平等保護公有產權和非公有產權夯實培育經濟增長新動能的制度根基

◎尚啟君（國務院國資委信息中心，北京100011）

平等保護公有產權和非公有產權夯實培育經濟增長新動能的制度根基

◎尚啟君（國務院國資委信息中心，北京100011）

在我國積極應對經濟下行壓力和挑戰的背景下，2016年11月公布的《中共中央 國務院關于完善產權保護制度依法保護產權的意見》，有著極強的針對性和重大的現實意義。產權是所有制的核心，產權制度是社會主義市場經濟的基石。完善產權保護制度，關鍵在于平等保護公有產權和非公有產權，夯實培育經濟增長新動能的制度基礎，進而支撐經濟實現中高速增長和邁向中高端水平。

1 平等保護產權是堅持和完善基本經濟制度的內在要求

制度經濟學派認為，合理的產權制度安排是經濟增長的前提條件。產權制度同契約自由和公平競爭一道，催生了現代市場經濟的繁榮。英國能率先發動工業革命，根本原因在于其確立的產權制度提供了更有效的利用生產要素的刺激，使資源流向發明和創新的活動，提高發明和創新的私人收益率。美國著名經濟學家和經濟史學家道格拉斯·C.諾斯認為，國家規定著產權的結構，國家最終對產權結構的效率負責，而產權結構的效率則導致經濟增長、停滯或經濟衰退。

國家所要實現的發展目標直接決定著對產權制度的安排。新中國成立后，為了盡快建立強大國防和集中資源發展重工業，確立了以國有制為主導的公有產權制度安排。黨的十一屆三中全會以來，國家將發展目標的重點轉換到改善人民生活。與此相適應，國家對產權制度安排作出調整，即逐步放開并鼓勵發展非公有制經濟，允許非公有產權制度的存在。在此意義上，我國經濟體制改革始于產權制度變革。經濟改革史，就是一部產權制度變遷史。1997年，黨的十五大首次提出，公有制為主體、多種所有制經濟共同發展，是我國社會主義初級階段的一項基本經濟制度。2002年，黨的十六大進一步提出，必須毫不動搖地鞏固和發展公有制經濟，必須毫不動搖地鼓勵、支持和引導非公有制經濟發展。2007年，黨的十七大明確要求，堅持平等保護物權，形成各種所有制經濟平等競爭、相互促進新格局。黨的十八大提出，保證各種所有制經濟依法平等使用生產要素、公平參與市場競爭、同等受到法律保護。

總之，基本經濟制度提出以來，經過10余年的不斷完善，逐步形成了公有制經濟和非公有制經濟共同發展、平等競爭、同等保護的核心內涵，要求在政策和法律層面不能有偏向性，為我國經濟持續快速增長提供了制度保障。堅持和完善基本經濟制度，必然要求以公平為核心原則，對公有產權和非公有產權進行平等保護。

2 平等保護產權必須客觀認識公有制經濟和非公有制經濟的作用及其相互關系

歷史表明，任何國家的發展都面臨著特殊的國際環境、歷史背景、政治體制以及由此決定的發展目標。國家發展綜合了多種因素，絕不是西方經濟理論抽象的自由競爭那么簡單。我國改革開放以來的發展道路兼顧了改善人民生活、保障國家安全、美化生態環境等多元化目標，而這必然要求發展多種經濟形式。僅靠公有制經濟或僅靠非公有制經濟，都無法實現國家多元化發展目標。

基本經濟制度與國家多元化發展目標相適應,并服務于國家發展目標。國家多元化發展目標是統一的、一體的，沒有主次、輕重之分，這就決定了基本經濟制度的兩個核心支撐點——公有制經濟和非公有制經濟都所具有的重要性和重要地位。黨的十八屆三中全會鮮明地指出，公有制經濟和非公有制經濟都是社會主義市場經濟的重要組成部分，都是我國經濟社會發展的重要基礎。因此，不能把公有制經濟和非公有制經濟對立起來，否則，無法解釋中國經濟發展奇跡。經過改革開放近40年的發展，公有制經濟和非公有制經濟已經形成相互依存、相互促進的關系，對中國經濟增長都發揮著不可替代的作用。無論“國進民退”，還是“民進國退”，都是企業自身發展的需要，不能作出意識形態式的解讀。

