風險管控、村社一體化與農村善治

胡笑笑+王進

摘 要： 全球化風險加劇，改革轉型期不確定性增加，村莊內生結構性矛盾突出，以村兩委為主體的單一治理模式無法應對風險社會農民多元訴求，構建新型農村社會治理體系便成為時代之需。西北地區三省的調研結果顯示實現村兩委與農民合作社一體化發展，能夠有效解決風險社會農村的棘手問題，這是未來農村社會治理的基本組織形式，有助于實現農村社會的持續發展與善治。

關鍵詞： 風險管控； 村社一體化； 聯合社； 監督機制

中圖分類號： F306.4；F321.42 文獻標識碼： A DOI：10.13411/j.cnki.sxsx.2017.02.003

Abstract： As the risks of globalization intensify， the uncertainty increases in the reform transition. The structural contradictions of villagers arise， so governance model to the village committee as the main body of the risk society is unable to cope with the diverse demands of farmers， and construction of new rural social governance system has become the needs of the times. Through the research of three provinces in the northwest China， achieving the integrated development of the village committee and farmer cooperatives can effectively solve the difficult problems of risk society in rural society， which is the basis form of rural social governance in the future. We research the related content of integration of the village committee and farmer cooperatives which is the operation mechanism， the dynamic mechanism and the security system， which help to realize sustainable development and good governance in rural society.

Key words： the risk management and control； the integration of village committee and farmer cooperatives； the united cooperatives； supervision mechanism

一、引言

全球風險環境下，隨著國家改革進程的推進，工業化、城市化的加快，我國農村社會治理體系在國家推進治理體系與治理能力現代化的過程中逐漸轉型，以適應風險社會市場經濟的發展要求。在農村社會轉型中，大量人口外流，傳統以地緣、血緣關系為紐帶的鄉土社會結構遭到瓦解，代之以逐漸形成市場環境條件下的“理性社會”。然而，在這種“理性社會”下存在著傳統與現代的結構性斷裂，即烏爾里希·貝克所說的自然與傳統失去自身作用力后依賴人力所帶來的風險。[1] 這種斷裂使得在村莊組織功能弱化的境遇下，農民的理性要求無法得以滿足，農業發展條件滯后，農村社會結構性矛盾凸顯等一系列問題暴露無遺，這就為農民合作社的出現提供了現實基礎條件。新時期農民合作社通過實現聯合，有效地動員農民與整合村莊資源以實現社會的聯動治理，并將農戶組織起來抱團闖市場來增強市場競爭力和談判地位，降低農戶獨自市場交易的成本，同時創新了農戶進入市場的組織形式和農村社會治理體系的組織載體。[2]作為一種經濟合作組織，農民合作社通過與村兩委進行融合，實現一體化發展，不僅能夠有效地彌補村兩委在村級組織經濟建設中職能不足的問題，同時還能夠優化農村組織體系建設，從而實現新型農村社會治理體系的有效轉型。這種村社一體化治理模式有助于風險環境下村莊復雜矛盾的有效解決與社會秩序的重構，同時也是未來農村社會組織研究的有效形式。

二、風險社會農村治理模式的弊病

（一）農村社會風險：治理危機

1. 市場環境不確定。弗蘭克·奈特區分了風險的可度量和不可度量性，[3]即可度量的不確定性是風險，不可度量的風險為不確定性。中國當前市場環境狀況，正如奈特所說，是不確定性與風險同在。隨著工業化、城鎮化的發展，農村社會風險也越積越大。大量農村青壯年勞動力進城務工，導致精英人才嚴重流失，出現了“空心村”。能夠留在村里的大部分是老人和孩子，這類群體由于文化水平低以及對農村政治事務態度冷漠，使得農村社會治理中不確定性增加、村莊防范風險能力薄弱。此外，受自然地理條件或地域的限制，我國仍然存在部分農村靠天吃飯的窘境，因自然條件或地域差異導致農村生產存在差異或不穩定，而農村市場環境的復雜多變使得農民預期的不確定性增加。這種不確定性嚴重影響農村經濟的持續發展，正在侵蝕著農村社會和諧秩序。農村政治和法律制度的不健全、社會保障體系的不完善等外部不確定性的存在，都會影響到農村社會治理程度，甚至誘發治理危機。

