土地承包經營權流轉制度問題研究

蘇宗躍

摘要：土地承包經營權流轉工作事關農村經濟發展的大局，我國對土地承包經營權的改革卓有成效，特別是土地承包經營權流轉制度的確立，不但擴大了農業生產經營規模，還加速了農業現代化的發展步伐。文章研究了土地承包經營權流轉的特點以及在流轉過程中存在的法律問題，并提出了解決措施。

關鍵詞：土地承包經營權；流轉制度；法律問題；農業生產；農業現代化 文獻標識碼：A

中圖分類號：D922 文章編號：1009-2374（2017）08-0268-02 DOI：10.13535/j.cnki.11-4406/n.2017.08.132

土地，與我們每一個人的生活都息息相關，作為農業大國，自古以來，土地問題都是人們研究的重點方向和熱門話題。近年來，我國對土地承包經營權的改革卓有成效，特別是土地承包經營權流轉制度的確立，不但擴大了農業生產經營規模，還加速了農業現代化的發展步伐。土地承包經營權是深化農村改革發展的一項重要內容，隨著農村經濟的不斷發展，農村土地承包經營權流轉呈現出了新的特點和發展趨勢，其流轉過程中的法律問題也愈發突出，給土地流轉工作帶來了不利影響。

1 農村土地承包經營權流轉的特點和趨勢

我國農村土地承包經營權流轉有著獨特的特點和趨勢，主要表現在以下四個方面：

1.1 參與主體多元化

近年來，我國農業產業化結構調整的步伐逐步加快，致使參與土地承包經營權流轉的參與主體多元化，很多機構都加入到了農業用地的行列，比如事業單位、工商企業、科研院所等，使得農村土地承包經營權的流轉展現出了蓬勃向上的發展態勢。參與主體多元化對農業產業結構的調整和增加農民收入有著積極的意義。

1.2 流轉速度加快

近年來，我國土地承包經營權流轉速度有了明顯的加快。在20世紀90年代中后期，營業額比例大約是2%～4%，而在21世紀初期，土地流轉速度最高的城市能達到56.12%。截至2015年底，安徽省耕地流轉率達46.8%，黑龍江耕地面積達到6897萬畝，規模經營面積達到6398萬畝，同比增長6%和7%。江西農戶承包土地1069萬畝，流轉率達到33.7%。

1.3 土地流轉規模不斷擴大

從農業部的一組調查數據可以看出土地流轉規模的發展變化：據統計，在2009年，全國土地面積為1.06億畝，占耕地面積的比例為9.5%，而1995年，全國土地面積占耕地總面積的比例僅為3.1%。截至2015年2月，河南土地流轉總面積為3393萬畝，自2011年至2013年的監測顯示，流轉總面積年均增長率達5%。

1.4 流轉形式多樣化且相對集中

隨著土地制度的不斷完善，我國土地承包經營權的流轉形式呈現出了多樣化的特點，主要包括轉包、出租、轉讓、入股、互換等多種形式。在諸多的流轉形式中，轉包和出租這兩種流轉形式所占的比例相對較高。

2 現行我國土地承包經營權流轉依據的法律規范

在對我國土地承包經營權流轉制度法律問題進行研究之前，首先要搞情況目前我國現行土地承包經營權流轉依據的法律文件有哪些。《物權法》《農村土地承包法》《土地管理法》《最高人民法院關于審理涉及農村土地承包糾紛案件適用法律問題的解釋》等法律規章是我國土地承包經營權流轉的主要法律依據。

3 我國現行土地承包經營權流轉法律制度中存在的主要問題

目前，我國現行的土地承包經營權流轉法律制度中還存在著許多問題，主要包括以下四個方面：

3.1 法律對流轉主體限制

承包人和受讓方是土地承包經營流轉的主體，法律對二者的資格有著嚴格的限制，簡言之，并不是所有人都可以充當承包人和受讓方，承包人只能是具有集體經濟組織身份的農戶，而受讓方必須要有專業的農業生產能力。法律對流轉主體的限制，使得承包人和受讓方被限制在了很小的范圍，導致一些想進入農業生產的人進不去，想脫離農業生產的農民又出不來，阻礙了農地生產的利用率和土地流轉速度。

3.2 土地承包經營權流轉方式存在無法可依現象

《農村土地承包法》中有一條規定是這樣描述的：“土地承包經營權的轉讓方式要經過發包方同意。”該條規定太過籠統，致使發包方不能準確理解該在何種情況下允許土地承包經營權流轉或者是在何種情況下不允許流轉，也沒有明確同意權行使主體、行使程序、答復期限等。《農村土地承包法》第三章“其他方式的承包”第49條只規定了該類土地承包經營權流轉形式，而“其他方式”承包是否要做轉讓登記、入股登記？林地承包權是否要進行抵押？《農村土地承包法》對這些問題并沒有做出明確的規定。理論上來說，流轉關系的法律性質不同，制定的法律規范也應該不同，但《農村土地承包法》并未做相關規定。

3.3 《農村土地承包法》中某些規定模糊不清

堅持依法治國，最重要的一點就是要有法可依，但一些法律條文的模糊概念使得土地承包經營權流轉工作無法可依。法律法規必須要求嚴謹，而《農村土地承包法》第33條出現了“其他手段”這樣的字眼，這讓流轉主體很困惑，到底什么是“其他手段”？隨后頒發的《物權法》對這些問題也沒有明確的規定，類似這樣模糊不清的概念，使得很多土地糾紛問題因為無法可依而無法解決。此外，法律法規與地方政策沖突的情況也時有發生，比如，政策規定林地可以抵押，而《中共中央國務院關于全面推進集體林權制度改革的意見》中又明確表示林地不可抵押。