正是基于對公有制經濟和非公有制經濟的重要性及其依存關系的認識，國家鼓勵公有資本和非公有資本以混合所有制經濟為載體，進行融合發展。黨的十七大提出，以現代產權制度為基礎，發展混合所有制經濟。黨的十八屆三中全會提出，國有資本、集體資本、非公有資本等交叉持股、相互融合的混合所有制經濟，是基本經濟制度的重要實現形式?；旌纤兄平洕梢缘髽I的所有制屬性，奠定平等保護產權的微觀組織基礎。平等保護公有產權和非公有產權，能夠促進混合所有制經濟健康發展，使之成為經濟組織的主要形式。

作為公有制經濟主要載體的國有企業，經過60余年發展的積淀，在軍工、高端裝備、電力、重大基礎設施建設等領域具備了顯著的發展優勢，打造了高鐵、核電、特高壓等具有國際影響力的“中國名片”，為非公有制經濟發展提供了電力、交通、通信等基礎條件，有力地支撐了國家發展。

強調平等保護產權，尤其要認識和重視非公有制經濟的實力、地位和作用。近幾年來，非公有制經濟實力不斷增強，已成為穩定我國經濟的重要基礎。非公有制經濟創造了60%左右的國內生產總值、80%左右的社會就業，民間投資已占到全社會固定資產投資的60%以上。2013年末，全國規模以上工業企業資產總額中，非國有控股企業占59.7%。其中，浙江、江蘇、廣東、福建、海南、山東、河南、江西等8個省超過全國平均水平，最高的浙江占85.1%，超過50%的省份達到17個。

單個民營企業的規模同樣不可小覷，有的可與國有企業比肩，甚至不亞于國外大型跨國公司。2013年中國企業500強中，民營企業有190家，占38%。據全國工商聯發布的2016年中國民營企業500強，華為公司以3950億元的營業收入位居榜首，最后一名的營業收入也有101.7億元。2015年，民營企業500強營業收入總額16.2萬億元，戶均323.3億元；資產總額17.3萬億元，戶均346億元。此外，華為公司在2016年中國企業500強中，位居第27位；在2016年世界500強企業中，位居第129位，高于許多國有企業的排名。尤為重要的是，一些民營企業的成長壯大，依靠的是重視研發投入，立足自主創新。非公有制經濟的發展，壯大了國家稅收規模，使中央政府有財力支持國有企業發展關乎國家安全且投資巨大的戰略性項目。

3 平等保護公有產權和非公有產權面臨的主要問題

歸屬清晰、權責明確、保護嚴格、流轉順暢的現代產權制度包含著保護產權的基本內涵。我國在產權保護方面確實取得有目共睹的成效，以華為公司為代表的一大批民營企業的迅速崛起就是最好的例證。但也不應否認在產權同等保護方面所存在的問題。

有觀點認為，對非公有產權的保護弱于對公有產權特別是國有產權的保護，或者說，對非公有產權的保護力度不及公有產權。這就很難解釋國有資產流失的問題。既然對公有產權的保護力度大，那國有資產流失現象又為什么屢禁不止。事實上，很難客觀、全面地對公有產權和對非公有產權的保護力度進行衡量。從絕對量看，難以統計一定時期內國有資產流失數量和非公有資產受侵害數量；從相對量看，也難以統計一定時期內國有資產流失數量占國有資資產的比重、非公有資產受侵害數量占非公有資產的比重。沒有數據作支撐，貌似正確的判斷往往經不起推敲。

應當承認，兩類產權因其具有的特殊性，都易受到侵害，只是方式不同而已。

由于歷史上的政企不分，致使一些人把國有企業和政府混為一體，向國有企業提出過多的訴求。企業中哪怕有再少的國有股份，也被一些人當做最后的“救命稻草”，提出不該由國有股東承擔或讓國有股東承擔過多的要求。此外，內部人控制、關聯交易、利益輸送等導致國有資產流失的問題仍然存在。國有企業也難以做到像民營企業那樣讓職工下崗和為職工繳納社會保障金，致使在同樣情況下，國有企業人工成本明顯高于民營企業，嚴重影響到市場競爭力。

