對江蘇省金融精準扶貧工作的思考

摘 要：挖掘脫貧致富的潛力，推動江蘇省精準扶貧工作從“輸血”向“造血”轉變，金融支持是關鍵。扶貧小額貸款作為江蘇省金融扶貧的主要方式，目前還存在著精準度不高、覆蓋面較窄、發放程序繁瑣、扶貧方式單一等問題。本文在透徹分析現有問題的基礎上，有針對性地提出了相應的對策建議，以充分發揮金融產品在扶貧攻堅工作中的效應，推動江蘇省經濟的全面發展。

關鍵詞：精準扶貧 金融扶貧

中圖分類號：F832.7 文獻標識碼：A 文章編號：2096-0298（2017）11（b）-152-03

1 江蘇省扶貧開發工作的基本情況

近年來，隨著我國經濟的持續增長和國家關于扶貧工作的積極推進，江蘇省已經基本消除絕對貧困現象。尤其是2008年到2011年底開展的脫貧攻堅項目，使全省農村468.2萬貧困居民整體實現脫貧，1011個經濟薄弱村均完成有雙強班子、有科學規劃、有高效農田、有特色專業、有配套設施、有保障機制、有整潔村容和有文明村風的“八有”目標，地區面貌發生巨大改變。2012年江蘇省全面開啟新一輪的扶貧工作，率先嘗試建立“精準扶貧”機制，開啟扶貧開發方式的重大創新。相對于粗放型扶貧，精準扶貧強調因地制宜實行差異化的扶貧政策和措施。江蘇省采取對低收入人群精準識別、動態管理的機制，實施“一戶一策”、分類幫扶的方式，做到幫扶對象直接受益，提高扶貧的實效性。截至2015年末，江蘇省“十二五”期間扶貧建檔立卡的411萬低收入居民全部實現人均全年可支配純收入4000元的既定目標，扶貧攻堅工作進入到緩解相對貧困、全面推進小康的新階段。

江蘇省新一輪的精準扶貧，目標是縮小收入差距、實現共同富裕，因而挖掘脫貧致富的潛力將是下一階段扶貧工作的重點。國內外的理論研究和以往的扶貧經驗都指出，要徹底解決貧困問題，轉變扶貧的思路和方法是關鍵。美國經濟學家納爾遜（R.R.Nelson）提出的“低水平均衡陷阱”理論指出，人均收入較低，儲蓄實力和投資水平不足致使資本匱乏，進而引起收入無法長期增長，增加資本來源是打破這種穩定性的關鍵。Bruhn & Love（2014）研究發現，提高低收入人群的金融可得性能夠減緩貧困。江春和趙秋蓉（2015）在整理了國內外關于緩解貧困的理論文獻后，提出應加大農村金融的開放力度，使資本準入門檻降低，讓更多的民間資本流入農村金融市場，從而實現資源的合理配置，從真正意義上緩解貧富差距。扶貧小額貸款是具有江蘇特色的金融扶貧措施，政府提供一定擔保資金作為保證并進行適當的貼息獎勵，經由金融機構對建檔立卡貧困戶發放小額貸款，幫助貧困農戶擴大生產經營以達到增收脫貧的目標，實現扶貧工作從“輸血”到“造血”的本質轉變。2011年前岸村是江蘇省重點幫扶的經濟薄弱村，負債將近90萬，自從濱海轉變了幫扶思路，將重點放在 “項目帶動富民，資源配置強村，民生建設促八有”之后，農戶們積極主動追求富裕的呼聲空前強烈。2015年前岸村全村積累達到80多萬，農民人均純收入達到12000元。

金融支持是實現精準扶貧工作向“造血”轉變的核心，因此，在江蘇省新一輪的扶貧開發工作中，要將財政資金和金融資金有機結合起來，充分利用金融產品在扶貧攻堅工作中的效用，這樣才能順利完成“十三五”期間精準扶貧的攻堅任務。

2 江蘇省金融精準扶貧的現狀及問題

2001年啟動的扶貧小額貸款是江蘇省金融扶貧的重要創新，發放的小額貸款目前已經累計達到259.79億元，惠及286.8萬戶貧困居民，共節省了8億元利息支出。在江蘇省之前的“十二五”的扶貧開發工作中，扶貧小額貸款發揮了重要作用，累計為1533個經濟薄弱村和近400萬貧困人群提供了金融貸款，基本滿足了貧困農戶發展生產啟動資金的需求，為農戶脫貧致富提供了更為廣闊的路徑。然而，扶貧小額貸款實施的關鍵在于政府貼息用以彌補小額信貸利率與市場利率之間的利差，金融機構作為利益導向的市場個體，缺乏發放和管理貸款的積極性，容易受利潤最大化的驅使將貸款額度較多的分配給風險較低、收入相對穩定的人群，對真正需要貸款的貧困人群實施配額供給，導致扶貧貸款的精準度降低。唐文浩、何軍（2016）通過向江蘇北部五市發放調查問卷，發現樣本農戶普遍認為扶貧小額貸款存在發放效率偏低、內在需求不足等問題。本文將扶貧小額貸款作為代表，分析江蘇省金融精準扶貧主要存在以下幾個方面的問題。

