極貧鄉鎮土地整治整鄉推進戰略研究

彭楓 丁玉娟 彭玉波

摘要隨著土地整治功能的拓展，在落實空間規劃的過程中，土地整治逐漸成為提升民生福祉的發展動力、助推精準脫貧的重要手段，為更好地服務農業農村發展，貴州省開展極貧鄉（鎮）整鄉推進的土地整治具有重要的現實意義。立足于平塘縣大塘鎮資源條件、現實狀況，采用PEST 分析法、SWOT分析法，揭示開展土地整治整鄉推進的戰略背景，闡述大塘鎮土地整治整鄉推進的戰略導向、戰略方針和戰略重點，提出落實戰略的一系列措施，以指導大塘鎮土地整治整鄉推進的具體工作。

關鍵詞極貧鄉（鎮）；土地整治；SWOT分析；大塘鎮

中圖分類號F301.2文獻標識碼

A文章編號0517-6611（2017）20-0175-04

AbstractWith extending the function of the land reclamation，the land reclamation has gradually been the development power of promoting wellbeing of the people's livelihood，and the important means of boosting precision outofpoverty in the process of carring out the spatial plan.To serve the agricultural and rural developing much better，it has important practical significance that carring out the land reclamation in the whole of the poorest villages and towns.According to the resource conditions and reality of Datang Town，Pingtang County，strategic background on carring out the land reclamation was explained in the whole of the towns by using PEST analysis，SWOT analysis.The strategic orientation，strategic policy and strategic focus on carring out the land reclamation in Datang Town were expounded.A series of measures to implement the strategy were raised to guide the specific work of carring out the land reclamation in Datang Town.

Key wordsThe poorest villages and towns；Land reclamation；SWOT analysis；Datang Town

土地整治經過10多年的實踐發展、探索研究，逐步形成了完整的概念內涵、基本理論、評價標準、實施模式、框架體系[1-8]，在經濟新常態下，土地整治的目標也由簡單的擴大耕地面積、提高耕地質量，向規劃一個地區的功能轉變，以 “土地整治+”理念為引導，逐步被附加了生態保護、農業生產、城鄉統籌、精準扶貧、地災防治、文化傳承等綜合發展功能[9]，拓展了土地綜合整治的空間和范圍。土地整治成為促進農業現代化和農村發展的金鑰匙[10]，并上升為國家戰略部署，在此指導下，為 “十三五”時期土地整治指明了方向。

貴州省地處我國西南腹地，是一個多民族交匯融合的內陸省份，是唯一一個沒有平原支撐的省份，也是貧困范圍最廣、貧困程度最深的省份之一。貴州省88個縣中，有50個國家扶貧開發重點縣，有934個貧困鄉，2016年，通過評估選出20個極貧鄉（鎮），平塘縣大塘鎮就是其中極貧鄉（鎮）之一。

基于習近平精準扶貧思想[11]，貴州省國土資源系統以土地整治為重點，助推貧困地區精準扶貧、精準脫貧，在政策、項目、資金等方面向貧困地區予以傾斜，遵循“項目選址精準、項目設計精準、項目實施精準、資金使用精準、責任到人精準、項目成效精準”的原則，推動供給側結構性改革，努力開拓具有部門特色的國土資源扶貧工作機制。該研究以平塘縣大塘鎮為研究對象，結合該區域資源條件和貧困現狀，探索極貧鄉（鎮）土地整治整鄉推進的有效戰略，旨在為貧困區域土地整治工作的開展提供借鑒與啟發。

1區域概況

平塘縣大塘鎮屬中亞熱帶季風濕潤氣候區，冬冷夏涼，雨量充沛，風能資源豐富；地貌類型屬中切割中山臺地，多為砂巖、砂頁巖侵蝕山地，并間有石灰巖溶蝕山地；地勢由北向南逐漸傾斜，地面起伏較大，山巒連綿；海拔850.0～1 487.7 m，是平塘縣海拔最高、氣候最冷涼的鄉鎮。現居住有布依族、苗族、毛南族、水族等多個少數民族，少數民族人口和農業人口分別占總人口的58.5%和97.65%。