2. 經濟發展不平衡。改革開放前30年，我國實施“先富帶后富”的經濟發展政策，加之受各種復雜因素的影響，我國經濟始終處于一種發展不平衡的狀態，這種不平衡主要體現在區域發展不平衡、城鄉發展不平衡以及資源稟賦的差異性。隨著改革開放的深入推進，處于優勢地理位置的東部沿海地區受國家優惠政策扶持得以實現快速發展，而中西部地區依然貧窮落后，這就導致區域發展差距越來越大。對于農村社會更是如此，由于區位優勢及扶持政策的“漣漪效應”，使得東部農村相較于中西部有更大的發展機遇，導致經濟發展呈現不平衡性。盡管當前我國經濟取得了舉世矚目的發展成績，但是歷史遺留下來的這種經濟發展不平衡問題依然在威脅著社會的穩定有序持續發展，成為當前所有社會問題的重中之重。這種經濟發展不平衡因子的存在會誘導農村社會風險性危機的發生，對于我國和諧社會的建構極為不利。

3. 農村社會結構性矛盾。社會經濟的發展、城市化進程的加快、農村勞動力的外流，使得農村發生一些顯著的變化，即農村人口結構的調整、治理主體的缺失、農民收入的多元化等，這些都在改變著農村社會階層結構及其他各個子結構的格局，[4]而這種社會階層結構的變化對于風險的產生也會起到催化作用。作為社會子結構的人口，其流動改變了費孝通先生筆下的農村社會格局，使傳統相對封閉的村莊結構遭到瓦解，農村的邊界日益模糊，從而導致農村的異質性增加。這種異質性的增加改變了人們進行日常信息溝通與交流的渠道或地方性共識，使農民的思維方式和行為邏輯產生差異，村莊缺乏凝聚農民公認的規范，導致村莊秩序無法正常維系。因此，筆者認為這種社會結構的矛盾也易導致農村社會風險的產生。

4. 農村文化現代性沖突。村莊文化作為農村社會發展的隱性力量，承載著特定時期、特定階段、特定群體中人們的精神依托，具有規范和內化人們思想行為的作用。隨著現代化進程的推進，傳統鄉土文化中的部分要素無法融入現代社會思想價值體系中，且鄉土社會的人們受根深蒂固傳統文化的影響，依然固守落后的思維認知，這就阻礙農村的文化教育緊跟時代發展的步伐，導致現代性的文化理念無法對農村社會的發展起到很好的教育性作用。這種文化教育發展的落后與現代化進程加快之間的沖突，就會為農村社會治理的推進增加風險。

（二）風險社會農村治理模式：復雜與單一的沖突

1. 村民風險感知度弱。城市化的發展，風險社會農村中大量青壯年勞動力外出務工，使得這類群體對農村社會所面臨的問題和存在的風險性缺乏敏感。而生于斯長于斯的留守農民，受鄉土文化的影響存在根深蒂固的保守思維方式，認為村莊事情和風險問題的解決應該是村干部的職責，加之自身能力的有限性導致對風險的感知度較弱，故而對村莊風險表現出一種冷漠的態度。

2. 村兩委職能弱化。轉型社會中，復雜市場環境的變化和農民趨利意識的增強，改變了鄉土社會以血緣、地緣為結點形成的農村人際關系網絡。傳統的“熟人社會”關系模式被打破，引起農村社會格局發生改變，使得以村兩委為主的村級組織在由管制型轉向服務型組織后，其在農村治理中的動員和整合資源的職能不斷被削弱，導致村民對物質和精神需求的多元化追求不能得到滿足。在當前復雜環境下，村兩委成員管理素質和服務能力的不足，使其無法及時地處理和解決所面臨的新狀況。

