國家財政性教育經費支出的歷史回測與未來展望お

呂國光 吳洪亮 石雷山

摘要：國家財政性教育經費支出占GDP比例是國際社會衡量一國教育水平的基本標準。基于1950年至今的年度歷史數據，測定1993年所確定的政策目標（2000年達到4%）缺乏內在邏輯，中國國家財政性教育經費支出占GDP比例2012年首次超過4%，達到428%。但428%是“十三五”期間乃至更長的時間周期的高點，升勢不會持續，未來該比例將維持現狀，一些年份會出現一定幅度的下降。2017年教育經費占比預計在428%以下，不高于2013年的水平。

關鍵詞：教育經費；數據模型；回測

中圖分類號：G4672文獻標識碼：A文章編號：1674-7615（2017）02-0016-06

DOI：10.15958/j.cnki.jywhlt.2017.02.002

一、問題的提出

國家財政性教育經費支出是全國各級各類財政性教育經費年度支出決算的總和。根據我國教育法律法規的規定和現行財政體制，國家財政性教育經費支出主要是由縣及縣以上各級政府（部分地區還包括鄉鎮、街道）的教育經費支出所構成[1]。

財政性教育經費占GDP的比例這一指標反映出一個國家對教育的重視程度，是世界衡量教育水平的基礎線。1993年，中共中央、國務院發布《中國教育改革和發展綱要》提出，國家財政性教育經費支出占GDP比例2000年要達到4%[2]。但直到2012年這一目標才得以實現，比原計劃推遲了整整12年，此項延誤造成了2萬億元的巨大歷史欠賬、財政包袱和無法估計的信譽流失①。為何能持續延誤10多年？

從2012年突破4%以后，該比例已連續3年超過4%。盡管從全世界范圍內來看，財政性教育經費占GDP的比例，世界平均水平為49%，發達國家為51%，欠發達國家為41%[3]，中國這一投入水平只是略高于欠發達國家平均水平。但隨著經濟持續下滑，人們開始擔憂：未來幾年財政性教育經費占GDP的比例增長趨勢會否延續？拐點在哪里？

二、文獻探討

有學者采用公共產品理論，系統比較不同行業的產品屬性及其演化，分析教育的產品供給具有“類公共產品”的屬性，因此其較大的份額應由公共財政承擔。此類研究在《國家中長期教育改革和發展綱要（2010-2020年）》中得到了充分的體現：“教育投入是支撐國家長遠發展的基礎性、戰略性投資，是教育事業的物質基礎，是公共財政的重要職能。要健全以政府投入為主、多渠道籌集教育經費的體制，大幅度增加教育投入。”

那么，中國國家財政有無能力實現財政性教育經費占比達到4%呢？喻愷通過OECD國際比較發現，中國對教育的財政投入，無論在國際上，還是在本地區（東亞或太平洋地區），甚至在不發達國家中都處于較低水平，近30年的經濟高速增長和巨大的GDP總量，完全有能力實現財政性教育經費達到GDP的4%的目標[4]。在教育內部，岳昌君從教育供給和教育需求兩個層面，研究保障供給的可能性和教育自身對財政資金的現實需求[5]。民間批評對于此問題的研究和探討思路基本是一致的：國際（或區域）對比。例如，北京市政協教科文衛委員會特邀委員王晉堂在2007年提議，希望北京市能夠率先在全國實現教育投入占GDP4%。王晉堂的理由是：第一，4%的投入是一個和國際接軌的數字，第二，美國、日本、韓國、印度，GDP投入是47%～74%，如果中國低于美國、日本都可以理解，但是如果要低于印度（7.1%），低于韓國，這就說不過去了[6]。