2戰略分析

2.1外部環境分析（PEST 分析）

2.1.1政治要素（Politics）。

2.1.1.1國家層面。“十三五”規劃綱要提出要大規模推進農田水利、土地整治、中低產田改造和高標準農田建設；拓展農業多種功能，推進農業與旅游休閑、教育文化、健康養生等深度融合，發展觀光農業、體驗農業、創意農業等新業態。加強貧困地區基礎設施建設，激活農村要素資源，增加農民財產性收入，增強造血能力，支持貧困地區加快發展。按照黨中央、國務院決策部署，國土資源部、國家發展和改革委員聯合印發的《全國土地整治規劃（2016—2020年）》中明確提出，要以精準扶貧、精準脫貧為要求，大力推進貧困地區土地綜合整治，加大政策、項目、資金支持，助力脫貧。由此可見，土地整治將迎來新的發展期，并將在促進貧困地區扶貧攻堅、脫貧致富等方面發揮重要作用。

2.1.1.2地方層面。2016年，貴州省委省政府出臺了《中共貴州省委辦公廳貴州省人民政府辦公廳關于印發<貴州省極貧鄉（鎮）定點包干脫貧攻堅工作方案>的通知》（黔委廳字〔2016〕60號）文件，以極貧鄉（鎮）為全省脫貧攻堅“決戰點”，精準實施扶貧項目，科學推進項目實施，讓貧困群眾在扶貧項目中分享更多成果和紅利，確保到2020年實現20個極貧鄉（鎮）全部摘帽，所轄貧困村全部出列，貧困人口全部脫貧。

貴州省國土資源廳、貴州省財政廳為更好地服務定點脫貧攻堅鄉鎮，聯合下發了《關于貴州省土地整治服務就地脫貧工作的指導意見》（黔國土資發〔2016〕25號）文件，按照“下任務、切資金、要結果”的原則，指導“十三五”期間實施精準扶貧土地整治項目，以土地整治助力脫貧攻堅。2016年11月，平塘縣委縣政府指導編制完成了《大塘鎮極貧鄉鎮脫貧攻堅實施方案》，為扶貧項目的按序實施提供了保障。2017年，響應貴州省委省政府發出的脫貧攻堅春季攻勢行動號令，以精準為基本攻略，以問題和項目為導，開工實施一批項目，標志著大塘極貧鎮扶貧項目正式進入建設階段。

2.1.2經濟要素（Economic）。

2.1.2.1經濟現狀。2015年末，大塘鎮生產總值9 801萬元，第一、二、三產業產值分別為5 876萬、2 135萬、1 790萬元，第一產業占總產值的59.95%，占該鎮產業結構的主導地位，屬典型的傳統農業鄉鎮。種植的農作物主要有水稻、玉米、小麥，現有經濟作物以茶葉為主。農村居民人均可支配收入3 365元，為貴州省農村居民人均可支配收入的45.47%。

2.1.2.2項目建設。2005—2014年，各級國土資源部門在大塘鎮開展實施土地整治項目24個，建設總規模1 161.2 hm2，投入資金1.37億元，其中， “十二五”期間投入土地整治項目資金0.91億元，占土地整治項目總資金的66.32%，目前，所有項目均已通過驗收。通過對已實施的土地整治項目類型進行分類，土地開發項目與土地整理項目占建設總規模的比值分別為88.13%、11.87%，補充耕地面積成為以往進行土地整治的主要經濟動力。

2.1.3社會要素 （Society）。

2.1.3.1人口。根據大塘鎮2015年末統計數據，大塘鎮現有行政村12個，全部為貧困村，自然村寨196個，其中，50戶以下的自然村寨有111個，占村寨數的56.63%，人口居住相對較分散。總人口為25 372人，其中，農村勞動力人口13 808人（包括常年在外務工人員7 084人），貧困人口9 177人，低保人口3 243人。