3. 治理主體與治理模式的單一化。市場經濟的發展，村民經濟理性與“算計”意識的增強，開始以市場化的思維方式要求滿足多元需求，而當前農村社會管理模式依然是以“村兩委”為主。這種單一主體模式隨著農村社會的改革，其治理職能不斷弱化，這就使得在市場環境下治理主體無法對多樣資源進行動員與整合來處理復雜問題，尤其在風險社會中，對于風險危機的預測與應對處理能力的不足，導致農民多樣化需求無法實現，農村經濟不能有效發展，農村社會治理現代化進程無法保障。

三、風險社會“村―民―社耦合”一體化治理機制

（一）優化農村治理組織形式：“村―民―社耦合”一體化治理

鄉村社會轉型與社會內部結構的深刻變化，亟待重構農村社會治理格局，實現由傳統以村兩委為中心到“村―民―社耦合”一體化的轉變。通過發展農民合作社，農民成為合作社的社員，實現由“自由人”向“組織人”的轉變，使各社員在致力于合作社發展壯大的同時也實現自身的多元訴求，從而帶動農村經濟的發展。但是，在風險社會環境下要實現長遠發展，合作社自身力量不足，政府的大力扶持——為其提供發展所需的政策環境和便利條件——就顯得尤為重要。村兩委作為基層社會最主要的政府職能部門和群眾自治組織，具有為農村社會發展提供服務的職責。通過村兩委與農民合作社的合作，形成耦合一體化的農村治理模式，一方面提高了村兩委在農村處理行政事務和進行社會管理中的能力，增強其政治合法性，滿足農民利益需求，調動廣大農民的生產積極性和創造性；另一方面，這種多元共治的新模式優化了農村治理形式，順應了市場經濟發展的要求，充分動員農村社會力量，整合有用資源，解決農村社會問題，增強抵御和應對風險的能力，有益于營造一個安定有序和諧的農村社會環境，實現可持續發展。

（二）整合農村組織運行機制：正確處理各主體內外關系

1. 村兩委內外部組織與服務關系整合。村兩委作為國家治理體系在農村的基層組織形式，如何處理好內部的組織關系與外部的服務關系，對于當前風險社會下農村組織建設至關重要。在組織內部方面，村兩委內部組織結構復雜性問題、紀律的有效性問題、制度健全問題等都會影響村兩委在農村組織建設中服務功能的有效發揮。這就要求村兩委具有敏銳的察覺與自我反省的能力，以發現并解決組織內部和自身的問題，實現與外部服務關系的銜接，尤其在風險社會環境下，村兩委必須充分意識到自己的身份和職責，有效整合和正確處理好內部組織與外部服務之間的關系，為農村組織建設提供良好的社會環境。

2. 農民合作社內外部關系整合。農民合作社作為一種經濟合作組織，以制度性“嵌入”方式參與農村治理，以此實現與新農村建設多方面的契合，對我國農村社會發展具有重要作用。[5]因此，風險社會中，農民合作社要扮演好角色，就要處理好內外部的關系，使其在新農村建設中發揮最大的效能。在合作社內部，組織文化理念、制度機制建構、人力資源管理、資金項目管理、生產管理、信息平臺建設等諸多因素的有效整合，對合作社的發展與成長起著基礎性作用。在外部關系方面，處理好與現有競爭者、直接競爭者、替代產品制造商、消費者等之間的關系，是合作社獲取并穩定占領銷售市場的關鍵。因此，合作社內部關系的正確處理是實現外部發展的前提，而外部關系的穩定是內部組織得以正常運轉的保障，只有實現內外部關系的整合，才能體現合作社效用的最大化，實現農村社會的持續發展。

