論我國“分稅制”下的地方政府與經(jīng)濟(jì)

王佳蕾

摘 要：1994年分稅制改革在中國拉開了序幕，分稅制的實(shí)行，使中國的財(cái)政秩序?yàn)橹蟾模醒胴?cái)政重獲活力。我國實(shí)行分稅制改革后，搭建了市場經(jīng)濟(jì)條件下中央與地方財(cái)政分配關(guān)系的基本制度框架。在分稅制二十多年的運(yùn)行過程中，這個(gè)體制框架起到了一系列的積極作用，但同時(shí)也逐漸顯露和積累了一些問題。本文以此為基礎(chǔ)，對(duì)分稅制的改革動(dòng)因、內(nèi)容、效果進(jìn)行分析，主要研究了分稅制體制對(duì)各地方政府以及地方經(jīng)濟(jì)的不利影響以及存在的問題，并在此基礎(chǔ)上提出相應(yīng)建議。

關(guān)鍵詞：分稅制 地方政府稅收 影響

中圖分類號(hào)：F812.42 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：2096-0298（2017）03（b）-173-03

20世紀(jì)80年代末90年代初，中央財(cái)政陷入了嚴(yán)重危機(jī)，財(cái)政收入占GDP比重和中央財(cái)政收入占整個(gè)財(cái)政收入的比重迅速下降，中央政府面臨前所未有的“弱中央”狀態(tài)。正是這場財(cái)政危機(jī)，讓黨中央、國務(wù)院痛下決心——于1994年實(shí)行分稅制改革，我國實(shí)行分稅制后，極大促進(jìn)了社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

1 分稅制的基本內(nèi)涵

1.1 分稅制的含義

為了適應(yīng)各級(jí)政府行使職權(quán)的需要，根據(jù)事權(quán)與財(cái)權(quán)相結(jié)合的原則，須將預(yù)算收入在各級(jí)政府之間進(jìn)行劃分。分稅制就是按稅種劃分中央和地方收入來源的一種財(cái)政稅收管理體制。實(shí)行分稅制，是市場經(jīng)濟(jì)國家的一般慣例，要求按照稅種實(shí)現(xiàn)分權(quán)、分稅、分管。分稅制實(shí)質(zhì)上是為了有效處理中央政府和地方政府之間的事權(quán)和財(cái)權(quán)關(guān)系，通過劃分稅權(quán)，將稅收按照稅種劃分為中央稅、地方稅及共享稅。

1.2 分稅制的動(dòng)因及結(jié)果

自改革開放以來，我國經(jīng)濟(jì)體制經(jīng)歷了根本性的轉(zhuǎn)變，以“放權(quán)讓利”為基本特征的改革開放促進(jìn)了我國經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，其中財(cái)政體制改革功不可沒。1979年開始的“財(cái)政包干”（1979-1993），極大地激發(fā)了地方政府的積極性，但也造成了中央財(cái)政收入薄弱、財(cái)政秩序混亂的現(xiàn)象。尤其是1985年后，中央財(cái)政收入占國家財(cái)政收入的比重和國家財(cái)政收入占GDP的比重均持續(xù)下滑，為了扭轉(zhuǎn)這一現(xiàn)象，“分稅制改革”應(yīng)運(yùn)而生。僅實(shí)行分稅制第一年，中央財(cái)政收入占全國財(cái)政收入的比重就從1993年的22.02%增長至55.7%，此后基本維持在50%以上，直接扭轉(zhuǎn)了中央在財(cái)政收入上的被動(dòng)地位。分稅制的實(shí)行，降低了地方政府的財(cái)政來源，地方財(cái)政收入大規(guī)模銳減，但此時(shí)地方政府的支出規(guī)模并沒有隨之減少，導(dǎo)致地方財(cái)政入不敷出，分稅制的弊端逐漸顯露。

2 分稅制下的地方政府

2.1 政府及預(yù)算收入

各級(jí)人民政府是我國國家行政機(jī)關(guān)，在執(zhí)行事務(wù)過程中始終堅(jiān)持著為人民服務(wù)的宗旨，對(duì)人民負(fù)責(zé)的原則，保障著人民民主和維護(hù)國家長治久安，組織著社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)建設(shè)以及社會(huì)文化建設(shè)，提供著社會(huì)公共產(chǎn)品和公共服務(wù)。

預(yù)算收入是國家為了滿足社會(huì)公共需要，主要是為了實(shí)現(xiàn)國家職能的需要，通過政府預(yù)算集中一部分社會(huì)產(chǎn)品所形成的集中性財(cái)政資金，是國家進(jìn)行社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)，實(shí)現(xiàn)國民經(jīng)濟(jì)宏觀調(diào)控所必不可少的財(cái)力保障，稅收，就是政府財(cái)政預(yù)算收入的重要來源。分稅制之下，根據(jù)事權(quán)與財(cái)權(quán)相結(jié)合的原則，稅種被劃分為中央稅、地方稅以及中央地方的共享稅，并以此建立中央稅收和地方稅收體系，分設(shè)中央與地方稅務(wù)機(jī)構(gòu)分別征收與管理。