2.1.3.2土地資源。根據2015年末土地利用變更調查資料，大塘鎮土地總面積28 950.28 hm2，其中，耕地5 152.53 hm2。依據國家自然質量等別評定方法及耕地利用等別劃分標準，大塘鎮耕地質量等級為8～13等（表1），優等地、高等地、中等地、低等地占總耕地面積的比例分別為0、0.50%、90.76%、8.74%。

2.1.3.3水資源。大塘鎮屬珠江流域紅水河水系，境內有打貴河、打猛河、舊司河、上莫河、西涼河、壩東河和松茶河等干支流7條，河流水總硬度為2級。由于河谷切割深，地表河流未直接作為農業灌溉用水，農業灌溉用水主要為已興建的里中水庫、軍民水庫、大沖水庫和擬建設的項伍水庫和舊司水庫等5座水庫，有效灌溉控制面積為920 hm2，占耕地總面積的17.86%。部分區域通過出露的泉眼灌溉。

2.1.4技術要素（Technology）。

2.1.4.1“3S”技術的運用。通過低空遙感（RS）無人飛機拍攝項目影像資料，全景直觀反映土地整治項目區內的地貌、線性地物、居民點和水源分布、地類等；地理信息系統（GIS）技術為土地整治項目資源調查、工程設計、規劃布局提供基礎數據支撐；空間定位系統（GPS）技術通過解算確立精確的三維地理坐標，避免不同土地整治項目之間的交叉、重疊等。“3S”技術在土地整治中的運用提高了項目運作效率。

2.1.4.2信息技術的運用。目前土地整治項目管理主要通過使用國土資源部“農村土地整治監測監管系統”，完成項目立項、實施、驗收等不同環節的技術審核，項目信息實現了指標化管理，配合“3S”技術、互聯網平臺、云計算等信息技術的運用，逐步構建完成“天上看、地上查、網上管”一體化的土地整治監測監管技術體系。為實現各類土地整治項目全程全面、集中監管提供了全方位技術支撐。

2.1.4.3工藝技術的創新。通過開展耕作層剝離與再利用試點，探索對建設占用耕地耕作層表土的剝離、保護、運輸和利用的有效做法[12]，解決了高標準農田建設、后備耕地資源開發、土地復墾及中低產田改造等各類土地整治項目對提高耕地質量等級要求的瓶頸，同時，也使有限的珍貴優質的土壤資源得到了合理的保護和使用，為各地拓展土地整治思路提供了可供借鑒的經驗。

2.2內部環境分析（SWOT分析）

2.2.1優勢（Strengths）。

2.2.1.1積累了實施土地整治的一定經驗。2005年以來，大塘鎮不斷組織開展了省、州、縣等不同層級的土地整治，實施了土地開發、土地整理等不同類型的土地整治項目，不存在遺留項目。在項目管理、工程實施、組織保障、制度建設、公從參與、資金使用等方面，積累了一定的經驗。

2.2.1.2具備大范圍組織實施土地整治項目的能力。大塘鎮已實施的土地整治項目涉及新光村、新營村、西關村、新場村等9個行政村，占總行政村數量的75%，建設總規模占全鎮耕地總面積的22.54%。

2.2.1.3土地整治初顯成效。已實施土地整治項目的區域，農田基礎設施得到了極大的改善，為農業機械化的推廣運用提供了便利，極大地減緩了當地群眾農業生產的勞動強度，為后續全面推進土地整治工作夯實了良好的社會基礎。

2.2.2劣勢（Weaknesses）。

2.2.2.1坡耕地多。大塘鎮地面起伏較大，山巒連綿。耕地中以坡耕地為主，地表坡度在6°以上的耕地占耕地總面積的73.47%，其中，15°以上的坡耕地占耕地總面積的30.46%，農業耕作極為不便（表2）。

2.2.2.2區域貧困。大塘鎮所屬12個行政村全部為類別村，其中，一類貧困村8個、二類貧困村3個、三類貧困村1個，貧困率為35.58%，貧困面大，脫貧任務重。該區域產業結構單一，農業依然是以傳統農業為主，第二、三產業發展較為緩慢，許多農戶主要經濟來源是靠外出務工，很大程度上制約著貧困地區經濟社會發展。

