應給中小城市更多的管理自主權

李鐵　徐勤賢

關于中國城鎮化進程中人口流向的討論自上世紀80年代就不絕于耳。到底是通過特大城市或大城市，還是中小城市和小城鎮的發展來吸納農村人口，似乎已經是學術界爭論的一個焦點。可是大多數爭論都存在著以下幾個誤區：

一是對中國城市的特點認識不足；二是對國際城市化規律認識不足；三是對中國特殊的城市管理體制缺乏系統性的了解；四是對中國城市發展的現狀沒有清晰的判斷。

中國城市的邊界不清

中國的城市嚴格上講是行政區而不是城市。我們雖然看到每一個城市的主城區都明顯具有城市的外在特征，但是我們冠以城市名稱的空間范圍則覆蓋了這座城市的所有轄區，包括其下轄的城鎮和農村。

例如北京市共有2173萬的常住人口，而五環以內的主城區人口僅1000多萬，其他1000多萬人口分布在行政轄區內的其它相對獨立的區縣和農村。可我們往往認為，北京市作為一座城市，其人口是2000多萬。其他城市也大多如此。在統計口徑上的不確定，使得我們對城市概念的把握變得非常模糊。

城市的地理概念也十分模糊。民政部確定的設市城市，包括一大部分所謂的設區城市。這些城市不僅僅因為設區而被賦予相應的行政等級，而且有下轄城區為支撐，也在一定程度上擴大了所謂城市的人口規模和空間規模。但是如果我們從地理的角度來看，很多城市的“區”距離主城區都有一定的距離，甚至自身就是一個獨立的城市。

中國的城市管理城市和農村。這是中國區別于國際城市管理的一個主要特征。國際上的城市，大多是自治體。甚至一個地理空間相對集中的城市區域也可以劃分為許多獨立的城市自治體。而中國的城市是等級管理的，城市還要管轄一些等級地位較低的縣級市或者是縣級區以及一些建制鎮和農村。城市和城市之間形成管理和被管理之間的關系，對中國城市發展的格局產生了極大的影響。

發達國家中小城市數量更多

我們最近對大部分發達國家的城市規模進行了統計，發現與理論界推崇的大城市發展路徑有著比較大的差別。

首先，發達國家大城市并不多。以歐洲幾個主要發達國家為例，英國人口6460萬，城市總數70個。其中，倫敦人口817萬，屬于特大城市，其他百萬人口城市只有1個。法國人口有6630萬，雖然巴黎大都會區人口超過了1000萬，但巴黎市區僅為248.3萬。在歐洲的幾個主要發達國家，100萬-300萬人口的城市遠遠少于中國相應人口的省份。我們還可以舉出美國的例子，雖然美國總人口3.21億，但是從美國的數據可以看出，100萬以上人口的市僅9個，大城市的數量并不多。

由此看來，發達國家中小城市數量更多。

5萬-20萬人口的城鎮，中國相應人口的省份比英國多一些，但是與法、德特別是東亞的日本比，差距還是較大。相比于德國，差距約在2倍以上，相比于日本，如河南最大可相差到10倍。廣東雖然5萬-20萬人口的城鎮多達89個，也僅相當于日本的不到五分之一。從比較上看，中國中小城市的數量還是偏低。

我們還分別對東京、首爾、北京和上海四個都市圈的面積和人口進行了比較。北京、上海與首爾、東京四個都市圈內1000萬人口以上的城市都只有1個，但差距體現在500萬以下的城市上。

首先，東京都市圈和首爾都市圈各有3個100萬-500萬的城市。北京都市圈范圍內沒有100萬-500萬人口的城市，上海都市圈范圍內只有1個人口超過100萬的昆山市。50萬-100萬人口的城市中，東京、首爾等2個都市圈內分別有5個；北京和上海都市圈則均沒有。

差距最大的是5萬-20萬人口的城市，北京都市圈內5萬-20萬的城市只有24個，不到東京的三分之一；上海都市圈內5萬-20萬的城市，即使將遠郊區以及江蘇、浙江在50公里半徑內的、鎮域人口5萬以上的鎮全部計算在內，也僅有56個，比東京少了28個。

上面的比較充分說明，雖然中國有都市圈，但是真正意義上大、中、小城市各具活力的都市圈并沒有形成。

給中小城市更多的管理自主權

中國城市管理體制的特點，決定了中國城市的發展路徑。要素向大城市或特大城市集中是主要規律。

中國的城市管理不僅僅包括了行政管理和經濟管理，還要通過規劃來管理，因此作為等級最高的核心城市，可以通過規劃和行政以及經濟管理手段，來調動資源向主城區集中。城市管理城鎮和農村，雖然可以統籌調動資源，但是最大的弊病就是把上級下達的計劃分配資源如土地指標等集中到中心城市，剝奪或者在一定程度上限制了轄區其他城市的發展機會。

當資源按照行政導向進行配置時，資源利用效率就會大幅度降低，而由行政手段形成的利益導向則提高了資源集中地——高等級城市，也就是所謂大城市所在地居民的公共福利，而這種福利則具有強烈的排外性。一些特大城市因此把城市人口控制政策延伸到下轄的中小城市和建制鎮以及農村區域。這進一步使得都市圈中小城市的發展受到了嚴重的遏制。

在總結國際經驗的基礎上，回歸到城市發展的普遍規律，中國在已有的城市發展格局下，應在推進各項戶籍、土地管理制度改革的基礎上，進一步調整城市管理體制，釋放中小城市的發展活力，給未來的經濟增長注入強心劑。

下放城市管理權限，給中小城市和特大鎮更多的管理自主權。

盡快出臺設市制度改革，對鎮區人口5萬人以上的特大鎮放寬設市審批權限。

嚴格限制縣和市改區，恢復城市原有的特質。距離主城區超過一定距離的市轄區應該回歸設市體制。有關部門應及早研究城市邊界的設定辦法。

取消土地征用指標計劃層層下達的制度。應根據城區人口規模和人口增長情況明確土地征用標準。更好地發揮集體建設用地在發揮中小城市活力方面的作用。

上級政府不宜對下轄的中小城市提出過高的形象要求，要把增加就業和吸納人口作為中小城市發展的主要目標。要加強都市圈城際軌道建設，促進周邊中小城市和主城區的產業分工和聯系。要減少大城市及特大、超大城市在規劃中對中小城市的約束，允許中小城市根據自己的產業發展和就業需求制定符合自身要求的規劃。

未來的城鎮化發展進程，應更多地創造城市間平等的競爭機制，激發中小城市的活力并形成城市群和都市圈之間城市的合理競爭格局，建立符合市場化機制的有機聯系體系。上級政府工作的重點是加強基礎設施建設的投資，通過交通和公共服務條件的改善，為各類城市的發展創造機會。（作者李鐵系中國城市和小城鎮改革發展中心首席經濟學家，徐勤賢系該中心副研究員）