可持續發展視角下我國森林法的修正

萬珂菲 趙英杰

摘要分析了我國森林法修正的可持續發展價值理念，認為可持續發展是森林法立法理念的革新，符合國際主流，也是解決當今國內環境問題的要求。從可持續發展的經濟可持續、生態可持續、社會可持續三大方面出發，對《修正案》中關于林業資源的保護、林權制度的改革和科技興林有關規定的修改進行剖析。強調生態可持續視角下的林業資源保護應實現由重視數量向重視質量轉變，完善森林資源的分類保護體系，構建多部門聯動的森林保護機制；經濟可持續視角下的林權流轉制度改革應統一對于林權流轉形式的規定，建立森林資產資源評估制度，以分類經營思路發展林業經濟；社會可持續視角下的森林服務和科技興林要求發揮森林游憩的社會功能，以科技興林和林業科技反哺社會。

關鍵詞森林法；可持續發展；法律修訂

中圖分類號D922.63文獻標識碼A文章編號0517-6611（2017）20-0217-03

AbstractThe value concept of sustainable development about the amendment of Forest Law in China was analyzed.It was thought that sustainable development was not only an innovation of the legislation concept of Forest Law，which was in line with international mainstream， but also could solve the current domestic environmental problems. The relevant provisions of the amendment was analyzed about the amendment in the protection of forest resources， forest tenure reform and forestry science and technology from the three aspects of sustainable development， such as economic sustainability， ecological sustainability and social sustainability. From the perspective of ecological sustainable forest resources protection， it should realize the transformation from quantity to quality， improve the classified protection system of forest resources， and build a multi sectoral linkage forest protection mechanism. Under the angle of economic sustainable development， the forest property right circulation system should be unified， and forest assets assessment system was established， while developing forestry economy by means of classified management. The forest service and developing forest through science and technology based on sustainable social perspective require need give full play to the social function of forest recreation， and in order to repay the society through science and technology and forestry science and technology.

Key wordsForest Law；Sustainable development；Law amendment

《中華人民共和國森林法》頒布于1984年，在1998年4月29日第九屆全國人民代表大會常務委員會第二次會議《關于修改〈中華人民共和國森林法〉的決定》后第一次修正。在此之后，十幾年過去，雖然《森林法》對我國改革開放至今的森林資源的經營和保護起到了重要作用，但隨著我國經濟的縱深發展和環境的巨大變化，其中某些含有計劃經濟成分的因素和經濟效益優先的發展導向已在一定程度上對我國新型生態林業的發展起到了制約的反作用。2000年以后頒布的一系列林業發展計劃和本次森林法的修正就是探索從法律修改途徑根本上解決問題。

2016年9月，國家林業局為了適應林業改革發展的需要，啟動了新一輪的森林法修改程序并形成了《中華人民共和國森林法（2016年修改征求意見稿）》（以下簡稱《意見稿》）。生態為主、經濟為輔的永續利用可持續發展原則在《意見稿》中充分體現。筆者分析了《意見稿》價值理念的變化，從可持續發展的經濟可持續、生態可持續、社會可持續三大方面出發，對《意見稿》中關于林業資源的保護、林權制度的改革和科技興林有關規定的修改進行剖析，并探究森林法修改背后我國林業未來的發展方向。

1可持續發展是我國森林法修正的價值理念

我國政府依據1992年在巴西里約熱內盧召開的聯合國環境與發展大會通過的《21世紀議程》編制了《中國21世紀人口、資源、環境與發展白皮書》，首次把可持續發展戰略納入我國經濟和社會發展的長遠規劃。1997年中國共產黨第十五次全國代表大會把可持續發展戰略確定為我國“現代化建設中必須實施”的戰略。2003年國家林業局“中國可持續發展林業戰略研究”項目小組確定新世紀上半葉我國林業發展的總體戰略思想是確定生態建設為主的林業可持續發展道路[1]。直至該《意見稿》中，可持續發展正式成為我國林業發展的指導思想。

1.1可持續發展是森林法立法理念的革新

立法的價值理念體現了立法的目的，1998年修訂的《森林法》由于受到時代局限，秉承了人類中心主義的價值理念和經濟優先的論調[2]，著重于森林提供林產品、支援社會主義經濟建設的作用而將森林的生態效益作為輔助。但森林法應屬于環境法范疇并作為我國林業的基本法而對我國的生態環境保護、林業資源開發發揮作用，而非作為經濟法或者行政法的一個部分而存在。可持續發展戰略是一種綜合發展戰略，是由經濟、社會和生態3個子系統交叉疊加構成的三維復合系統[3]。符合可持續發展要求的《森林法》是將生態效益置于優先考慮地位，兼顧社會效益和經濟效益。