由于歷史上非公有制經濟被列為禁止或限制發展的對象：

其一，盡管國務院關于促進非公有制經濟健康發展的相關文件，已明確對各類市場主體實施公平準入等原則和一系列政策措施，但民營企業普遍反映，在市場準入條件、資源要素配置、政府管理服務等方面，仍難以享受與國有企業同等的“國民待遇”。

其二，有的公共部門在執法時把民營企業當做“二等公民”，沒有被平等對待，致使利用公權力侵害私有產權、違法查封扣押凍結民營企業財產等現象時有發生。

其三，對非公有財產的刑法保護力度不夠?！缎谭ā分幸幎ǖ年P于受賄罪、職務侵占罪、侵犯財產罪、破壞社會主義市場經濟秩序罪等罪名，存在因所有制主體身份不同而同罪異罰或異罪異罰的現象，對侵占非公有制企業財產行為的懲罰輕于對侵占國有企業財產行為的懲罰。

在經濟新常態下，培育經濟增長新動能，關鍵在于實施創新驅動發展戰略，以自主技術創新，有效應對各種挑戰。全球范圍內，以信息技術為主導的科技革命和產業變革方興未艾，繼續向縱深發展。對我國來講，這就是機遇。抓住機遇，必須依靠各類經濟主體的參與，尤其要增強民營企業發展信心，形成大眾創業、萬眾創新的“雙創”局面，使社會資本更加注重研發類長期投資，減少短期投機行為，增強經濟增長的穩定性和可持續性，推動我國經濟全面轉型升級。為此，必須盡快完善平等保護產權的制度措施。

4 不加偏頗地保護公有產權和非公有產權的基本思路

平等保護產權有廣義和狹義之分。在廣義上，指各類產權受到公平對待；在狹義上，指各類產權都不受到非法侵害。

公平競爭是市場經濟發展的內在要求。習近平總書記在關于《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》的說明中指出，全面深化改革，關鍵是要進一步形成公平競爭的發展環境，進一步增強經濟社會發展活力。創造一視同仁的公平競爭環境就是對公有產權和非公有產權的最大平等保護。

按照為各類市場主體創造公平競爭環境的要求，健全以公平為核心原則的產權保護制度，將平等保護作為規范財產關系的基本原則，健全以企業組織形式和出資人承擔責任方式為主而不是以產權性質為主的市場主體法律制度，清理和廢止按照所有制不同類型制定的市場主體法律和行政法規，堅持權利平等、機會平等、規則平等，平等保護各類市場主體。抓緊建立市場準入負面清單制度，參照實行針對外商投資的“準入前國民待遇加負面清單管理模式”。

對于公有產權特別是國有產權的保護，針對國有資產流失發生在經營過程和轉讓交易環節，應重點加強以下方面：

（1）深化公司制改革，賦予國有企業真正的公司屬性，即有限責任，法人治理，追求經濟效益。嚴格按照股權關系確定責任主體，防止責任上移。

（2）加強內部管控，核心是財務管控，將財務監管融入財務服務。公司業務種類多種多樣，但資金流動是共同特征。在信息技術高度發達的今天，利用信息技術管控財務狀況應該不是難題。在此方面，一些大型民營企業的做法值得借鑒。例如，華為公司作為一家名副其實的跨國企業（2015年的境外營業收入占57.5%），建立了與公司業務基本適應的財務服務與監控體系，實施統一的財務管理制度、流程、編碼，實施統一監控，實現公司全球化的財務監控和管理。

（3）加強信息公開。完善國有資產和國有企業信息公開制度，依法依規、及時準確披露國有資本整體運營、國有企業公司治理以及管理架構、經營情況、財務狀況、關聯交易、企業負責人薪酬等信息。

（4）加強產權交易監管，推進進場交易，確保國有資產交易陽光透明。

對于非公有產權的保護，針對受到公權力侵害的情況時有發生，應重點加強以下方面：

①各級政府必須正視民營企業已成為經濟發展的重要力量，不重視民營企業就無法實現經濟持續增長。發展非公有制經濟不是權宜之計，而是中國特色社會主義所內在要求的長久之策。

②加快法治政府建設，促使政府依法行政。保護產權是在社會主義市場經濟條件下更好發揮政府作用的重要內容，是政府的重要職能之一，政府要做平等保護產權的表率。

③加大對非公有產權的刑法保護力度，提高對侵害非公有產權的震懾力。