4%目標為何一再推遲？總體來說，有兩種基本觀點。一種觀點認為，4%目標一再推遲是由于客觀原因導致的，如有學者認為由于中國GDP增長迅速，但財政收入占GDP的比例偏低造成教育投入份額很難到達世界平均水平。不過馬志遠（2011）反駁了這種觀點。他通過比較分析OECD主要成員國在公共財政收入、教育支出結構上的差異，發現中國公共財政收入占GDP的比例雖然與發達國家相比有一定差距，但差距并不大，而財政性教育支出的比例卻相對偏低[7]，說明財政收入占GDP的比例偏低不是必然原因。喻愷的反駁意見是，“在公共教育經費投入上中國財政收支統計口徑不是國際標準，但在評價教育經費投入強度時采用的則是國際標準。將以中國統計口徑計算的結果與別國按照國際標準口徑進行計算的結果進行直接比較，這種統計標準的差異實際上導致了計算結果的較大偏差，進而造成一種我國財政性教育經費投入占財政收支的比例已經較高、無需或無法提高的假象。”另一種觀點則認為4%目標一再推遲是由于主觀原因導致的，尤其是各級決策者的教育投入意愿比較低導致教育事業低水平投入。更多的民間批評和流行的觀點認為，教育界在國家權力結構中較為弱勢是直接原因。如艾萍嬌就認為，“我國教育經費投入長期沒有達到GDP的4%，主要就是因為教育撥款由政府部門說了算，學校只能討錢花”[3]，這種觀點具有一定的代表性和普遍性。當然，也有觀點認為其實中國財政性教育經費占GDP比例4%的目標早已實現。其理由是，前者屬于財政支出，不存在“泡沫”的可能，是剛性數字，但是GDP的水分人所共知——在數字生官，官生數字的政績考核模式下，國家財政性教育經費占比的分子是剛性的，而分母存在較大水分，必然造成財政性教育經費占比被低估[8]。

張寶貴將相關研究的問題歸納為三個方面：一是沒有科學的假設，只是數字的簡單對比。他批評說，多數人大都以國際比較為參照，推理過程三段論是：發展中國家財政性教育經費占比平均為4%，中國是發展中國家，所以，中國也應當不低于4%，其邏輯不符合科學發展的理性思維要求。二是理論假說過于簡單，數學建模缺乏理論依據。三是依據難以說清的理論假說，得到無法用理論解釋的數學模型。他認為，“數學模型構建的理論假設和對現實問題的解釋只是停留在感性認識層面，沒有上升到理性認識層面從而闡明其本質”是此類研究的共同特征。

本文假定，別國的平均數據無法提供有效的參照，即使本國的人均GDP、財政收入占GDP的比例、公共教育支出占教育財政支出比例、人均受教育年限的期望值、人口增長率等等變量可能與本國財政性教育經費占GDP的比例并無必然的聯系，一國對教育事業的投入水平遵循著某種類似于物理學規律的法則，通過審視和提煉歷史數據，我們也可以發現那些隱藏的規律與邏輯，并進行宏觀預測。

三、研究過程與方法

1數據來源

搜集1949年以來國家財政性教育經費占國民生產總值的比例年度數據，其中1992年之前的統計數據來MunCTsang[9]，其余數據來自歷年《全國教育經費執行情況統計公告》。詳見表1第1、2列和第5、6列。

表1顯示，1990年之前教育經費占GDP的比例每3年或每5年調整一次。其中，1950-1952年和1963年-1965年這兩個時期是3年，其余是5年。在統計分析過程中，我們已將所有頻率統一調整為1年。

1981-1985年國家財政性教育經費占GDP的比例是315%，是中國20世紀后50年的最高水平，直到2001年才得以突破。1950-1952年僅為153%，創造了教育經費占比水平的中國之最，為此后數十年打上了極深的印記和烙印，其影響和效應構成了歷史欠賬的重要部分。

從1986年到2000年，15年間教育經費占比均在283%以下，是全球主要大國中教育投入比例最小的國家。進入新世紀以后，2001年教育經費占比3%，雖然此后曾兩次回調至3%以下（2004年和2005年），但很快又恢復至3%以上的水平。

2歷史回測

為了初步整理數據，揭示隱藏在統計數據后面的規律，更加直觀地顯示歷史性轉折發生的時間節點，我們借用金融學家、美國學者Joseph EGranville于20世紀中期發明的MA模型采用統計學中移動平均的原理，將一段時期內的股票價格平均值連成曲線，用來顯示股價的歷史波動情況，進而預測股價指數未來發展趨勢。該數學模型經過幾十年的發展完善，已成為當今應用最普遍的金融分析模型之一。，對表1數據的走向和趨勢進行回測。MA（Moving Average，縮寫MA）模型，其通常做法是將短周期移動平均線和長期移動平均線繪制在同一個圖例中，雙線的交叉關系往往能比較直觀反應數據的歷史趨勢和重大拐點。這里短周期均線我們選擇5年移動平均線，長周期選擇10年移動平均線。如此，1959年及以后的年份均可計算對應的5年移動平均值和10年移動平均值。MA模型圖示結果如下：