1.2可持續發展理念的森林立法符合國際主流

1983年聯合國成立世界環境與發展委員會，籍以研究世界即將面臨的問題以及應當采取的措施。1987年世界環境與發展委員會發表《我們共同的未來》的報告，自此之后，各國及國際組織紛紛締結或加入國際環境資源條約。與此同時，各國的森林法紛紛進行修訂以與國際法接軌。瑞典作為世界森林之國，在其1994年的第六部《森林法》中首次提出了保護環境為主的立法宗旨；同為大陸法系的德國1998年頒布的《德國聯邦森林法》已寫明森林的開發需兼顧林業的生產經營和森林的生態保護，體現了可持續發展的價值理念。反觀我國，雖然已加入包括《聯合國氣候變化框架公約》在內的60余部國際環境資源條約，且已將可持續發展確立為我國的經濟發展方式，但我國的《森林法》卻仍保持以經濟發展為中心的單一的立法宗旨，已經與國際主流和國內的森林經濟發展現狀脫節，不利于我國更深層次地謀求環境保護的國際間合作。

1.3可持續發展的理念是解決當今國內環境問題的要求

目前我國面臨嚴重的環境污染和生態破壞問題，如由華北地區至全國蔓延的霧霾問題，西北地區普遍的沙漠化問題和長江中下游地區的水土流失問題。森林作為“地球之肺”，其防風固沙、涵養水土的功能可以在解決我國目前嚴峻的各種生態環境問題上發揮重要作用。以追求經濟價值為主要目的的《森林法》不僅難以發揮森林在生態體系中的重要作用，更甚者可能會導致森林資源的加速消耗，導致目前的環境問題愈發嚴峻。在《意見稿》中，已改變以營林為基礎的森林建設方針，將促進社會經濟可持續發展的目標寫入立法宗旨，體現我國森林法的立法已經正式走向一個新時代，森林對我國生態文明建設的重要作用將日益顯現。

2生態可持續視角下的林業資源保護

生態可持續是可持續發展觀的基本內容之一。可持續發展的定義就是既要考慮當前發展的需要，又要考慮未來發展的需要，不要以犧牲后代人的利益為代價來滿足當代人的利益。生態環境的保護就是一項保護后代人的長期工程。森林是重要的生態系統，是生態環境保護的重要戰場。因此在《森林法》修改中，為適應生態可持續發展的要求，在森林保護和造林綠化方面都引入了生態優先的觀點并作出了許多具體規定。

2.1在造林綠化中實現由重視數量向重視質量轉變

由于世界經濟的快速發展和對薪炭能源的需求不斷擴大，在人類的加速砍伐、過度開墾及其他生態環境災難如森林大火、酸雨、水土污染等因素的影響下，全球范圍內過去80年所破壞的森林總量占過去10 000年森林損失量的50%[4]。2002年12月6日，國務院第66次常務會議以國務院令的形式發布了《退耕還林條例》，標志著我國退耕還林進入法制化。在1998年修訂的《森林法》中，我國對于植樹造林的目標圍繞著森林覆蓋率展開，以森林面積和植株數量作為規劃植樹造林的基本準則，帶有明顯的計劃經濟色彩，且在退耕還林、植樹造林中，由于未進行統籌規劃和分類治理，在本不宜林的地區進行盲目的植被恢復乃至造成更加嚴重的水土流失問題。

在該次的《森林法》修正中，對于造林綠化做出了統籌規劃，使我國退耕還林工作實現了由重視數量向重質量的轉變。第一，在《意見稿》中首次提出了針對平原、山區、城市造林綠化的不同標準，改變單一的恢復方式，實現整個森林系統的綜合治理保護；第二，對退耕還林的目標作出明確規定，限制為“25°以上坡耕地、嚴重沙化或者石漠化耕地和重要水源地坡度15°～25°的耕地等”。該規定切合了我國發改委近年來發布的新一輪退耕還林還草任務的要求，在造林綠化的同時兼顧基本農田的保護，鞏固目前的植樹造林、退耕還林成果，生態可持續的造林綠化。

2.2完善森林資源的分類保護體系

生態可持續體系下的森林資源保護是采育結合地科學營林，而不是限制采伐。因此在該《意見稿》中，對于森林資源采取了分類保護的新體系。首先，對于防護林和特種用途林，只允許進行撫育和更新性質的采伐，放活經濟林、用材林的采伐，取消帶有計劃經濟色彩的年度木材生產計劃，而用科學合理的手段對森林的采伐限額進行評估和制訂。其次，在法律中明確規定了禁止對天然林進行商業性采伐。依據1997年世界資源研究所的記錄，全世界只有20%的森林仍然能保持著原始森林的原貌。我國的天然林由于在20世紀末的過度開發和利用已經面臨嚴重的總量不足、分配不均問題，目前基本集中分布在東北、內蒙古和西南等重點國有林區。因此，通過立法規定禁止采伐保護區內天然林，可以在很大程度上保護我國林木資源以及林區內的生物多樣性，為我國森林基因保護工程的全面鋪開爭取時間。

