功能片區(qū)規(guī)劃中控制線體系的構(gòu)建

周青

摘要闡述了規(guī)劃控制線體系的內(nèi)涵，在漣水縣高溝小城市功能片區(qū)規(guī)劃案例背景的基礎(chǔ)上，探討了片區(qū)規(guī)劃控制線體系的構(gòu)建，從生態(tài)保護(hù)紅線、永久基本農(nóng)田保護(hù)紅線、城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界、產(chǎn)業(yè)區(qū)塊控制線的劃定進(jìn)行了探討。

關(guān)鍵詞控制線體系；功能片區(qū)；規(guī)劃；小城市；高溝

中圖分類(lèi)號(hào)F301.2文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼

A文章編號(hào)0517-6611（2017）12-0171-03

AbstractThe connotation of planning control system was expounded.Gaogou in Lianshui， on the basis of urban function area planning case background，the construction of the line of control system in the area planning was discussed，the ecological protection red line， the red line of permanent protection of basic farmland， urban development boundary， industrial block line drawn were discussed.

Key wordsThe line of control system；Function area；Planning；Small city；Gaogou

近年來(lái)，許多城市和地區(qū)為了加快發(fā)展，盲目地攀比經(jīng)濟(jì)，不惜過(guò)度開(kāi)發(fā)資源、超前建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施、以破壞生態(tài)環(huán)境和歷史文化為代價(jià)招商引資，損害自身持續(xù)發(fā)展能力[1]，閑置低效、粗放浪費(fèi)利用土地的現(xiàn)象非常普遍，呈現(xiàn)出發(fā)展用地與保護(hù)耕地矛盾突出的嚴(yán)峻態(tài)勢(shì)。為此，必須樹(shù)立節(jié)約集約利用土地的發(fā)展理念，以供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革為主線，履職盡責(zé)保護(hù)土地資源，通過(guò)改革創(chuàng)新，探索高效利用土地新模式，著力做到城市用地高質(zhì)高效、園區(qū)建設(shè)節(jié)約集約、產(chǎn)業(yè)發(fā)展合理有序。

為深入貫徹黨的十八大和十八屆三中、四中、五中、六中全會(huì)精神，全面落實(shí)習(xí)近平總書(shū)記對(duì)江蘇提出的“深化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、積極穩(wěn)妥推進(jìn)城鎮(zhèn)化、扎實(shí)推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)”三項(xiàng)重點(diǎn)工作要求，江蘇省委、省政府制定了《江蘇省實(shí)施節(jié)約集約用地“雙提升”行動(dòng)計(jì)劃》，部署實(shí)施“空間優(yōu)化、五量調(diào)節(jié)、綜合整治”節(jié)約集約用地三大戰(zhàn)略。

淮安市新型城鎮(zhèn)化土地使用制度改革作為落實(shí)節(jié)約集約用地“雙提升”行動(dòng)計(jì)劃試點(diǎn)之一；以功能片區(qū)為載體，以“多規(guī)合一”為主線，有效整合利用土地資源，優(yōu)化城鄉(xiāng)空間布局，著力建設(shè)美麗鄉(xiāng)村，是全市以土地利用方式轉(zhuǎn)變促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的重要抓手，有效地推動(dòng)全市新型城鎮(zhèn)化土地使用制度改革工作的順利實(shí)施。

1功能片區(qū)規(guī)劃相關(guān)概念

1.1功能片區(qū)

功能片區(qū)是基于地理區(qū)位條件、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)特征、資源環(huán)境承載能力、規(guī)劃發(fā)展定位、主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)類(lèi)型等因素劃定的具有特定功能的空間發(fā)展區(qū)域。功能片區(qū)的設(shè)置從保障重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)的優(yōu)先發(fā)展、協(xié)調(diào)片區(qū)“多規(guī)融合”和推動(dòng)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展等要求出發(fā)，在市域范圍內(nèi)科學(xué)劃分，統(tǒng)籌安排片區(qū)內(nèi)生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間。

