農村土地流轉經營成效·問題及建議

高萬鑫 朱國美

摘要 分析了安徽省滁州市土地流轉現狀和特點，探討了當前農村土地流轉經營中存在的問題及其成因，提出了提高土地流轉經營成效的對策建議：提升經營者管理能力，倡導適度規模經營，提高抗災抗變能力，創新規模經營方式，健全農村社會保障機制。

關鍵詞 土地流轉；經營成效；滁州市

中圖分類號 F301 文獻標識碼 A 文章編號 0517-6611（2017）25-0215-03

Abstract The status and characteristics of land circulation in Chuzhou City， Anhui Province were analyzed.The problems and causes of the current rural land circulation management were discussed.The countermeasures were put forward to improve the effectiveness of land transfer operation：Enhancing the management capacity of operators， advocating a modest scale of operation， improving disaster resilience， innovating scale of operation， improving the rural social security mechanism.

Key words Land transfer；Operating results；Chuzhou City

隨著國家持續聚焦“三農”問題，不斷加大對新型農業經營主體扶持力度，我國農村勞動力結構發生了劇烈變化，農村土地流轉規模不斷擴大。從1995年國務院轉發農業部《關于穩定和完善土地承包的意見》起，我國農村土地流轉真正開始，但是由于當時經濟條件不成熟，這個政策較長時間內沒有很好的落實，土地流轉還大多是農民私下的交易。筆者概括總結了安徽省滁州市土地流轉經營中的成效，分析了存在的問題，并探尋解決問題的途徑。

1 滁州市土地流轉經營現狀和特點

2009年，滁州市政府為鼓勵農村土地流轉，研究出臺了“兩個文件”——《滁州市促進農村土地承包經營權流轉發展農業適度規模經營的實施意見》（滁政〔2009〕83號）和《滁州市農村土地承包經營權流轉管理辦法》（滁政〔2009〕84號）。之后流轉規模不斷擴大，到2016年，土地流轉總面積達17.53萬hm2，占可耕地面積的26%[1]。土地流轉出現加速現象，并呈現出以下特點。

1.1 流轉走勢趨于規模化

全市流轉規模在3.33～33.3 hm2的有8.53萬hm2，占流轉面積的48.9%；33.3～66.7 hm2的有3.87萬hm2，占22.1%；66.7～333.3 hm2的有3.2萬hm2，占18.3%；333.3 hm2以上的有0.87萬hm2，占5%[1]。土地流轉從早期的面積小而零散向規模化邁進。

1.2 流轉主體趨于多元化

在土地流轉初期，土地的流轉僅限于農戶之間。隨著家庭農場、農村專業合作社實力的增強，他們已經成為土地流轉的主體。而隨著國家惠農政策的持續加強，更多實業資本家投入到土地流轉中來，形成了種養大戶、家庭農場、農民專業合作社、工商企業等社會各方共同參與土地流轉的局面。據統計，全市4 931個家庭農場流轉面積7.8萬hm2，占總流轉面積的44.7%；4 782個大戶流轉面積6.07萬hm2，占34.7%；550家合作社流轉面積2.2萬hm2，占12.6%；139家工商企業流轉面積1.4萬hm2，占8%[1]。家庭農場和專業大戶逐漸成為大規模流轉的主體。

1.3 流轉用途趨于現代化

早期的土地流轉經營者流轉土地大多用于糧食生產，他們出售糧食賺取微薄的成本差價。隨著現代農業經濟的發展和承包主體的多元化，人們對農業實行工業化管理、機械化作業、標準化生產、綜合化開發等，現代農業雛形開始顯現。在規模流轉中，設施農業0.80萬hm2，標準化養殖面積0.53萬hm2。市級以上的現代農業示范區的土地規模經營流轉總面積達9.67萬hm2，建有農業物聯網應用點42個，覆蓋面積0.67萬hm2[1]。

1.4 流轉程序趨于規范化、法律化

早期的土地流轉程序很不規范，個別農戶之間只有口頭約定，未依據法律程序辦理規范的流轉手續、訂立必要的流轉合同，以至于在流轉過程中產生較多矛盾[2]。為了土地流轉的規范化、法律化，滁州市早在2009年就研究出臺了“兩個文件”，從財政、項目、信貸、保險、就業等方面提出了一系列扶持措施，同時在“流轉平臺建設、規范交易流程、合同備案登記、流轉檔案管理”等方面都提出了明確的要求。 2013、2014、2016年市政府根據全市農村土地流轉形勢發展的需要，在深入調研的基礎上，又分別出臺了支持規范土地流轉方面的相關文件。另外，全市還建立了覆蓋所有鄉鎮的流轉服務大廳（窗口）和縣（市、區）仲裁庭，從而為加強農村土地流轉管理提供服務平臺，期望流轉雙方能夠主動接受縣、鄉流轉中心的管理和服務，按照規范程序辦理流轉手續、減少矛盾隱患。可以說，規范化、法律化是解決土地流轉潛在問題的根本著眼點。