2.2.2.3意識觀念不夠。人口文化素質較低，思想意識、觀念較落后，缺乏致富本領，抵御自然災害和創業就業能力弱，產業意識、發展意識淡漠，經濟意識不強。

2.2.2.4基礎設施不完善。受地理條件和自然因素的影響，大塘鎮基礎設施歷史欠賬太多。以生活出行為主的通村路、通組路仍有較大缺口，農業生產性道路設施亟需完善；水利基礎設施極為薄弱，旱害面積大，有效灌溉耕地少，工程性缺水問題突出。同時，由于雨量集中分布，雨季河谷壩地河道、沖溝排水不暢，洪澇頻繁。

2.2.3機遇（Opportunities）。

2.2.3.1政策支持。2016年，中央提出要大力實施農村土地整治，推進耕地數量、質量、生態三位一體保護，培育山水林田湖生命共同體；2017年，提出推進農業供給側結構性改革，改變農業農村發展方式，并重申耕地紅線保護、“三位一體”保護；要圍繞全面建成小康社會，扎實推進脫貧攻堅各項工作，幫助貧困群眾解決實際問題，廣辟農民增收致富之路。圍繞“大扶貧”戰略，2017年，貴州省國土資源廳組織編制完成極貧鄉（鎮）土地整治整鄉推進實施方案，標志著整鄉推進土地整治已進入快車道。

2.2.3.2資金支持。“十二五”期間，貴州省經濟社會實現跨越式發展，2015年全省生產總值達到1.05萬億元，財政收入達到0.23萬億元，全省平均從財政收入中獲得26.2億元用于土地整治、農田水利建設、高標農田建設。2016年末，根據各地區任務完成情況和本年度項目落實情況，已向20個極貧鄉鎮下達整鄉推進土地整治首批財政資金4.0億元，其中，大塘鎮到賬土地整治項目資金0.51億元。同時，平塘縣委縣政府整合交通、水利、扶貧開發辦公室、教育、計劃生育委員會、產業辦公室、旅游等部門資金6.59億元，分年度共同用于大塘鎮脫貧攻堅。土地整治發揮了“四兩撥千斤”的作用。

2.2.3.3產業支持。按照平塘縣產業規劃，遵循“相對集中連片”的原則，在大塘鎮現有茶園1.135萬 hm2的基礎上，擬擴建0.333萬 hm2，同期，配套加工廠房15間，茶多酚加工廠1個；種植刺梨0.08萬 hm2；以白龍、大塘農業園區為引領，建設農業一、二、三產業融合示范園3個，農業觀光旅游示范村6個。通過整鄉推進的土地整治，一方面，發展現代農業，另一方面，提高土地集約利用水平。

2.2.3.4公眾參與。廣大貧困人口有脫離貧困的意愿，都在積極配合政府尋求勤勞致富的道路。通過本區域內土地整治項目的實踐，一定程度上解決了耕地質量差、產出率低的問題，同時，當地群眾參與土地整治項目建設，既改善了生產生活條件，又增加了勞務收入。土地整治項目的示范效應對其他未實施土地整治項目的村組是一劑催化劑，能有效激起改變自身貧困面貌的激情。

2.2.4挑戰（Threats）。

2.2.4.1土地貧瘠瘦薄，耕地質量提升難度大。大塘鎮中低產田數量所占耕地比重為99.50%，根據大塘鎮基本情況統計資料，2015年末耕地糧食平均產量為101.31 kg/hm2，遠低于貴州省耕地糧食平均產量174.63 kg/hm2，無形之中打擊了當地農戶耕種使用土地的積極性。需要大力進行中低產田的改造升級，提升耕地產能，構建現代山地特色高效農業生產平臺。

2.2.4.2生態環境脆弱，土地整治難度大。受喀斯特地貌和地質條件的影響，山高溝深、河流深切、石山裸露、溝壑縱橫，水土流失嚴重，自然災害頻繁，生態環境脆弱。實施綠色土地整治，保護與修復生態，遏制水土流失，增加土地承載力，存在較大的難度。