2.3構建多部門聯動的森林保護機制

森林的保護具有長期性、復雜性、專業性，因此僅依靠林業部門進行保護無法實現森林資源可持續發展的最終目的，因此我國在本次森林法修正中規范了多部門聯動的森林保護體系。首先，作為森林保護的中堅力量，《意見稿》進一步細化和規范了政府林業主管部門在森林資源保護中的責任。政府作為國有重點林區以及其他林權管理和保護的主體，需將工作任期責任目標制引入林業生態建設范疇，在此之外，筆者贊同2017年“兩會”時全國人大代表王月英關于建立森林保護終生追責制度的提案，將森林資源保護工作的完成狀況納入官員政績考核和政府評價績效的范疇，保證各級林業主管部門和其他林區保護主體對森林資源保護的重視程度。其次，《意見稿》規定，國家應建立分級管理的森林資源督察制度，對各級政府的森林資源保護和森林經營狀況進行監督，使政府的工作責任目標機制可以落到實處，同時健全我國的林業行政執法隊伍并對行政執法人員的職權進行規范和限制，以政策和執法的科學性保證我國生態森林建設的秩序性和可持續性。最后，針對我國國有林區目前高發森林火災，嚴重危害國有林區林木安全的現實情況，賦予森林公安機關林業行政處罰權，并強調森林公安機關和武裝森林警察部隊在防治森林火災中的聯動配合，對有關違反防火規定行為的給予明確處罰權，擴大了森林保護的主體，加強了森林保護力度。

3經濟可持續視角下的林權流轉制度改革

2008年中共中央國務院發布《中共中央國務院關于全面推進集體林權制度改革的意見》，計劃用5年時間完成明晰產權、承包到戶的集體林權制度改革。改革是出于林業資源可持續發展思想的指導，明確了加快集體林權的確權和發證，推進林地、林木流轉制度改革，建立森林資源資產評估管理體制和政府指導下的林木市場交易平臺等目標。5年時間過去，在全國范圍內的集體林權制度改革頗見成效，主體改革已經基本完成。但與此同時，《森林法》作為林業發展的基本法律規范，因其對林權流轉制度的規定缺失，在長期的集體林權制度改革中處于被忽視狀態。在該次的《意見稿》中，首次科學地在林權管理一章中給出了林權的定義，并具體規定了我國的林地、林木的權屬問題以及林權流轉的途徑、程序和爭議處理辦法。《意見稿》及即將出臺的新《森林法》必將為進一步深化林權制度改革而提供指導思想上的導向。

3.1統一對于林權流轉形式的規定

林權流轉是放活林業經濟、實現森林經濟可持續發展的重要方式。我國目前關于林權流轉的法律規定分散可見于《森林法》《物權法》《土地管理法》《農村土地承包法》《中共中央國務院關于加快林業發展的決定》和《關于全面推進集體林權制度改革的意見》。對于林權流轉的方式差異和重復并存，如2008年《關于全面推進集體林權制度改革的意見》中規定的可作為林權流轉形式的有轉包、出租、互換、轉讓。在《關于加快林業發展的決定》中則對承包、租賃、轉讓、拍賣、協商、劃撥等形式予以認定。但在我國現行的《森林法》中，林權流轉方式僅包括轉讓、作價入股或者作為合資、合作造林、經營林木的出資、合作條件，缺乏出租和抵押這兩種最主要、最常見的流轉形式。而《意見稿》實現了對于林權的出租權和抵押權的放開。林權的出租是指將林木轉包給集體經濟組織以外的單位或者個人，是有利于集約化森林經營的重要方式，而抵押是林業生產經營者融資的重要方式，也是林業實現規模化經營的重要途徑[5]。《森林法》作為規定林地林木用益物權的特殊法，在統一對于林權流轉形式的規定后能夠進一步加強與有關政策規章的銜接力度，也可擴大法律保護的范圍并推動相關政策規章的實施執行，使農村集體林地林木資源的經濟功能更大程度地促進農村經濟的可持續發展，推動社會主義新農村建設。