2.1 金融扶貧的精準度不高，覆蓋面較窄

首先，江蘇省扶貧小額貸款的對象要求是建檔立卡的貧困人群，但是受制于各種因素，很多貧困農戶并沒有被歸為建檔立卡的人群中。例如，由于檔案名冊的更新速度較慢，一些已經脫貧的農戶沒有被及時移出名冊，仍然有機會繼續申請扶貧貸款，使其他更需要資金扶持的貧困戶無法得到相應的資金配額，導致金融精準扶貧的瞄準度產生偏差。另外，部分鄉鎮提供的扶貧名單只是本地的低保人群或是逐年翻版的貧困人群，存在農戶建檔資料不全、年齡過大等問題，很難從備選名冊中選取符合發放貸款要求的扶貧對象，無法達到金融扶貧的目標和效果。同時，存在部分農戶為了降低融資成本，通過尋租的途徑獲取扶貧小額貸款的實際使用權。

其次，種植業和養殖業是扶貧小額貸款的主要投放產業，但對農村的個體經營戶和對農村整體經濟起到帶動作用的運輸業、服務業卻缺乏足夠的重視。并且，扶貧小額貸款的最高額度只有1萬元，無法滿足貧困農戶技術性投資和擴大生產的要求；同時，對大戶的貸款投放額度也要求單戶不得超過5萬，無法滿足有潛力的大戶大規模生產建設的要求，大戶不能承擔起帶動經濟發展的帶頭作用，地區成片脫貧效果不顯著。

2.2 貸款發放流程繁瑣，缺乏完善的貸后管理

筆者通過走訪地區金融機構投放扶貧小額貸款的情況了解到，由于大部分農戶沒有資信記錄，無法提供相應的抵質押物，還款能力也無法保證，商業銀行手續資料缺失使得貸前調查到發放貸款的周期較長，一般歷時兩個多月的時間，這大大超過了普通農戶申請商業小額信貸的周期，同時農戶農業生產經營的時間也就是幾個月的時間，資金與生產的錯配讓農民缺失了申請扶貧小額貸款的積極性。另外，金融機構無法有效地對農戶進行貸后監測和管理，也沒有較好的約束和制裁方法，使得金融機構仍然偏向于向收入相對較高或較穩定的農戶發放貸款，這也無形中偏離了金融精準扶貧的初衷。雖然政府提供了擔保基金用來防范可能產生的資金風險，但由于資金規模有限以及農戶集中逾期等情況的出現，金融機構對于扶貧工作的積極性并不高。

2.3 扶貧方式較為單一，金融服務有待創新

很多貧困農戶都無法正確區分扶貧小額貸款和農戶小額信用貸款，認為扶貧小額貸款是利息低額度小的信用貸款新形式，沒有認識到政府“造血”式的扶貧導向。還有一部分貧困農戶則是存在內在需求不足的問題，沒有較好的增收途徑，對于貸款的使用效果也不顯著。這些都從側面反映出，僅靠扶貧小額貸款無法有效的促進貧困農戶脫貧，金融產品有待進一步創新以滿足不同貧苦農戶脫貧的需求。政府和金融機構應合作建立多種金融扶貧路徑，充分發揮金融機構扶貧的“造血”作用，深入解決江蘇省貧困問題。

3 對江蘇省金融精準扶貧的對策建議

3.1 提升金融扶貧的精準度

（1）金融扶貧的對象要精確。金融精準扶貧的要求就是要把有限的扶貧資金用在真正有需要的貧困地區和人群上，并盡可能的帶動整個地區和產業的經濟發展，實現脫貧致富的目標。金融機構可以將扶貧建檔立卡的農戶都作為潛在的扶貧對象，年齡超限、喪失勞動能力或者其他特殊情況的，可將其具備貸款條件的直系親屬也作為備選對象；成立專門的扶貧工作小組，調查備選農戶的收入、支出等情況，建立農村信用體系，健全農戶電子檔案數據庫并及時更新，運用大數據調高貸前調查的效率和貸款投放的精準度。同時，還可以利用電子數據分析生產項目的資金需求和運作周期，對發放給農戶的扶貧貸款實施彈性管理，根據農戶生產需求靈活發放而非集中發放貸款，這樣不僅能夠解決額度期限錯配導致的“扶不到位”問題，而且能夠扶持有潛力的大戶將項目做大，在地區起到模范帶頭作用，調動整個地區經濟發展的活力。