2.2.4.3土地整治面臨著需求與現實差距的挑戰。增產增收增效，脫貧致富奔小康，追求更協調的城鄉區域、更集約資源的利用、更優美的生態環境、更幸福人民的生活，對土地整治提出了更高的要求。

2.2.4.4土地整治存在一定的資金缺口。經核算，大塘鎮已實施的土地整治項目平均單價為11.79萬元/hm2，未整治耕地3 391.33 hm2，核減地表坡度>25 ℃的耕地387.06 hm2，實際需整治耕地3 604.27 hm2，估算整治項目資金4.25億元，還存在3.74億元的資金缺口。

3戰略設計

立足大塘鎮現有資源環境條件，著眼于土地整治與經濟社會發展及助力精準脫貧、精準扶貧的契合點，提出大塘鎮整鄉推進土地整治的戰略。

3.1戰略導向

3.1.1把握主旋律。緊緊圍繞同步全面建成小康社會主旋律，遵循“創新、協調、綠色、開發、共享”的發展理念，落實耕地“質量、數量、生態”三位一體保護要求，實現“藏糧于地、藏糧于技”、保護優先戰略。

3.1.2實現獲得感。深入開展耕作層剝離再利用，改造中低等耕地，提升耕地質量。有序推進農村土地流轉，拓展農民就業渠道和收入途徑，實現土地整治項目區農民“獲優質耕地增產出、獲勞務收入鼓腰包、獲資源資產變股東”的獲得感，助推脫貧、扶貧。

3.1.3元素綜合化。首先，構建生態安全格局，保護集約利用耕地，改善農民生產生活條件；其次，多部門綜合參與，實現資金項目政策整合；再次，全域規劃、全域整治，實現不同類型的土地綜合整治。

3.2戰略方針

滿足農業產業發展需求，以提高耕地質量、改善農業生產生活條件和生態環境為目標，以“村民自建”為主要實施模式，對地表坡度在25°以下、人口居住相對集中、耕地相對集中、貧困戶和貧困人口相對集中區域開展綜合整治，提高農業綜合生產能力，實現增產增收增效，致力助推脫貧。

3.3戰略重點

3.3.1推進高標準農田建設，提高耕地綜合生產能力。受地形地貌、氣候條件、農田基礎設施建設差異等因素的影響，大塘鎮同一行政村內的耕地質量差異較大，耕地質量有較大的提升空間。一方面，圍繞區域內興建和擬建的水庫、出露的山泉配套完善農田灌溉溝渠，提高耕地的有效灌溉面積，建設旱澇保收的高標準農田。另一方面，充分利用城鎮建設及農村道路、區域內高速公路建設占用耕地耕作層表土，增厚土層，重塑土體。因地制宜地進行耕地保護和質量提升，增強土地的承載力。

3.3.2打造現代山地特色高效農業，增強農業農村發展新動能。

通過土地整治，促進農村土地流轉；拓展思路，增強區域內生態環境建設，克服高寒地帶對農村發展的瓶頸制約。適宜的區域進行坡改梯，合理配套坡耕地“三小”集雨補充灌溉水利設施，提高耕地產出率和抵御自然災害的能力；改變傳統的順坡耕種方式，推廣橫坡耕作，保持、種植并維護土塊外緣及坎背植物，減少坡面水土流失。依據大塘鎮地理位置及自然條件，擬以種植耐旱、耐寒的高山作物為主，以調整農業產業結構為契機，發展優質茶葉種植、特色種養殖、中藥材種植、食用菌種植及高原特色優質大米（黑糯米、紅花米）種植等，打造現代山地特色高效農業基地，形成規模化、產業化發展格局，實現農業持續發展、農村持續增收，帶動群眾脫貧致富，并輻射影響周邊地區。