1.2功能片區(qū)土地利用規(guī)劃

功能片區(qū)土地利用規(guī)劃遵循土地利用總體規(guī)劃編制要求，打破鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政界限，以特定的功能片區(qū)范圍內(nèi)全部土地為對(duì)象，為保障土地資源可持續(xù)利用和經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展，在空間上、時(shí)間上全面統(tǒng)籌安排土地的開(kāi)發(fā)利用。

1.3功能片區(qū)規(guī)劃控制線體系

1.3.1生態(tài)保護(hù)紅線。在維持功能片區(qū)自然景觀和地貌連續(xù)性的前提下，結(jié)合地區(qū)生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃要求，通過(guò)開(kāi)展生態(tài)保護(hù)評(píng)價(jià)，將維護(hù)生態(tài)環(huán)境安全需要進(jìn)行土地利用特殊控制的區(qū)域劃為生態(tài)保護(hù)紅線范圍，主要包括重要生態(tài)功能區(qū)、生態(tài)敏感區(qū)、脆弱區(qū)。

1.3.2永久基本農(nóng)田保護(hù)紅線。依據(jù)《土地管理法》和《基本農(nóng)田保護(hù)條例》相關(guān)規(guī)定，基本農(nóng)田布局應(yīng)以土地利用總體規(guī)劃為導(dǎo)向，依據(jù)功能片區(qū)范圍內(nèi)現(xiàn)有基本農(nóng)田空間位置、數(shù)量、質(zhì)量等級(jí)、地類(lèi)等信息，歸并整合零散基本農(nóng)田，嚴(yán)格劃定基本農(nóng)田保護(hù)紅線，并實(shí)行永久保護(hù)。

1.3.3城鎮(zhèn)村開(kāi)發(fā)邊界。城鎮(zhèn)村開(kāi)發(fā)邊界指在現(xiàn)行經(jīng)濟(jì)、技術(shù)條件和生產(chǎn)、生活方式下，區(qū)域資源和生態(tài)環(huán)境可承載或城鎮(zhèn)化進(jìn)程基本完成時(shí)的最大可能城鎮(zhèn)規(guī)模所對(duì)應(yīng)的城鎮(zhèn)空間邊界。

城鎮(zhèn)村開(kāi)發(fā)邊界劃定應(yīng)與現(xiàn)行土地利用總體規(guī)劃充分協(xié)調(diào)銜接。城市開(kāi)發(fā)邊界劃定時(shí)首先應(yīng)避讓土地利用總體規(guī)劃中確定的生態(tài)保護(hù)和永久基本農(nóng)田紅線以及蓄滯洪區(qū)、地質(zhì)災(zāi)害區(qū)，然后以允許建設(shè)區(qū)和有條件建設(shè)區(qū)為基礎(chǔ)，開(kāi)展建設(shè)用地適宜性評(píng)價(jià)，利用自然景觀和線型基礎(chǔ)設(shè)施邊界確定范圍。農(nóng)村建設(shè)用地開(kāi)發(fā)邊界劃定時(shí)最終保留的村莊布點(diǎn)范圍應(yīng)與美好鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃、村莊布點(diǎn)規(guī)劃以及土地整治規(guī)劃充分結(jié)合。

1.3.4產(chǎn)業(yè)區(qū)塊控制線。

產(chǎn)業(yè)區(qū)塊控制線指在城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界內(nèi)，由工業(yè)園區(qū)和連片的工業(yè)用地圍合成產(chǎn)業(yè)用地集中區(qū)的范圍線。產(chǎn)業(yè)區(qū)塊控制線劃定是在土地利用總體規(guī)劃、城市建設(shè)規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)規(guī)劃框架指引下，將產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目集中布局在園區(qū)、開(kāi)發(fā)區(qū)、工業(yè)集中區(qū)，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)建設(shè)集聚、集約、集中發(fā)展。