圖1中，5年和10年移動平均線有4個交點，分別是1966年、1976年、1989年和2000年。可以很明顯地看到，當5年移動平均線由下向上穿過10年移動平均線時，教育投入占GDP的比例處于上升通道，反之，則處于下降通道。由此4點將整個60多年教育投入史分為四個時期：1966年之前，處于穩定增長通道中，1966-1976，逐年下降；1976-1989，快速恢復增長；1989-2000，進入調整下降通道；2000年以來在25%以上逐年增加，尤其是2009年加速增長，終于突破4%的歷史性大關。從4個歷史性轉折點來看，教育經費投入占GDP的比例發生逆轉，都是在國家政治或經濟發生重大歷史轉折的年份發生的——1966年文革開始，教育事業遭受史無前例的破壞；1976年文革結束，教育經費占比觸底反彈，教育事業快速復蘇；1989年六四事件，社會撕裂，教育事業二次探底；2000年，進入新世紀，中國對外開放進入新階段。

該MA模型還揭示：歷史有其客觀的規律性，若無重大的結構性改變，它都將在歷史和文化的慣性作用下依常規運行，不會以人的意志為轉移。如果有人在1966-1976年教育投入逐年下降的背景下，主張3%的教育投入目標，一定是荒唐可笑的，同樣，1989-2000年提出4%的教育投入目標亦屬主觀臆想，即使勉為其難得以實現，也因不具備持續增長的社會條件和體制背景而回歸下降通道。

3未來展望

4%的目標達成以后，有學者認為“有必要繼續明確教育支出的法定紅線，不是上個世紀90年代確定的4%，而是明確到2020年，達到5%的投入水平。”厲以寧教授在2015網易經濟學家年會上也表示，“4%的教育投資占GDP的比重是不夠的，教育投資的比重一定要增大。”[10]不過，眼下，幾乎所有業內機構都認為，中國2016年經濟同比增速難達到7%的水平，2017年的情況更不容樂觀。據推測，本輪中國GDP放緩將不再是暫時性，而可能是長期化的過程。在此背景下，教育經費占比突破并保持4%以上的世界平均水平以后，人們普遍擔心該趨勢可否延續。

為了對未來幾年教育經費占比水平進行帶有概率保障的點估計，我們使用表1數據，建立了占比變量的ARIMA（0，1，0）時間序列模型，該模型的相關參數見表2。

表2數據顯示，ARIMA（0，1，0）時間序列模型擬合良好，噪聲殘留（見表1第4、第8列）較小，可以用于實際預測評估。詳細預測結果見表1第3、第7列。

結果也可直觀地圖示如下：

根據此ARIMA（0，1，0）模型，2016年國家財政性教育經費支出占GDP的比例將達到430。2012年教育經費占比達到428%，此后三年年依次是416%、415%、426%，均低于2012年的水平。那么，2016年430%有無實現可能？抑或2012年的428%即是2020年之前的最高值？拐點是否已經出現？

為此，我們對圖1中的歷史性拐點發生期間的數據特征進行多方向提取，先后嘗試過相對強弱模型、乖離率模型乖離率（BIAS）模型：乖離率（BIAS）是測量實測數據偏離均值大小程度的指標。當數據偏離平均值太大時，都有一個回歸的過程，即所謂的“物極必反”。算法：BIAS=100*（當年教育投入占比-占比的5年簡單平均）/占比的5年簡單平均。、DIF模型等對歷史數據回測，結果發現，前兩者或者無法提取可以識別的信息，或者回測中遺漏過重要的拐點。DIF模型是一個例外，特介紹如下。