2.2 分稅制下的地方政府財(cái)政收支狀況

1994年分稅制的實(shí)行，中央和地方政府的收支情況發(fā)生了很大逆轉(zhuǎn)。消費(fèi)稅等大額稅款全部流向中央，地方僅僅是一些小的稅種，此外，在共享稅中，增值稅、所得稅等也都是中央占大頭。尤其是在2016年5月之后，全面“營改增”的實(shí)施，使地方稅收失去了最重要的主體稅種。在原有分稅體制下，地方負(fù)責(zé)征收管理的稅種包括營業(yè)稅、企業(yè)所得稅、個(gè)人所得稅、資源稅、印花稅、房產(chǎn)稅、車船稅、土地增值稅等固定稅和共享稅，其中，營業(yè)稅是地方稅收最大來源。實(shí)行全面“營改增”之后，占全國稅收收入比重平均15%以上的營業(yè)稅進(jìn)入增值稅的納稅范圍，收入在中央與地方之間進(jìn)行五五分成，地方稅收銳減。這就意味除了消費(fèi)稅以外，增值稅（包括原營業(yè)稅）、個(gè)人所得稅、企業(yè)所得稅等大的稅種全為共享稅，正如某些學(xué)者所言，“大共享”稅的時(shí)代來臨。

地方稅收收入的減少并沒有影響地方政府所承擔(dān)的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的數(shù)量下降，這就導(dǎo)致地方政府收入和支出的嚴(yán)重不匹配（見圖1、圖2）。地方政府將近50%的稅收收入要承擔(dān)85%的一般公共預(yù)算支出，而中央政府則是用50%左右的稅收收入來承擔(dān)15%的預(yù)算支出，導(dǎo)致“財(cái)權(quán)”的高度集中和“事權(quán)”的高度分散，地方政府的財(cái)政狀況日趨艱難。在實(shí)踐分稅制的過程中，并沒有很好的實(shí)現(xiàn)“事權(quán)”與“財(cái)權(quán)”相結(jié)合的目標(biāo)，而是已提高“財(cái)政收入占GDP比重和中央財(cái)政收入占整個(gè)財(cái)政收入的比重”為主要目標(biāo)來進(jìn)行稅收歸屬權(quán)的劃分，進(jìn)行分稅制的改革過程。

分稅制改革后地方財(cái)政入不敷出的局面，在一定程度上影響了政府提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的數(shù)量與質(zhì)量，也會(huì)造成社會(huì)不良現(xiàn)象的產(chǎn)生。

3 分稅制下地方政府經(jīng)濟(jì)

3.1 分稅制下地方政府經(jīng)濟(jì)現(xiàn)狀

從上述分析可知，分稅制僅僅保證了中央與省級(jí)政府的稅收收入，省級(jí)以下地方稅收體系并不明晰，然而事權(quán)又大量下移，基層政府的壓力和財(cái)政困境已愈演愈烈。當(dāng)然，中央對(duì)于這一欠缺局面也是煞費(fèi)苦心，試圖通過稅收返還和財(cái)政支付來彌補(bǔ)地方財(cái)政缺口。但是想法總是不敵現(xiàn)實(shí)的殘酷，轉(zhuǎn)移支付制度監(jiān)管的不完善，體系的不規(guī)范導(dǎo)致地方政府財(cái)政赤字局面仍然難以調(diào)節(jié)。地方財(cái)政收入少，中央轉(zhuǎn)移支付又難以完善，財(cái)權(quán)與事權(quán)的不匹配，使地方政府以各種可能的方式籌集資金，一方面以各種變相方式來舉債，債務(wù)金額巨大；另一方面，地方政府則是通過預(yù)算外收入來緩解自身財(cái)政赤字的壓力，預(yù)算外收入中追求土地出讓金為其首選。地方政府壟斷土地出讓市場，使成交土地的費(fèi)用越來越高，以此來達(dá)到增加地方財(cái)政收入的目的。但是這樣做的結(jié)果，只會(huì)造成房價(jià)的高速爬升，投機(jī)房地產(chǎn)的行為越來越嚴(yán)重，對(duì)地方乃至整個(gè)國家的經(jīng)濟(jì)都將產(chǎn)生不利影響。

3.2 土地財(cái)政

土地財(cái)政，是指一些地方政府依靠出讓土地使用權(quán)的收入來維持地方財(cái)政支出，是地方財(cái)政收入的一種，主要是通過賣地的土地出讓金來滿足財(cái)政需求。在“土地財(cái)政”上，地方政府最核心的做法是土地整理，政府運(yùn)用行政權(quán)力把集體所有或其他用途的土地整合后，進(jìn)行“招拍掛”等手段，價(jià)格隨之升高。