3. 村―民―社關系的系統優化。當前農村社會治理問題復雜與發展困難的境況下，如何處理好村兩委與農民合作社之間的關系，對農村社會的治理與持續發展具有關鍵性的作用。村兩委作為基層行政組織，具有合法的政治地位與鄉村自治功能。農民合作社借助自身經濟實力來實現村莊發展，滿足村民生產生活多樣需求，并對村兩委自治功能的弱化形成一定的互補效應。而要實現二者功能的最大化，就需要系統優化兩者之間的關系，發揮村兩委的政治職能和政策扶持作為積極的扶助性推力，形成一種彌補市場失靈的有效保障措施[6]，為農民合作社營造良好健康穩定的發展環境，幫助解決發展道路上的障礙。同時，農民合作社的健康發展也能夠彌補村兩委社會治理的不足，并為農村經濟的發展提供保障，有助于農村社會的持續發展與現代化秩序的建構。

（三）增強農村組織動力機制：促進風險社會農村治理模式轉變

1. 各主體利益需求的驅動。市場經濟環境所產生的價值理念浸入農村社會，其影響主要表現在以下幾個方面。一方面，農民個人價值觀的轉變。這種價值觀的轉變主要受利益的驅使，導致利益作為影響農民人際關系網絡發展的重要標尺，在市場化推動下使農村傳統樸素的人際關系演變成市場交易關系[7]。這種利益會刺激農民改變謀生方式以獲取更多物質追求，導致農民身份趨于多元化以及收入來源的多樣化，從而促使農村轉變治理模式，改變社會格局。另一方面，村兩委作為村級組織，具有維系村莊經濟持續發展的職能，村莊社會的有序發展有利于村兩委政治地位的提高和公眾形象的提升。但自身職能的弱化，使其在農村合法性地位的鞏固急需“外援”的扶持。農民合作社作為彌補村兩委經濟職能不足的有效“外援”，參與農村社會治理，對處于風險社會的農村治理模式的轉變無疑是最佳的選擇。因此，各主體不同需求的驅動會不同程度地瓦解過去的農村治理模式，實現治理模式的創新與轉型。

2. 農村制度建設和政策創新的需要。完善的制度建設和政策創新是農村治理模式有效轉變的重要保證，而農民多樣需求無法在當前的制度和政策環境下得以滿足，這就需要制度健全和政策創新。以此引導農村社會治理機制和政策運行模式適應不確定的市場環境，為農村治理模式的轉變提供制度性動力，促使農民合作社通過社員參與、代理人參與、村務參與以及組織建設參與等模式產生政治行為來保障與維護自身權益。[8]同時，實現農村政治發展的科學化與民主化，構建一個良好的政治生態系統與社會秩序，實現農村善治。

3. 農村社會意識與民眾心理的轉變。受傳統地方性共識解體，鄉土社會公認規范失序，農民異質性增加等農村社會轉型與變遷的影響，使農民在新的社會文化價值體系下，公正、民主、信任和效率等價值觀念日益凸顯。這種整體社會意識和民眾思想心理的轉變已對傳統農村社會治理模式形成巨大的思想沖擊，使其無法正常滿足市場經濟條件下農民日益強烈的多樣化訴求。基于此，傳統觀念與現代價值體系之間的矛盾為農村治理模式的轉變帶來思想驅動力，促使其注入新鮮社會發展力量，以此催生出“村―民―社耦合”一體化治理模式的萌芽。

4. 跨村聯合社的發展壯大。農民合作社的發展壯大對農村社會的經濟發展具有能動的帶動作用，受地區環境差異以及村莊規模與發展程度不同的影響，農民合作社的規模與發展程度也略有差異，甚至有部分合作社受外部環境以及內部管理的影響，無力發揮實際功能而淪為“偽合作社”。跨村聯合社能夠使不同規模和特色的合作社聯合起來，優勢互補，帶動“偽合作社”正常運轉，壯大合作社的力量。這不僅能夠拓寬農產品的銷售市場，形成規模經濟，提高市場競爭力，而且也能使更多的社員聯合起來，在表達多元訴求，提供政策制定建議與行使監督等方面發揮作用。[5]然而，處于當前風險社會環境下，對聯合社并沒有賦予法人地位，沒有給予相應的政策支持，造成聯合社的發展障礙重重。這就為農村轉變治理模式帶來了經濟動力，使其改變過去由村兩委治理為村社共治，為跨村聯合社的發展提供保障，并帶動農村社會經濟的發展。