DIF模型拐點信號提取過程是，首先通過下式計算DIF值：

DIF=12年移動平均值-26

？厱 年移動平均

按照此算法，可得1975年以后各年份的DIF值。將計算結果與MA模型對比，同時標注在同一圖例中，如圖1。該值有正有負，正值表明教育經費占比為強勢，負值為弱勢。其次，對比基準財年教育經費占比數值、DIF與上一財年教育經費占比、DIF之間的關系，如果基準財年教育經費占比超過前一年，但DIF并不高于前一財年，表明拐點出現：未來幾年教育經費投入將持續低于甚至大幅度低于基準財年教育經費占比水平。

歷史回測結果顯示，1986年、1991年、2003年三次大幅度減少教育經費投入占比，無一例外地被DIF模型準確識別。模型的有效性得到歷史數據的支持，可以用于實測。

我們注意到，早在2013、2014財年，DIF依次為而042，0429，DIF連續兩年創新高而教育經費占比未創新高——教育經費占比均低于428，依次為416，415。符合DIF模型拐點處數據的所有特征。因此，未來幾年教育經費占比可能在40%-428%之間，不排除再次低于4%的可能性。從回測的結果來看，該結論尚未出現過例外。

四、結果與討論

我們假定，任何可能影響教育投入的因素——經濟形勢、政治體制、社會心理或其他因素——實際上都反映在最終的博弈結果之中，教育經費占比如實地描述了博弈各方的行為和實力變化，研究該比例的變化在一定程度上可以把握未來發展的方向和中短期趨勢。其次，在進行趨勢預測與決策的時候，我們相信，趨勢有勢能或慣性，只有當它走到趨勢的盡頭，它才會掉頭反向。最后，應用統計的方式，把歷史圖形中的高、低點，上升、下降趨勢中的變化規律進行統計提煉，預測和評估拐點和趨勢是帶有相當的概率保障和歷史回測依據的實證路線。

為什么4%的目標一再推遲？本研究認為，4%的政策目標延后12年實現，原因在于1993年時沒有充分考慮實現目標的財政前提和歷史限制等中國國情，從根本上說違背了經濟和社會運行的客觀規律與自然法則。政策目標一再落空勢成必然，并非偶然。正如前文所說，1950-1952年，教育經費占GDP的比例僅153%，起點之低，史無前例。而對初始條件的極端敏感依賴性，是混沌運動的一個基本特征。經典動力學認為，初始條件的微小變化，對未來狀態所造成的差別微乎其微，幾乎可以忽略不計。但混沌理論認為，初始條件的十分微小的變化經過不斷放大，對其未來狀態會造成極其巨大的差別。西方流傳的一首民謠更是對此作了形象的說明：“醉了一個農夫，丟了一顆鐵釘；丟了一顆鐵釘，少安一付馬掌；少了一付馬掌，跛了一匹戰馬；跛了一匹戰馬，摔壞一位將軍；死了一個將軍，輸了一場戰爭；輸了一場戰爭，亡了一個國家！”1950年代最早財政性教育經費占GDP的比例僅為153%，為此后幾十年的教育預設了前提和基礎，并一定會被一再放大。1981-1985年，教育經費占GDP的比例一度達到了315%，創20世紀下半葉中國之最，但難以改變混沌運動的初始條件和基本趨勢：教育經費占GDP的比例此后快速回落，從1985年的315%一路滑落至1995年的241%。“2000年達到4%”應是在社會輿論的持續壓力下做出的決策，而政策目標實現的可能性也是微乎其微的。