（2）金融扶貧的主體要精確。目前，江蘇省扶貧小額貸款主要由農村合作金融機構負責發放，政府提供了相應的優惠政策。但由于扶貧貸款具有高風險性，金融機構為了確保自身利益，會選擇相對適合發放貸款而非真正需求貸款的對象，這無形中降低了金融扶貧的精準度。政府可以增加對扶貧貸款投放的獎勵措施，加大扶貧擔保基金，將財政性存款與扶貧貸款的發放等指標掛鉤，提高經辦銀行開展扶貧貸款的經營收益。同時提供一系列優惠政策將各類金融機構引入參與本省的扶貧攻堅工作，在全省形成競爭機制，在市場環境中逐漸降低扶貧成本，使金融精準扶貧工作更具成效。

3.2 創新金融扶貧方式

（1）加速金融產品的創新，滿足貧困人口不同層次的金融需求。對于家庭資產少、文化水平低的貧困戶，金融機構可以提供以家庭為單位的小額貸款，強調創新的擔保方式和便捷的資金使用模式。對于情況相似的多個貧苦戶，可以推行聯合小組扶貧貸款，小組成員互相連帶擔保，任何一個成員貸款無法歸還將由其他成員共同承擔，這種模式下貸款額度可以適當提高，以滿足農戶一般規模下的生產需求。或者農戶可以將農村用地作為抵押物向金融機構提出借款需求，這樣也解決了貧困農戶無資產抵押擔保無法發放貸款的難題。同時，對當地的特色產業、具有經濟帶動作用的基礎設施建設等加大貸款的發放比例，創新貸款模式，在扶貧開發工作中因地制宜，因勢利導，發揮比較優勢，形成產業帶動的扶貧路徑。最后，大力發展普惠制金融，加快農村金融改革的腳步，鼓勵商業銀行、小額貸款公司等大量進駐鄉鎮農村，增加貧困地區金融產品和服務的供給，提高貧困提前的金融可得性，逐漸解決部分貧困戶內在需求不足的問題，增強他們脫貧致富的主觀能動性。

（2）創立政府和金融部門有效的溝通合作機制，將精準扶貧落到實處。地方政府、人民銀行、銀監局以及各層級金融機構可以共建一個金融精準扶貧的溝通交流平臺，合力推進扶貧攻堅工作。政府提供扶貧方針政策，健全擔保機制和相應的風險補償體系。人民銀行利用差別準備金率、支農再貸款、差異化監管措施等貨幣政策工具，激勵和引導資金向貧困地區轉移。銀監局放寬貧困地區銀行的準入條件，監管小額扶貧信用貸款的利率水平，加強農村金融基礎設施和風險的監管。金融機構根據貧困農戶的不同情況，合理設置貸款資金額度，在浮動空間內實施差別化利率，簡化放貸流程，縮短放貸周期，跟蹤資金使用情況，加強貸后管理。最后將金融機構金融扶貧的基礎數據匯總，實施評估考核，政府以此作為財政差異性補貼、優惠再貸款政策的依據，人民銀行也可以利用這個數據建立完善貧困農戶的征信系統，促使金融機構將精準扶貧措施真正落實到實處。

3.3 完善與金融精準扶貧配套的置業培訓

要想使貧困人口、貧困地區真正實現脫貧致富，只提供資金支持是不夠的，因為貧困很大程度源于當地產業單一、技術落后、信息匱乏、市場閉塞等實際情況。金融支持給貧困農戶提供了解決困境的途徑和動力，卻不是促使他們脫貧致富的根本。江蘇省主要的貧困地區集中在蘇北地區，這些經濟薄弱村大多是農業生產為主導，工業生產和技術水平都比較落后，假若碰到氣候災害或是市場價格下跌，不僅導致農戶虧本經營，貸款所帶來的負擔更是雪上加霜。因此政府要在金融支持的同時，增加相關的置業培訓，給予貧困農戶后續的引導和幫扶。地方政府可以扶持當地支柱產業，或是發展特色產業生產，擴大規模，鼓勵產業帶動增收，實施“銀行+公司+基地+貧困戶”的產業帶動模式，大力支持自主創業，促進地區產業調整，實現貧困地區整體經濟的飛躍。

參考文獻

[1] 葉普萬.貧困經濟學研究[M].中國社會科學出版社，2004.

[2] Bruhn M，Love I.The real impact of improved access to finance： Evidence from Mexico [J].The Journal of Finance，2014，69（3）.

[3] 江春，趙秋蓉.關于構建我國普惠金融體系的理論思考——國外金融發展如何更好地緩解理論的啟示[J].福建論壇（人文社會科學版），2015（3）.

[4] 唐文浩，何軍.江蘇省扶貧小額貸款問題研究[J].區域經濟與現代化，2016（7）.

[5] 么曉穎，王劍.金融精準扶貧：理論內涵，現實難點與有關建議[J].農銀學刊，2016（1）.