3.2建立森林資產資源評估制度

在放寬林權流轉形式、促進林業集約化經營的過程中，僅依靠市場的推動雖然能在林業經濟領域形成快速發展的趨勢，但在林權流轉中可能會出現盲目轉讓、低估森林市值等致使林農權益受損的問題。為了防止林權流轉的市場亂象，除了繼續保留現行法律中關于林權爭議處理的規定外，《意見稿》正式確定了我國森林資產資源評估制度，由國家統一對集體林權流轉對象進行評估，加強政府在集體林權流轉中的適度引導作用，明確林權流轉服務機構，發揮林業主管部門在林權流轉信息發布、政策咨詢、林權保護、檔案管理等工作中的重要作用，使林業經濟得以可持續發展。

3.3分類經營新思路，激活林業經濟

分業經營符合森林經濟可持續發展的要求，在《意見稿》中雖未將分類經營明確規定為森林經營和保護的指導思想，但林業資源的分類經營思想已經滲透入林權管理和森林保護的具體條文之中。《意見稿》中對于防護林、用材林進行嚴格的限制采伐保護，主要發揮林木的生態效益。另一方面，對于森林法規定允許進行流轉的林木和林地加大放活程度，引進私人資產實現林業的科學經營和規模經營目標。此外，由國家設立森林生態效益補償基金，用于提供生態效益的防護林和特種用途林的森林資源、林木的營造、撫育、保護和管理。做到在兼顧生態環境保護的同時提升廣大林農的積極性，同時收獲“金山銀山”和“綠水青山”，實現經濟可持續的林業發展目標。

4社會可持續視角下的森林服務和科技興林

社會的可持續發展是經濟可持續發展和生態可持續發展的最終目的，其包括科技、教育、文化、衛生、體育等各項事業的發展，也包括社會公正、社會秩序、社會就業、社會保障、社會管理和社會和諧等方面[3]。森林社會效益價值的評價內容是森林提供的就業機會、森林游憩和森林的科學、文化、歷史價值[6]。森林作為社會環境中的重要組成部分，應在森林科技的推廣、森林文化的普及等各方面對于社會的可持續發展起到更加重要的作用。《意見稿》首次將社會可持續發展的思想納入新規定，使森林在發揮經濟作用和生態效益的同時添益社會事業的發展。

45卷20期萬珂菲等可持續發展視角下我國森林法的修正

4.1發揮森林游憩的社會功能

當森林的經濟價值和生態價值已經廣為公認，《意見稿》使森林的保護再一次上升一個新臺階——從體驗和教育中展開保護。國家通過鼓勵在森林植被良好、自然景觀資源集中、生態區位重要的區域建立森林公園[7]，加強自然資源保護，通過森林公園的建設支持森林游憩的發展，開展自然體驗和生態教育活動。游憩是一組特別的可觀察的土地利用，或者是一套開列的活動節目單[8]。游憩包括旅游、娛樂、運動、游戲以及某種程度上的文化等現象。森林游憩發揮了森林的生態、健體、游樂等功能，一方面使人們加深對森林生態作用的了解并加強民眾對森林保護意識的培養；另一方面，通過森林公園的建設和開放，鼓勵人們通過登山活動、森林浴進行基于森林環境的健身活動，增進人與自然的接觸，發揮森林的凈化功能；此外，森林游憩的推廣也在一定程度上能夠帶動地區綠色旅游經濟等可持續的經濟發展方式，有利于地區優良傳統文化的傳播。

4.2科技興林和林業科技反哺社會

科學技術是第一生產力。我國在現行《森林法》中已經提出了對于林業科技研究的支持和鼓勵，及提高我國林業科學技術水平的目標。科學技術對于林業發展的作用存在于各個領域，首先在生態可持續方面，通過林業科技的助力，林業主管部門才能科學地對林業資源的變動情況進行監測和評估，從而制定出符合可持續發展要求的林地保護利用規劃，防止林業病蟲害災害的發生。在《意見稿》中，還啟動了我國的林木轉基因工程，加強對我國重點林木資源的基因保護，防止林種資源的流失。其次，在經濟可持續方面，只有將林業科技手段融入林業經濟的發展規劃，堅持走科學合理的林業經濟發展道路，才能在真正意義上實現林業經濟的科學永續發展。最后，林業科技在生態和經濟領域的使用將實現對社會的反哺。科技成果的普遍運用一方面加速了森林的生態效益對社會的滲透，另一方面幫助森林產業加快產業結構升級，提供就業機會，完善社會保障，實現真正意義上的社會、經濟、生態三位一體協調發展。

參考文獻

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[7] 中華人民共和國森林法（2016年修改征求意見稿）：第三十八條[EB/OL].（2016-10-26）[2017-01-01].http：//www.nbslyj.gov.cn/art/2016/10/26/art_1450_621424.html.

[8] SMITH S.游憩地理學[M].吳必虎，譯.北京：高等教育出版社，1992.