1.5 流轉收益趨于最大化

這一現象是近年來農村生產經營中的亮點。農村土地流轉對于出租人來講，不僅可以使其擁有長期穩定的地租收益，而且還能就地務工或外出打工，增加勞務工資收入；對于承包人來講，除了早期可以通過適度規模經營提高勞動生產率、土地產出率、資源利用率、降本增效外，近年隨著部分承包者規模化的提升和一部分承包人的抱團合作經營，他們具備了直接和生產資料商、農機生產商談判產品價格的優勢，甚至有時候充當中間商的作用，實現了承包人的收益最大化。市委、市政府依托農村土地流轉工作，把規范引導農村土地流轉作為轉變農村經營方式、加快發展現代農業、大力建設美麗鄉村的有效抓手，并納入市委、市政府年度重點工作加以推進，促進了滁州市農業產業的集約化、規模化程度不斷提高。

2 農村土地流轉經營問題和原因分析

2.1 經營者不能很好地自我定位

2.1.1

盲目擴大承包規模。土地流轉后，一些經營者看到他人承包規模較大，不顧自己的經濟能力和管理能力，盲目擴大規模。尤其是剛開始承包的經營者，在遇到風調雨順的年份時，看到其他經營者獲得較為可觀的收益后，后悔自己承包的規模較小而盲目追求擴張，給生產和經營帶來風險和隱患。調查中這樣的經營者占相當大的比例。

2.1.2

盲目攀比。在經營承包生產過程中，出現了盲目攀比這一普遍現象。以購置拖拉機為例，現在的農戶普遍追求大功率拖拉機，58.8 kW以下的拖拉機幾乎無人問津。據當地農機技術人員介紹，在3年前58.8 kW以下功率的拖拉機是農村主要作業機械，而現在處于被淘汰的邊緣，農戶和農村專業合作社都在不斷刷新購買的拖拉機動力，從58.8 kW向66.15、73.5、88.2 kW甚至132.2 kW邁進。滁州市瑯琊區某經營戶更是花了88萬元購進一臺高端久保田888收割機，而他何時能夠收回成本還是一個未知數。這種現象在安徽省乃至全國都有蔓延趨勢，購買者不關注拖拉機從事的具體作業對象所需求的動力，只是盲目跟風，導致拖拉機動力的浪費和農戶經濟的間接損失。

2.2 流轉經營者文化素質偏低

經營者文化程度的高低對農村土地流轉成功與否有著重要的影響。承包經營者中，大部分人文化素質不高，以初中、高中文化程度為主，年齡大多在35～60歲，年齡和知識結構老化，制約了個人經營能力。現在國家每年針對農村從業人員的各類免費培訓很多，然而農村許多承包戶對新品種、新技術、新設備仍然缺乏必要的認識。在調查中筆者深切地感受到認知的不同造成的經濟效益差距之大：某承包人自己有一臺新疆牌收割機，已經使用10年，外表也已經銹跡斑斑，卻仍然能用；而大部分經營戶的收割機使用壽命只有3～4年，以一臺新的普通收割機購買價6萬～8萬元計算，兩者產生的經濟效益差別之大立顯。

管理能力的高低反映在重生產、輕營銷，重產量、輕品質，以及拓展工作的精神和能力明顯不足等方面。有些承包人，因為管理能力不足，直接導致經營的失敗。一位李老板，一開始就承包了0.13萬hm2，由于承包面積大，政府也盡力扶持，可是在經營過程中，他盲目追求規模，卻缺乏有效的管理手段，農業生產中出現了很多不應該出現的管理漏洞，2年后經營失敗，自己也因為債務進了監獄，給政府、農戶和自己都帶來不可估量的損失。另一位歐老板，從6.67 hm2土地承包做起，經過6年循序漸進的發展，承包到133.33 hm2，一直盈利；第7年猛然承包到666.67 hm2，因為管理中漏洞百出，年底時把前幾年的盈利全賠光，不死心又苦撐1年，最后以慘敗收場。因為不能兌現巨額承包費，全家“跑路”。