四、風險社會實現農村善治的保障體系

（一）農村善治的基礎性保障建設：加強風險防范

1. 提高風險預警監測機制的信度和效度。在我國，政府作為風險治理最重要的主體，應該主動承擔責任，自覺履行預防和控制風險的職能[9]。因此，村級組織對于農村社會風險的治理肩負重任。在農村尤其是欠發達地區的農村，受經濟發展、村領導人能力以及個體意識等諸多因素的影響，社會管理風險制度機制欠缺或風險預警監測機制的信度和效度缺失，從而加劇風險的產生。因此，完善風險管理制度機制建設和健全風險預警監測機制，成立專門風險預測機構，發揮多方力量產生治理聯動效應，提高其應對風險的信度和效度，科學預測并分析處理風險，從而降低風險的發生率。

2. 增強風險管控理念的科學性。理念，作為一種意識形態，在思想文化領域會指導人們的行為，而社會風險管控的程度如何會受管理理念的影響。科學的管控理念有助于提高風險治理的效益，減少風險發生次數，降低風險治理成本。因此，風險環境下，要增強風險管控理念的科學性，對風險管控知識和技能的學習與培訓便是不可缺少的部分。針對部分農村社會存在教育資源匱乏的現狀，可通過組織村莊多方治理主體到高等院校進行相關專業風險管控知識和技能的學習，或鼓勵專家學者入農村進行專業指導。此外，還應運用多種形式對村民進行風險知識的普及和教育[10]，從而實現科學管控風險。

3. 健全與完善風險反饋系統。風險源的復雜多元化，導致風險的類型、風險影響后果的復雜程度也隨之增加。而且，這種影響具有頻繁性、持續性的特點。因此，要實現對風險的精確處理，不僅需要預警和監測機制的健全，風險反饋系統的完善也是非常重要的。健全的反饋系統，可以明確風險管理方案是否可行及其產生的效果如何，從而決定是否繼續執行該方案，并且為后續的風險評估和防范提供有價值的參考。

（二）農村善治的信息管理建設：構建完善的信息平臺

1. 發揮互聯網+、自媒體作用。在當前國家大力倡導“互聯網+”和自媒體盛行的背景下，農村治理主體應充分意識到網絡資源的重要性。在村兩委與農民合作社耦合治理村莊的過程中，村兩委通過互聯網、自媒體等網絡平臺的輿論作用來加強對自身行為的監督，獲取外界的建議以提高決策的科學性；農民合作社可借助于網絡平臺實現“互聯網+農產品”，拓展農產品銷售渠道，同時獲取外部資源的支持以解決當前所面臨的困難，實現農村經濟的發展，從而達到農村善治。值得注意的是，應該合理利用網絡，趨利避害。

2. 優化整合村社信息獲取系統。村兩委作為具有合法地位的村級組織，獲取信息的途徑主要是以上級文件、指令與政策等行政性方式，但受行政層級的限制，信息從最高層傳達到村莊所需的時間長，這就導致農村政策的供給與社會需求之間存在時間差，無法使政策的效用發揮到最大化，甚至阻礙農村社會的發展。因此，優化整合村兩委內部信息獲取系統，借助互聯網的作用，實現由單一向多元獲取渠道的轉變。此外，農民合作社在推動農村經濟發展與參與社會治理的過程中，也應注意創新信息獲取系統，優化整合多種資源，從而降低治理風險。