3.3.3促進“美麗鄉村”建設，改善農村生產生活條件。

在現有農田設施的基礎上，盡力完善田間農田灌溉渠系、田間道路網。提高田間道路的通達率，改善農業小型機械的通行條件，減少生產成本，有效降低群眾耕作強度，提高農業生產效率，解放農村勞動力；在水災隱患的河谷壩地，配置排水溝、排洪溝等排水工程，減輕或消除壩地水患，保護耕地，增強糧食生產保障。建設好經營場所、農耕場所和公共服務場所，增強群眾的獲得感和幸福感。圍繞建設“生態良好、環境優美、布局合理、設施完善、農民富裕、特色鮮明、社會和諧”的目標，提供“美麗鄉村”最基本的資源載體，創造最基礎的物質條件。

3.3.4推動特色小城鎮建設，拓展山地旅游業發展。開展區域內易地扶貧搬遷，落實城鄉建設用地增減掛鉤，通過項目實施，推動集鎮公共服務設施體系升級打造，集鎮風貌美化提升，營造“避暑小城鎮、茶旅文化小城鎮、苗族文化小城鎮”的氛圍，助力將大塘鎮打造成“高原避暑苗鄉茶城”。同時，依托“三天”（天眼、天書、天坑）旅游資源，特別是“中國天眼”景區的帶動，形成避暑旅游、茶旅融合旅游等不同形式的鄉村旅游，擴大脫貧致富的途徑，形成長效的脫貧方式。

3.4戰略實施措施

3.4.1技術引領。

利用國土資源“一張圖”和自然資源與空間地理數據庫，開展智慧國土和智慧耕地系統平臺建設，構建國土資源管理信息技術體系。開展“多規融合”大數據分析應用，探索建立統一系統、統一標準的多規融合銜接機制，形成一個行政轄區（如大塘鎮）一個規劃、一張藍圖，構建功能互補、相互銜接、協調一致的空間規劃體系，為土地整治精細化管理提供依據。

3.4.2完善機制。根據貴州省極貧鄉鎮定點包干脫貧攻堅工作部署，發揮由國土、財政、農委、水利、發改委、環保等部門及黔南州政府領導成員組成的極貧鄉鎮定點包干脫貧攻堅指揮部的作用，建立部門聯席會議制度，理順部門關系，整合部門政策，指導項目實施，協調解決土地整治整鄉推進過程中的重大問題。形成“政府主導、農村集體經濟組織和農民為主體、國土搭臺、部門聯動、統籌規劃、聚合資金、整體推進”的工作機制，縮短項目建設周期，提高資金使用的精準度和效益。

3.4.3規范管理。明確極貧鄉（鎮）整鄉推進土地整治責任主體，制定極貧鄉（鎮）整鄉推進土地整治組織實施管理細則。按照省委、省政府推行參與式扶貧模式，尊重當地群眾的主體地位，建立完善的項目公示公告制度，確保群眾和社會知情。根據區域項目建設進度情況，適當進行工作調度和督辦。嚴格落實項目實地督查制度，并將督查情況上報國土資源管理部門。村、鄉（鎮）、縣、州，按月、季、半年等收集上報項目實施進度、存在問題及下步打算等信息，建立通暢的項目信息報送制度，及時掌握土地整治整鄉推進的進程。

3.4.4創新模式。

適應經濟新常態，加強土地整治模式創新。借鑒“一事一議”和“以獎代補”等的成果經驗，鼓勵農村集體經濟組織或農民參與實施就地脫貧土地整治項目，實行“村民自建”，在政策上予以傾斜，在管理上有所差別。用好用活增減掛政策，促進城鄉互動，通過“增減掛鉤結余指標”有償流轉，盤活貧困地區土地資源，讓貧困地區分享指標流轉所得收益，用于當地農村建設和發展。鼓勵社會資本積極參與土地整治，營造“PPP”模式融資共建環境，拓展資金渠道，加快極貧鄉土地整治工作全面推進。

3.4.5強化隊伍。

發揮土地整治機構政策研究、技術咨詢、監督管理的作用，加強與高校、科研機構的合作，吸收引進和推廣土地整治工程先進實用技術，加強工程建設與農業技術的集成和應用，推動科技創新和成果轉化，提升項目建設管理的技術水平。加強對土地整治從業人員的培訓和職業教育，切實提高土地整治管理和技術人員的整體素質和技能，為土地整治工作的順利開展奠定扎實的基礎。

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