未來的教育經費占GDP的比例到底會達到多少？在《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010-2020年）》前期的起草階段，相關文本中曾有如下表述：“要滿足2020年各級各類教育發展目標的經費需求，全社會教育經費總投入占GDP的比例在2020年至少需要達到7%；其中，財政性教育經費占GDP的比例應達到50%左右。”不過，由于種種原因，最終未能出現在所公布的最終文本當中。這表明，5%是最高限，短時間不會被突破。這與學者的研究與猜測是一致的。例如上海市教育科學研究院學術委員會主任胡瑞文通過對國家財政支出現狀進行分析，對2020年的教育投入進行過測算，給出了教育投入低、中、高三套假設方案，即2020年財政性教育經費占GDP4%、45%和5%4%之后：2020年教育投入多少？21世紀網-《21世紀經濟報道》[EB/OL].2012-3-16，http：//learning.sohu.com/ 20120316/ n337938125.shtml。。他認為5%是不大可能的，以2008年中央政府的財政支出為例，中國國家財政支出根據用途分為三大板塊：第一板塊是政府公共服務支出（包括政府行政管理、外交、國防、公共安全和債務支出），占全部財政支出的292%；第二板塊是社會民生支出（包括教育、科技、文化、衛生、就業與社會保障、環境保護、城鄉事務與救災等）占452%；第三板塊是用于經濟發展和設施建設的支出（包括農業、林業、水利、工業貿易發展和交通與城鄉基礎設施等）占256%。胡瑞文認為，即便經過支出結構調整，第二板塊占全部財政支出的比例由452%上升為50%，能擴大的比例也只有48%。而由于全國衛生公共經費和社會保障及就業經費，長期以來在財政支出中比例嚴重偏低（分別只有教育公共支出的1/4和3/5），亟待提高。因此，不可能有較大比例切給教育，這就在一定程度上擠壓了公共教育經費增長空間，也給實現財政性教育經費占GDP5%高方案帶來了困難。因此，他的結論是，在2020年國家財政性教育經費占GDP45%的中方案是相對比較可行的，這與我們的研究結論差異較大。本研究通過測算發現，教育經費占GDP的比例已經達到了階段性拐點，2012年中國國家財政性教育支出占GDP的比例為428%，這是2020年之前教育投入占比的最高水平，自此以后，教育投入占比進入新一輪下降通道，2013和2014年兩度下降初步啟動這個下跌過程，下一個拐點預計在40%左右。也就是說，教育經費占GDP的比例是“保4%”的問題，而不是爭超2012年的階段性高點的問題。

如何理解“2012年的428%是階段性高點，短時期難以突破”的結論呢？實現并保持4%的政策目標，取決于財政體制的改革。而本次教育經費占比達到4%的主要原因是，繼1993年《中國教育改革與發展綱要》之后，《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010-2020年）》再次公開承諾2012年要達標，財政部把這個指標分解到各地，行政性力量起了很大作用，4%并不具有足夠的財政體制保障和法律前提。一方面，當前中央和地方財政性教育經費絕大部分來源于財政預算內教育經費，以2009年為例，中央為979%，地方政府為975%[1]，其他來源的占比不足3%。現行財政體制除了預算內經費外，無法統籌協調中央和地方政府數額巨大的預算外經費和包括土地財政收入在內的超過1萬億元規模的政府性基金，對中央和地方政府在全國財政性教育經費支出中的合理比例做出安排；另一方面，現行財政體制既不能對中央財政性教育經費支出做出約束性的規定，也難以督促地方政府確保財政性教育經費支出增長。就中央財政而言，除了對教育部直屬高校撥款之外，主要是通過教育專項資金的轉移支付對地方教育進行撥款，但各類教育專項資金對中央財政部門來說缺乏法律約束力，主動性、持續性和穩定性比較差，在程序上也主要依賴下級政府向財政部門“化緣”，容易發生權力尋租現象。

在現實層面，中國教育數量需求大幅度減小，持續增加教育投入比例的主客觀的條件都將陸續減少。從2014年到2025年，我們各階段學齡人口在未來幾年會達到一個低點。也就是說從數量上講，學齡人口處于歷史上非常低的時期。特別是高中和高等教育學齡人口會處在歷史最低的階段。即使保持目前的招生規模，高等教育到2020年也可以實現50%以上的毛入學率，高中按照目前招生規模可以完全普及，因為2020年高中學齡人口比我們現在學生總數還少。也就說數量上需求壓力不大。在法律層面，修改后的開始實施的《預算法》刪除了以前預算審查和執行中涉及法定支出的規定，其中就包括不再提教育財政性投入要占GDP的4%“慣例”。在上述因素共同作用下，相信隨著新預算法的實施，教育等領域投入取消“法定支出”紅線后，教育支出占比難以持續，一些年份會降低到4%以下。

因此，我們的結論是，在財政管理體制沒有發生根本改變的前提下，也許可以依賴行政力量短時間內將教育投入占GDP的比例提高到一定的水平，但原有的趨勢仍舊按照某種自然法則延續，難以根本改變。

參考文獻：

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（責任編輯蒲應秋）