其對人流的吸引。在城市規(guī)劃的相關法定圖紙中，對軌道交通沿線土地利用均在規(guī)劃上設置綜合發(fā)展區(qū)，充分為地鐵物業(yè)發(fā)展提供支持，使地鐵公司能夠通過主導站點周邊地區(qū)規(guī)劃，統(tǒng)籌商業(yè)、居住、辦公等的高強度土地混合使用以吸引、集聚客流，同時為更多市民提供交通便利，引導城市人口疏解。通過結合軌道站點設置社會停車場、公交總站等設施，建立發(fā)達的綜合交通換乘體系，充分提高軌道站點的可達性，進而強化軌道交通對周邊中遠距離地區(qū)居民的吸引力。

上海軌道交通開發(fā)正處在深化體制改革、探索開發(fā)新思路的階段，既要結合自身實際，又要積極學習包括港鐵在內的先進的理念和管理經驗。展望未來，我們提出兩點建議。一是近期可以充分改造獨立型站點，大力發(fā)展通道型站點。相對而言，這是一個投資小、見效快、能較快提高地鐵站點運營效益的舉措。二是在中遠期要破除體制障礙，積極探索上蓋型站點的建設，這對于提升軌道交通站點土地價值、有效盤活存量土地具有重要的意義。

（感謝上海建筑設計研究院有限公司沈思偉、芮麗麗、李偉、袁芯等協(xié)助調查整理。）

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On-the-spot Investigation of Shanghai Rail Transit Stations and Development Suggestions

通過實地調研和相關資料分析，統(tǒng)計出2015年1月前上海已建設的399個軌道交通站點中的288個站點的類型、站點周邊的土地開發(fā)與交通配套狀況。結合上海目前土地存量盤活、建設全球城市及推進軌道交通場站及周邊土地綜合開發(fā)利用等新的政策動向，借鑒香港地鐵的成功經驗，從制度政策和運營模式兩個層面剖析上海軌道交通存在的問題，并建議上海軌道交通近期可以充分改造獨立型站點，大力發(fā)展通道型站點，中遠期積極探索上蓋型站點的建設。

Based on the field investigation and analysis of relative materials, this paper makes a statistics on the type, surrounding land-use and traffic facilities of the 288 stations of Shanghai rail transit which were put to use before January, 2015. This paper analyses the problems of Shanghai rail transit in two levels of policy and development, combining with the research of new relevant policies such as to activate land stock, to build a global city and to promote the comprehensive development and utilization of rail transit station and surrounding land, together with the references of the successful experiences of Hong Kong MTRC. Finally, it is suggested that in the short term stations of the independent type can be transformed and the passageway type can be vigorously developed. In the long term , top-head type must be actively explored.

軌道交通站點 | 通道型 | 上蓋型 | 體制 | 政策 | 集約化

Rail transit station | Passageway type | Top-head type | System | Policy | Intensive

1673-8985（2017）02-0121-06

TU981

A