PPP之中國化思維

熊偉

PPP即政府與社會資本合作模式，源于“公共私營合作”融資機制，是以項目為基礎，主要適用于政府負有責任又適宜市場化運作的公共服務、基礎設施類服務領域。

PPP是我國經濟新常態下政府改革的重要方向，政府為增強公共產品和服務供給能力、提高供給效率，通過特許經營、購買服務、股權合作等方式，與社會資本建立利益共享、風險分擔及長期合作關系。對內，PPP模式成為混合所有制改革的重要抓手，對外，也是一帶一路的重要操作方式。無論是國有企業，還是民營企業，都可以主動調整企業發展戰略，抓住PPP的歷史機遇。

效率先于模式

常見的PPP項目領域包括燃氣、供電、供水、供熱、污水及垃圾處理等市政設施，公路、鐵路、機場、城市軌道交通等交通設施，醫療、旅游、教育培訓、健康養老等公共服務項目，以及水利、資源環境和生態保護等項目。

我國于2014年大力推出PPP模式，隨后就在摸索中前進。從PPP模式已經落地的情況看來，國有企業占據了PPP市場的大量份額，有觀點認為PPP在中國變成了PublicPublic Partnerships（公公合營）。另外，PPP推出短短三年多時間，許多地方政府大量上馬PPP項目，突破了財政部規定的紅線，出現了PPP投資“瓶頸”與“濫用”風險等質疑。

國家發改委和財政部分別在傳統基礎設施領域與社會服務領域推行PPP模式，在立法與政策制定等問題協調上有待形成合力。業界對于PPP立法與政策制定的討論一直在進行，比較流行的觀點之一是PPP法更側重于民商法律關系，政府部門要實現從監管角色向項目主體角色的轉變，政府和社會資本是平等的合同主體，如果雙方發生爭議，應通過民商法律、按照合同法調節仲裁。而特許經營法應屬于行政法律關系，適用比較窄的范圍。在行政法律關系下，政府部門既是合同的甲方，還負有行政監管的責任。

然而從PPP模式效率來源來看，特許經營與否不是問題的關鍵。無論在何種法律體系下，只要能保證私營方的參與行為能夠提供比平臺公司更高的成本激勵，建設階段和運營階段真正地實現了捆綁，招投標中承包商真實地實現了競爭與信息公開，只要地方政府切實地保證了預算硬約束，PPP模式的效率在上述兩種法律體系下都能得到實現。

關于PPP立法的問題，國務院法制辦已經牽頭處理。

有聲音指出PPP模式在中國從publicprivate變種，成為public-public（公公合營），對于國企參與PPP項目建設是否違背推出PPP的初衷產生懷疑。解除疑惑的邏輯很簡單，無論是“真PPP”，還是“變種PPP”，哪一個在現行中國體制下能提供高質量的公共產品與服務，哪一個就是有效率的。從經濟學理論來看，問題變成了現在到處做PPP的央企或國企與原來的平臺公司，誰能提供給員工更高的激勵，誰能推出更符合需要的產品與服務。所以答案顯而易見，目前有能力參與PPP項目的央企或國企效率都是相對較高的，公司治理機制也比較完善的，他們來淘汰落后地區效率低下的平臺公司，也可以視為一種經濟結構的改善。當然，國有企業也可以通過與民營企業通過組建聯合體，成立混合所有制企業，成立產業投資基金等多種方式合作參與PPP項目，實現優勢互補，進一步提高效率。

不是所有公共產品或服務都適合用PPP，然而說PPP模式出現投資“瓶頸”還言之過早，筆者不贊成只有十分之一的公共產品或服務適合用PPP的論斷，因為這僅僅是英國的經驗。雖然PPP起源于英國，可是不能以偏概全。具有中國特色的PPP模式完全區別于英國的PFI（屬于PPP模式的一種具體類型），應該是處于傳統模式與PFI之間。強行規定多少比例的公共產品或服務適合PPP模式并不合適，需要以財政可承受能力為依據，因地制宜的設置上限。

試點合規并進

國內PPP理論與實務、知識與人才儲備都相對有限，很多專業人員都是從2014年開始了解PPP，要做到精細化推進，難度非常大。中國PPP項目落地呈現出一波接著一波全面推進的態勢。

2016年下半年以來，項目落地速度明顯加快。從2014年1月到2017年3月，全國已公布中標社會資本的PPP項目達到2500多個，投資總規模達4.2萬億元，其中半數是在2016年7月以來落地的。隨著適應期逐漸過去，國內PPP各方面實操水平不斷提升。

從最近發布的改革文件來看，接下來將重點抓好示范、PPP項目證券化與實務操作培訓。發改委政策研究室嚴鵬程主任4月13日表示，將繼續做好市政工程領域和遼寧等重點地區PPP創新工作，實施一批高質量的PPP項目，盡快形成示范效應；針對基層部門PPP實操能力普遍不足的問題，加強政策和實務操作培訓，盡快推出一批具有參考價值和示范效應的PPP項目案例，供各方在推廣PPP模式時學習借鑒。

2016年12月21日，發改委、證監會聯合印發《關于推進傳統基礎設施領域政府和社會資本合作（PPP）項目資產證券化相關工作的通知》，對進行資產證券化的PPP項目，明確要求項目已經正常運營2年以上，并已產生持續穩定的現金流。

發改委首批資產證券化入圍項目一共9個。2017年4月11日，首批三只PPP項目資產支持證券在上交所掛牌，分別是“中信證券-首創股份污水處理PPP項目收費收益權資產支持專項計劃”、“華夏幸福固安工業園區新型城鎮化PPP項目供熱收費收益權資產支持專項計劃”與“中信建投-網新建投慶春路隧道PPP項目資產支持專項計劃”。推行PPP項目資產證券化，有利于提高PPP項目的資產流動性，拓寬項目融資渠道，促進PPP項目規范發展，也為資產證券化市場提供了豐富的基礎設施資產。發改委還將繼續推出第二批PPP資產證券化項目，試點名單同樣來源于2017年年初各地上報的41個項目。

發改委還出臺了《政府和社會資本合作（PPP）項目專項債券發行指引》，明確了PPP項目專項債券的適用范圍和支持重點、發行條件、審核要求以及信息披露和投資者保護等內容，為進一步創新融資體制機制，拓寬PPP項目融資渠道，引導社會資本投資于PPP項目建設，擴大公共產品和服務供給，積極發揮企業債券融資對PPP項目建設的支持作用等方面提供了政策依據。

同時，針對頻頻發生的第三方中介機構不規范經營亂象，財政部出臺《政府和社會資本合作（PPP）咨詢機構庫管理暫行辦法》，于5月1日起施行。通過建立第三方機構數據庫，促進PPP咨詢服務信息公開和供需有效對接，推動PPP咨詢服務市場規范有序發展。

暫行辦法提出，PPP咨詢機構不合規操作將被從機構庫中除名。而比較典型的不合規經營行為有三種，包括在同一項目中同時為政府和社會資本雙方提供咨詢服務， 無相應能力承攬業務或未盡職履行造成重大失誤、項目失敗或擱置，以及項目進入運營期后由于咨詢服務原因給公共服務供給帶來不利影響等情況。