2.3 經營者抗災抗變能力弱

影響農業生產的因素眾多，自然因素有地理因素、氣候、陽光、土壤、水資源等，人為因素有政策變化、市場反應、生產資料、生產技術水平等。眾多因素中尤其以氣候變化和市場變化最難預測，打擊面也難以估計。2015年國內糧食因供求矛盾十分突出，外部糧食價格因素也發生變化，糧價大幅下降，根據國家糧食局的統計，在10月下旬，河南、河北、山東3地玉米平均收購價格分別是1.50、1.68、和178元/kg，較上年同期分別下降34.2%、27%、22.6%[3]，隨著國家糧庫“銷不動、調不出、儲不下”狀態的持續，稻谷價格相比國家最低收購價大幅下滑，豐產不豐收，農民和從事農業生產的承包者損失慘重，導致有些承包人承受不起虧損直接跑路。而2016年秋季從9月下旬到11月底的全國大范圍的持續降雨，是1951年以來最多的降水，導致很多地方放棄秋種，部分秋季作物放棄收割，農業生產者再次遭受慘重打擊。

2.4 經營者貸款融資難

隨著新型農業經營主體的興起和經營規模的擴大，其對生產經營資金的需求也遠遠大于傳統經營農戶，涉農貸款融資難的問題也日顯突出。農業貸款難、融資成本高的問題，長期以來困擾著全國農業從業人員、政府以及銀行管理者。導致農業生產經營者貸款融資難的因素很多，客觀地分析，有農業產業固有因素，有政策層面障礙，也有金融部門作為的問題。某農業項目融資相關情況調查報告顯示：項目65%的資金源自于自有資金及親朋借款，36%的資金源自于財政資金支持，僅有7%源自于商業銀行貸款。而貸款利率通常是在基準利率基礎上上浮30%～50%[4]，常規小農生產經營者想貸款和融資基本無門，只能靠自我積累。

農業產業一直以來都是弱勢產業，一方面缺少固定資產，可作為貸款抵押的資產有限；另一方面，農業生產經營者實際投入資金形成的資產如倉庫、大棚、管理用房、自修的溝渠道路等，其價值沒有得到認定，沒有有效權證。最主要的是農業生產經營者大多規模偏小、管理相對松散，沒有現代企業制度，甚至連財務制度都沒有，因而其經營狀況無法判斷，使得銀行很難了解企業的經營情況和負債能力。

從政策決策方面看，農村各地情況差異大、人口眾多、經濟基礎較薄弱，如何針對受眾情況差異巨大的現狀制定和實施政策，是政府需要面對的難題。而隨著農村體制的深化改革，農村經濟快速發展，急需政府出臺貸款融資方面的政策。政府從2016年起在各地試點采用農村土地承包經營權進行抵押貸款的方式，開啟了農村貸款融資良好的開端。

3 對策與建議

3.1 提升經營者管理能力

隨著農村改革的深入進行，政府針對“三農”釋放的紅利越來越多，涉農經營者也不再是當初的小打小鬧，如何將政府紅利轉化成為自己實實在在的利益，檢驗著經營者的智慧。鑒于當前農業經營者普遍文化素質較低的情況，提升農業生產管理者素質的工作已經到了緊要階段，有必要引起重視，給予專業培訓。滁州市土地流轉經營者一部分在擴張中倒下了，有些則成長起來。某農業發展有限公司從2011年流轉土地133.3 hm2到現在的1 333.3 hm2，經營過程中始終注重糧食的品質而不是重量，從事有機稻米開發與生產，建成有機稻米生產基地，公司生產的“瑞福麟”有機米通過中綠華夏有機食品認證中心認證，贏得了市場。一個理念的堅持，就給企業帶來生機，這對眾多農業生產經營者無疑是有啟發的。

3.2 倡導適度規模

在調查中發現，土地流轉者的利潤大小和流轉規模并不成比例，電話抽查30家土地流轉承包人情況見表1（各類別均抽查6家）。從電話抽查和實地走訪看，真正容易盈利的都是66.7 hm2以下的承包人，隨著規模的擴大，經營者管理成本急劇增加，而且風險的可控性也大幅下降。滁州市農委經過這些年的經驗總結，提出了合理選擇土地流轉規模，并建議家庭農場種植業以6.67～33.3 hm2為宜；水面特種養殖業以3.30 hm2為宜；水面一般養殖業以6.67 hm2為宜；經營管理能力強、資金實力雄厚、農機裝備水平高的經營者可以適度擴大規模[5]。