2漣水縣高溝小城市功能片區(qū)規(guī)劃案例

2.1案例背景分析

為全面推進(jìn)淮安市新型城鎮(zhèn)化土地使用制度改革，統(tǒng)籌耕地保護(hù)和發(fā)展用地，促進(jìn)城鎮(zhèn)發(fā)展和美麗鄉(xiāng)村建設(shè)，實(shí)現(xiàn)節(jié)地水平和產(chǎn)出效益的雙提升，淮安市人民政府首批選定漣水縣高溝小城市功能片區(qū)等5個(gè)具有代表性的功能片區(qū)，開(kāi)展功能片區(qū)土地利用規(guī)劃試點(diǎn)。高溝小城市功能片區(qū)土地利用規(guī)劃已于2016年5月批準(zhǔn)實(shí)施。高溝小城市功能片區(qū)位置如圖1所示。

依據(jù)規(guī)劃，高溝小城市功能片區(qū)涵蓋高溝鎮(zhèn)、前進(jìn)鎮(zhèn)和岔廟鎮(zhèn)（圖2）。高溝鎮(zhèn)作為功能區(qū)片區(qū)的核心區(qū)，是淮安市著力打造的十大重點(diǎn)中心鎮(zhèn)之一。2014年7月位于高溝鎮(zhèn)的今世緣集團(tuán)上市后，今世緣集團(tuán)提前啟動(dòng)了“十三五”戰(zhàn)略發(fā)展規(guī)劃的編制，規(guī)劃到2020年，今世緣白酒主業(yè)內(nèi)生增長(zhǎng)要實(shí)現(xiàn)省內(nèi)市場(chǎng)占有率從現(xiàn)有的10%提升到20%，省外市場(chǎng)銷(xiāo)售占酒業(yè)總銷(xiāo)售比從現(xiàn)有的5%提升到20%，多元化業(yè)務(wù)對(duì)公司收入與利潤(rùn)的貢獻(xiàn)均達(dá)20%，其產(chǎn)業(yè)規(guī)劃必將進(jìn)一步增大土地需求。隨著工業(yè)化的繼續(xù)推進(jìn)，各項(xiàng)產(chǎn)業(yè)用地及其附屬設(shè)施需求必然隨之增強(qiáng)[2]，需要土地資源在結(jié)構(gòu)、布局和功能上做出相應(yīng)的調(diào)整，為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展提供必要的用地空間。

2015年高溝鎮(zhèn)新增城鄉(xiāng)建設(shè)用地上圖指標(biāo)使用已在70%以上，供需矛盾突出，而片區(qū)內(nèi)岔廟鎮(zhèn)、前進(jìn)鎮(zhèn)是以農(nóng)業(yè)為主的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，農(nóng)村建設(shè)用地規(guī)模較大，分布零散，有較大的挖掘潛力。因此，該研究片區(qū)規(guī)劃打破3個(gè)鎮(zhèn)的行政界限，將高溝鎮(zhèn)、前進(jìn)鎮(zhèn)、岔廟鎮(zhèn)組成功能片區(qū)，統(tǒng)籌片區(qū)范圍內(nèi)資源要素配置，通過(guò)城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤，優(yōu)化城鄉(xiāng)建設(shè)用地空間格局，盤(pán)活存量建設(shè)用地潛力，滿足高溝小城市及今世緣產(chǎn)業(yè)園發(fā)展需求，推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展及美好鄉(xiāng)村建設(shè)。