3.4 流轉配套制度上的問題

在市場經濟條件下，任何經濟活動都應該受到市場的制約，但目前我國土地流轉市場還只是雛形，也沒有相應的制度和監管機構，流轉配套制度不完善，導致土地承包經營權流轉與市場環境融合程度較低，未能完全在市場經濟環境下運行，且常有違反市場經濟規律的事情發生。

4 農村土地承包經營權流轉法律問題的解決對策

4.1 堅持以市場為導向，放寬農村土地承包經營權流轉主體

法律對市場主體的明文限制，本身就違反了市場經濟公平公正原則。一些想要加入到農業生產中的群體，被法律拒之門外，會在一定程度上阻礙土地流轉的速度。隨著市場經濟的不斷發展，流轉主體的選擇應該以市場為導向，適當放寬范圍，讓更多想要從事農業生產的人走進來，努力開創流轉主體多元化的新局面。

4.2 制定或完善相關的法律條文

土地承包經營權流轉法律制度本身就存在著很多問題，導致流轉過程中出現無法可依、有法難依的現象。《農村土地承包法》中一些法律規范內容和法律結構設計不科學，甚至還有一些法律條文與政策相互沖突。隨著土地流轉規模的不斷擴大，土地流轉糾紛也呈上升趨勢，但由于缺少必要的法律依據，導致許多案件不能解決，因此制定并完善相關的法律法規，建立與之相互配套的相關制度，把土地流轉工作納入到法律體系，是政府相關部門亟需要做的工作。

4.3 確定流轉的差價體系

通過對農村土地的基準地價做出科學的預算，確定流轉的差價體系，建立農村土地市場價格參考制度是保障農民利益的重要手段。信息不對稱也是影響土地流轉的重要因素，農村集體經濟可以擔任“中間人”的角色，幫助農民獲取信息，招商引資，監督管理，不僅可以降低流轉成本，還能增加土地流轉機會，規避風險。

需要注意的是，不同的地區具體情況不一樣，選擇的土地流轉方式也不一樣，各地區在選擇流轉方式的過程中，需要根據當地的實際情況進行評估。

4.4 建立健全農村社會保障制度

一直以來，我國農村的社會保障體系相對比較落后，在一定程度上阻礙了農村土地流轉市場的發展。在農村建立全方位的社會保障體系是事關農村社會穩定和農村發展大局的重大議題。建立健全農村社會保障制度是促進農村土地承包經營權流轉的前提條件。近年來，政府積極推動農村社會保障制度建設，取得了一些成就，但冰凍三尺非一日之寒，建立健全農村社會保障制度還需要漫長的探索與研究。

土地承包經營權流轉工作事關農村經濟發展的大局，不能有絲毫的馬虎，我們要不斷完善土地承包經營權流轉機制及相關法律法規，建立健全農村社會保障制度是加快土地流轉工作的重要途徑。

5 貫徹落實土地承包經營權流轉法律制度改革完善的指導思想

土地承包經營權流轉制度事關守住十八億畝耕地紅線，與我國的糧食安全息息相關，與農村的經濟發展及農民的切身利益息息相關。做好土地承包經營權流轉必須要堅決貫徹落實黨中央對農村土地問題的指導思想。在土地承包經營權流轉過程中，要嚴格遵循《中共中央關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》，堅持科學發展觀，堅持農戶家庭承包經營制度，積極解放思想，實事求是，大力提高農村生產力，加快城鄉一體化建設，對農村土地資源進行優化配置，合理利用有限的耕地資源，積極探索土地承包經營權流轉形式，規范土地流轉程序，建立健全土地流轉市場，完善土地流轉法律制度。

6 土地承包經營權流轉法律制度改革完善的重要內容

法律制度的改革完善是確保土地承包經營權流轉順利實施的基礎條件，法律制度需要改革完善的重要內容主要包括以下三個方面：

6.1 土地承包經營權流轉實行一體的法律制度規范

目前關于土地承包經營權流轉的法律法規內容不完善，有些甚至是相互沖突，土地承包經營權流轉實行一體的法律制度規范可以有效避免這一問題，從而加強法律對土地流轉的保護與約束。

6.2 依法確立土地承包經營權流轉自由與限制相統一的法律制度。

《農村土體承包法》中對土地承包經營權流轉限制的法律規定內容較多，比如不得損害農民土地承包權益、流轉方不得將土地用于農業生產經營活動以外的其他活動、不得改變土地的農業用途等。土地承包經營權流轉必須要在符合以上法律法規的前提下才可以進行

流轉。

6.3 依法確認和規范完善物權性的土地承包經營權抵押制度

目前我國的相關法律對家庭承包的耕地和草地承包經營權抵押有限制，我們認為這種限制并不利于耕地和草地的流轉，反之，允許家庭承包的耕地或草地承包經營權流轉反而是利大于弊，因此，完善土地承包經營權抵押法律制度是依法實行土地承包經營權抵押的基礎條件。

綜上所述，從宏觀上來看，當前我國土地承包經營權流轉制度的法律法規還不夠完善，在流轉過程中存在的問題還比較多，加快農村土地的流轉速度需要以市場為導向，不斷完善相關的法律法規，并在此基礎上建立與之相應的配套機制，逐步加快農村土地承包經營權流轉的制度化、法律化的建設速度，以確保土地承包經營權流轉的健康發展。

參考文獻

[1] 錢英春.淺談我國農村土地承包經營權流轉制度[J].

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[2] 張明君.我國農村土地承包經營權流轉的法律問題研

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（責任編輯：周 瓊）