（三）農村善治的制度機制建設：體現為公眾服務的價值取向

1. 事務信息的公開透明。當前，政府在履行社會職能提供公共服務的過程中依然存在追求政績、片面發展經濟、一味增強組織認同等不良行為，導致公共服務的質量下降，而無法滿足公眾的多元需求。[11]村兩委作為農村社會中具有合法性地位的村級組織，要避免以上問題的發生，體現全心全意為農民服務的價值取向，就要加強農村政治制度建設，使村委會在村民自治的過程中信息透明；村黨支部作為農村政權的領導核心，更要公開信息，讓權力在陽光下運行，接受村民監督以防腐敗。農民合作社作為農村治理的重要主體，在帶領村民發展經濟，實現多元利益需求的過程中，也要完善組織內部的制度建設，實施產品發展的信息公開，接受外部和社員的監督，從而增強合作社在社會與社員心中的認同感。

2. 村民權利的合法行使。人民作為國家的主人，有權行使法律所賦予的合法權利來參與國家事務與社會事務的管理。農村社會中，村民對于農村社會的治理有知情權、參與權、表達權、監督權與建議權等。因此，村兩委應健全農村制度機制建設，可通過設立村務大廳開展一站式服務等方式，暢通村民權利行使的渠道，幫助社員解決在合作社中所面臨的困境。這樣既體現了為公眾服務的價值取向，又有利于實現村社一體化，從而達到善治目的。

（四）農村善治的經濟體系建設：帕累托最優

1. 健全資源賦予的監督機制。資源賦予的合理性關系到社會經濟結構的風險性問題。在經濟發展過程中，資源分配的不合理，容易擴大貧富差距，導致兩極分化，激化社會矛盾，增加社會風險源。要實現農村社會資源尤其是稀缺資源的合理配置，就要完善村莊有限資源分配的監督機制。尤其是在當下國家大力推行精準扶貧的政策環境下，更要健全監督機制，加強監督，使村莊有限的資源落實到正確的位置以發揮最大的效用，從而盡可能地體現“帕累托最優”的原則，實現農村經濟、社會的發展，達到善治的目的。

2. 完善農村合作社治理的制度建設。合作社作為參與農村社會治理的經濟組織，在當前的社會條件下，依然存在許多不利于合作社生產經營與發展的外部因素，導致合作社組織的發展成本過高而存在風險。基于對現實復雜條件及風險因素的考慮，一方面，政府應給予合作社發展合理的政策支持，提供健康發展的制度保障。同時，合作社應加強內部制度建設，健全資源管理的制度機制，體現合作社發展的正規化、專業化，以此實現經濟發展的公平與效率。

3. 健全村兩委制度建設。村兩委在開展社會管理活動的過程中，依靠職權來進行村莊資源的管理和分配。尤其是在當前競爭激烈與不確定性的市場環境下，村民利益需求多樣化亟待滿足，作為村莊資源的持有者，如何在管理決策過程中合理分配資源，實現優化配置，達到“帕累托最優”，健全村兩委的制度建設就顯得尤為重要。通過完善的分配制度，不僅為科學合理的資源配置提供了制度保障，而且減少了資源的浪費，降低了資源配置成本，從而體現公平與效率的原則，有利于農村社會經濟的持續發展。

五、結論與討論

筆者基于對風險社會下農村社會治理模式的研究，討論了農村善治問題，重點分析了在當前不確定性風險環境下農村社會治理模式存在的問題、村社一體化治理的組織形式與運行機制和動力機制問題以及實現風險社會下農村善治的保障體系問題。通過結合當前農村社會治理的復雜環境，提出了獨特的解決當前農村所存在的社會治理問題的途徑，并為有效實現善治提供了具有一定價值的參考建議。誠然，在當前全球風險環境下，如何更好地完善村社一體化，實現農村善治與推進現代化進程，將是繼續努力的方向。

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[責任編輯、校對：黨 婷]