2.2規(guī)劃控制線劃定

功能片區(qū)規(guī)劃控制線體系以國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、生態(tài)規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)規(guī)劃等相關(guān)規(guī)劃融合為核心，涵蓋了生態(tài)保護(hù)紅線、永久基本農(nóng)田保護(hù)紅線、城鎮(zhèn)村開(kāi)發(fā)邊界以及產(chǎn)業(yè)區(qū)塊控制線?？刂凭€劃定是在多規(guī)合一的理論指導(dǎo)下，將各規(guī)劃涉及的相同內(nèi)容統(tǒng)一起來(lái)，協(xié)調(diào)相關(guān)規(guī)劃的差異性，并落實(shí)到一個(gè)共同的ArcGIS空間信息平臺(tái)上，建立控制線體系，最終確保各規(guī)劃的空間范圍和邊界一致。以實(shí)現(xiàn)優(yōu)化城鄉(xiāng)空間布局，有效保護(hù)國(guó)土資源，提高土地節(jié)約集約利用水平，促進(jìn)新型城鎮(zhèn)化健康發(fā)展。

2.2.1生態(tài)保護(hù)紅線。

生態(tài)保護(hù)紅線作為維護(hù)生態(tài)安全的“底線”和限制開(kāi)發(fā)利用的“高壓線”，對(duì)保障城鄉(xiāng)生態(tài)安全，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展具有重要戰(zhàn)略意義。為此，應(yīng)加大保護(hù)力度，守住這條紅線，維護(hù)生態(tài)系統(tǒng)的穩(wěn)定性和完整性。

功能片區(qū)規(guī)劃通過(guò)與《江蘇省生態(tài)紅線區(qū)域保護(hù)規(guī)劃》空間疊加分析，明確生態(tài)保護(hù)空間，實(shí)施生態(tài)紅線落地上圖，將片區(qū)范圍內(nèi)的河流、重要水源保護(hù)區(qū)，主要為六塘河、公興河劃入生態(tài)保護(hù)紅線（圖3）。

2.2.2永久基本農(nóng)田保護(hù)紅線。

片區(qū)規(guī)劃應(yīng)在土地利用總體規(guī)劃、永久基本農(nóng)田劃定、二次調(diào)查成果和耕地質(zhì)量等別調(diào)查與評(píng)價(jià)的基礎(chǔ)上[3]，利用“一張圖”和國(guó)土資源監(jiān)管平臺(tái)，梳理匯總城市周邊、道路沿線未劃入基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)的現(xiàn)有耕地?cái)?shù)量、質(zhì)量及分布狀況，聯(lián)合相關(guān)部門(mén)進(jìn)行實(shí)地核查，落實(shí)永久基本農(nóng)田保護(hù)紅線（圖4）。

基本農(nóng)田保護(hù)紅線作為城市發(fā)展的安全線和保障線，應(yīng)實(shí)施最嚴(yán)格的管控、最優(yōu)先的保障。紅線劃定后應(yīng)依據(jù)片區(qū)規(guī)劃確定的基本農(nóng)田保護(hù)圖斑明確地塊邊界、地類(lèi)、面積、質(zhì)量等級(jí)以及區(qū)片編號(hào)等信息，健全基本農(nóng)田保護(hù)圖、表、冊(cè)，保護(hù)責(zé)任落實(shí)到人，并加強(qiáng)信息化建設(shè)，建立基本農(nóng)田數(shù)據(jù)庫(kù)，推行網(wǎng)絡(luò)化報(bào)備制度，對(duì)基本農(nóng)田實(shí)行永久保護(hù)。

2.2.3城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界。

高溝小城市功能片區(qū)規(guī)劃以國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃為引領(lǐng)，以土地利用總體規(guī)劃為底圖，疊加城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃、生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃等空間管制要求，結(jié)合永久基本農(nóng)田紅線、生態(tài)保護(hù)紅線劃定工作，劃定城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界，合理確定控制片區(qū)內(nèi)土地開(kāi)發(fā)強(qiáng)度，強(qiáng)化對(duì)片區(qū)發(fā)展空間格局的統(tǒng)籌與引導(dǎo)。