3.3 提高經營者的抗災抗變能力

一方面，經營者要提高抗變能力。普通農民是缺乏議價能力的，他們信息閉塞，知識陳舊，無法預知預測影響土地價格的關鍵因素如政策、市場變化等，因此在土地流轉談判中無法掌控土地流轉價格。理論上，農民應該在土地流轉中掌握談判的主動權，而在現實中，農民卻處在被動接受狀態。農民的利益得不到合理保障，這就產生了土地流轉的不穩定性。因此，有必要探索試點合理的土地流轉補償機制。

另一方面，提高抗災能力是自有農業生產以來就恒古存在的難題。要解決這樣的難題，任何單方面的行為都難以解決到位，需要全社會的努力。因為農業生產的弱質性，政府要不斷加大農業保險政策的支持力度，同時擴大保險的范圍，提高保險的賠付標準。農民對保險的接受易受保險理賠的影響，從目前水稻、小麥、玉米等糧食作物的受災理賠情況看，受災程度與賠付標準懸殊較大，存在賠付額度不夠，核災損失不及時等問題。另外，農民自身也可以成立互助性的協會，每年按經營面積提交風險保障金，交給政府或公益機構監管，作為風險來臨時應急之需。

3.4 創新規模經營方式

在土地流轉過程中，從業者創新性地提出新的土地流轉方式——土地股份合作模式[6]。簡單地說就是農民用自己的土地作為股本，成為經營者中的一個成員，根據股本的多少及在經營中承擔的角色，來獲得股本分紅和勞務報酬。土地股份合作制產權清晰，利益直接，風險共擔，效益明顯，既不違反土地承包法規定，又能滿足流轉戶合理的利益訴求，還有利于承包土地的長期流轉經營和現代農業的持續穩定發展。新方式一出現，就立刻得到推廣。

之前的土地流轉推行過程中，政府為了推進這項工作的開展，通常按面積給予承包人一定的資金獎勵。承包人都是追逐利潤的，從重視和保護農民利益的角度出發，對于將土地出租或轉讓出去的農民個體，應給予相應的資金補貼，這樣才更能夠促進土地流轉。

3.5 健全農村社會保障機制

近年雖然新農保力度不斷加大，農民的醫療條件有所改變，但農民仍然不能與城市居民享受一致的醫療保險待遇，養老依然依賴子女和自身經濟積累。土地對于農民來說，普遍具有社會保障和就業兩大功能，部分農民不想也不愿放棄低成本的生活方式和作為保障功能的土地，從而弱化了土地流轉，這也是制約土地流轉的重要因素。因此，建立健全農村社會保障機制，尤其是提高農民養老保險標準，建立最低生活保障，是今后更好地開展土地流轉工作的關鍵因素。因此，政府要穩步提高農民醫療報銷的比例，提高農民養老金中繳納的數額，才能提高農民參加醫療和養老保險的積極性。有條件的農民亦可以自行購買商業養老保險，實現自我保障的多元化，提高應對生活意外風險的能力。針對農民的商業保險，政府可以督促保險行業最大讓利于農民，提高他們購買的熱情。對于尚未領取養老金、土地又流轉出去的農民，要引導他們從土地流轉收益中拿出部分資金建立個人醫療保險和養老保險，以提高自我保障能力。

4 結語

當前深入推進農業供給側結構性改革，為農業的規模化經營、為農業做大做強的轉型升級提供了歷史性機遇，同時也為土地流轉帶來新助力。有理由相信，在政府改革攻堅克難的決心下，在政府持續關注民生下，土地流轉中的問題必將得到很好的解決。穩步適度推進土地規模經營，也必將加快推進現代農業的發展。

參考文獻

[1] 滁州市農村土地承包經營權流轉新聞發布會實錄[EB/OL].（2016-12-28）[2017-01-27].http：//www.chuzhou.gov.cn/public/content/6394317.

[2] 人行巢湖市中心支行課題組.農村土地流轉相關問題研究：以安徽巢湖市為例[J].江淮論壇，2009（2）：161-164.

[3] 2015為啥賣糧食難？中國糧食改革重要信息一覽[EB/OL].（2015-11-23）[2017-01-27].http：//www.mrcjcn.com/n/74001.html.

[4] 江蘇省句容市農業委員會·破解農業融資難題的幾點思考[EB/OL].（2015-05-07）[2017-01-27].http：//www.agronet.com.cn/Tech/1000857.html.

[5] 滁州市農委.關于引導農村土地經營權有序流轉發展農業適度規模經營的指導意見[Z].2016.

[6] 徐志倉.現代農業發展中的土地股份合作模式：以安徽省肥西縣新民土地股份合作社為例[J].學術論壇，2016，39（6）：54-58.