基于高溝片區(qū)3個(gè)鎮(zhèn)城鎮(zhèn)總體規(guī)劃圖與土地利用總體規(guī)劃圖的差異圖斑分析，劃定城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界時(shí)，首先結(jié)合高溝小城市發(fā)展重點(diǎn)、規(guī)模和布局，在不突破建設(shè)用地控制規(guī)模的前提下，確定城市增長(zhǎng)邊界控制線；其次，尊重土地利用總體規(guī)劃的指標(biāo)約束，并確保城市建設(shè)用地不占用基本農(nóng)田[4]；第三，對(duì)于規(guī)劃區(qū)內(nèi)的鄉(xiāng)村建設(shè)，也要研究明確其開(kāi)發(fā)邊界的要求，通過(guò)加強(qiáng)管理機(jī)構(gòu)和人員，切實(shí)將鎮(zhèn)規(guī)劃、鄉(xiāng)規(guī)劃和村莊規(guī)劃明確的規(guī)劃用地落實(shí)到位[5]，初步劃定城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界和村莊布點(diǎn)范圍（圖5），實(shí)現(xiàn)“多規(guī)”在建設(shè)用地空間資源的有效銜接。

2.2.4產(chǎn)業(yè)區(qū)塊控制線。

功能片區(qū)規(guī)劃以國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃為指導(dǎo)，結(jié)合產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃和工業(yè)、倉(cāng)儲(chǔ)用地布局，在城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界范圍內(nèi)劃定產(chǎn)業(yè)區(qū)塊控制線（圖6）。產(chǎn)業(yè)區(qū)塊控制范圍以高溝鎮(zhèn)六塘河為界形成南、北2個(gè)工業(yè)集中區(qū)，南部工業(yè)集中區(qū)為今世緣酒業(yè)有限公司的食品加工集中區(qū)；北部工業(yè)集中區(qū)是為今世緣酒業(yè)食品加工服務(wù)的配套園，以食品包裝、印刷食品包裝、印刷等為主。

3結(jié)語(yǔ)

功能片區(qū)規(guī)劃結(jié)合永久基本農(nóng)田紅線、生態(tài)保護(hù)紅線、城市開(kāi)發(fā)邊界“三線”劃定工作，高標(biāo)準(zhǔn)構(gòu)建片區(qū)規(guī)劃控制線體系，整合片區(qū)“一張藍(lán)圖”，優(yōu)化城鄉(xiāng)空間布局，促進(jìn)農(nóng)民向高溝小城市社區(qū)集中、產(chǎn)業(yè)向園區(qū)集中[6]、耕地向規(guī)模經(jīng)營(yíng)集中，最終提升土地利用的集聚效益。

參考文獻(xiàn)

[1] 汪小蘭.主體功能區(qū)劃的定位與功能區(qū)土地利用問(wèn)題研究[C]//2008年中國(guó)土地學(xué)會(huì)學(xué)術(shù)年會(huì)論文集.北京：中國(guó)土地學(xué)會(huì)，2008.

[2] 韓書(shū)成，李冬梅，濮勵(lì)杰.江蘇建設(shè)用地供給與需求趨勢(shì)分析[J].安徽農(nóng)業(yè)科學(xué)，2011，39（2）：958-961.

[3] 王軍軍，張小超.基于土地評(píng)價(jià)的基本農(nóng)田劃定方法探析[J].科技致富向?qū)В?013（32）：235.

[4] 趙嘉新，黃開(kāi)華.“三規(guī)融合”視角下的城鄉(xiāng)總體規(guī)劃編制實(shí)踐：以廣東云浮市為例[C]//多元與包容——2012中國(guó)城市規(guī)劃年會(huì)論文集（02.城市總體規(guī)劃）.北京：中國(guó)城市規(guī)劃學(xué)會(huì)，2012.

[5] 張兵，林永新，劉宛，等. “城市開(kāi)發(fā)邊界”政策與國(guó)家的空間治理[J].城市規(guī)劃學(xué)刊，2014（3）：20-27.

[6] 錢(qián)利明.杭州：規(guī)范農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)，優(yōu)化農(nóng)村資源配置[J].產(chǎn)權(quán)導(dǎo)刊，2011（2）：60-61.