地方政府在我國經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行發(fā)展中一直起著舉足輕重的作用，地方政府財(cái)政赤字，在這種壓力下，為了更好的提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，“土地財(cái)政”成為地方政府新的財(cái)稅收入重要來源，甚至在有些地方，土地財(cái)政成為其政府的第一財(cái)政來源。近幾年來，隨著用地規(guī)模的擴(kuò)大，土地價(jià)格的攀升，土地財(cái)政大大促進(jìn)了地方財(cái)政收入。從《中國統(tǒng)計(jì)年鑒》中可以了解到，土地出讓金占地方財(cái)政收入的比重在某些年份甚至達(dá)到70%左右。由土地財(cái)政帶來的高額房價(jià)、高額用地成本的問題對(duì)我國國民經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生了越來越多的負(fù)面影響，對(duì)經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定和可持續(xù)發(fā)展影響重大。分稅制改革勢(shì)在必行。

4 分稅制改革思路

4.1 合理劃分中央與地方的財(cái)政收入

2016年1月1日起，證券交易印花稅全部為中央稅；2016年5月1日起，全面“營改增”實(shí)行，這標(biāo)志著曾經(jīng)全部為地方稅的營業(yè)稅取消，被共享稅增值稅所代替，實(shí)行“五五分成”。地方財(cái)政收入的減少，必然會(huì)引發(fā)公共事務(wù)執(zhí)行的諸多問題。所以，正確劃分央地財(cái)政收入就顯得格外重要。

在理順央地稅收收入方面，堅(jiān)決貫徹前財(cái)政部部長樓繼偉所說，應(yīng)遵循公平、便利、效率等原則，考慮稅種屬性和功能，將收入波動(dòng)較大、具有較強(qiáng)再分配作用、稅基分布不均衡、稅基流動(dòng)性較大的稅種劃為中央稅，或中央分成比例多一些；將地方掌握信息比較充分、對(duì)本地資源配置影響較大、稅基相對(duì)穩(wěn)定的稅種，劃為地方稅，或地方分成比例多一些等。另外，在稅收管轄與劃分方面，正確處理發(fā)達(dá)地區(qū)和貧困地區(qū)稅收收入和稅收負(fù)擔(dān)不匹配的狀況，不能形成收入都是發(fā)達(dá)地區(qū)，但稅收負(fù)擔(dān)就轉(zhuǎn)嫁到欠發(fā)達(dá)地區(qū)，這樣對(duì)于各地財(cái)政均衡和全國協(xié)調(diào)發(fā)展都會(huì)產(chǎn)生不利影響。去年“證券交易印花稅”的改革就較好的處理這一方面的問題，將中央收上的稅收收入轉(zhuǎn)移支付給西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)，有利于在一定程度上縮小地區(qū)與地區(qū)間的差距。

4.2 構(gòu)建地方稅體系

第十二屆全國人大五次會(huì)議，李克強(qiáng)總理做政府工作報(bào)告中指出：推進(jìn)中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革，加快制定收入劃分總體方案，健全地方稅體系，規(guī)范地方政府舉債行為。這無疑不說明推進(jìn)地方稅體系構(gòu)建的重要性。

首先，應(yīng)從我國國情出發(fā)，堅(jiān)決貫徹《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，保證稅收效率與公平原則，科學(xué)選擇地方稅主稅種，健全主輔稅種合理配置、收入調(diào)節(jié)功能互相協(xié)同的地方稅體系，為促進(jìn)經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定創(chuàng)造良好的稅制環(huán)境。優(yōu)化地方稅制，將房產(chǎn)稅、資源稅、契稅等財(cái)產(chǎn)行為類稅收作為地方稅的重要稅目，增大資源稅的納稅范圍，加快房地產(chǎn)稅的立法，調(diào)整現(xiàn)有地方稅的計(jì)稅依據(jù)和稅率，除此之外，增加一些稅種，例如環(huán)境保護(hù)費(fèi)改稅，進(jìn)一步補(bǔ)充地方稅收體系，不斷增加地方的財(cái)政收入。另外，在統(tǒng)一稅政的前提下，賦予省級(jí)政府一定的稅政管理權(quán)，培育出地方主稅源。對(duì)于一般地方稅稅種，在中央統(tǒng)一立法的基礎(chǔ)上，賦予省級(jí)政府稅目、稅率的調(diào)整權(quán)、減免稅權(quán)等，并允許省級(jí)人民政府制定具體實(shí)施細(xì)則。

4.3 健全完善中央轉(zhuǎn)移支付制度

地方政府財(cái)政赤字嚴(yán)重，中央政府為了改善這一局面，實(shí)行了財(cái)政轉(zhuǎn)移支付體系。近幾年，一般性轉(zhuǎn)移支付比重逐漸上升，有力地推進(jìn)了基本公共服務(wù)均等化，取得了階段成效。但轉(zhuǎn)移支付制度還存在一定不足，比如轉(zhuǎn)移支付改革與財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革銜接不夠；轉(zhuǎn)移支付資金統(tǒng)籌力度有待加強(qiáng)，轉(zhuǎn)移支付管理有待規(guī)范等。此外，省及省以下財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度改革進(jìn)展不平衡等。則應(yīng)保證轉(zhuǎn)移支付與財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分相適應(yīng)，促進(jìn)中央轉(zhuǎn)移支付規(guī)范，加強(qiáng)中央轉(zhuǎn)移支付地區(qū)的分布均衡，保證各地區(qū)基本公共服務(wù)的均等化。

4.4 合理劃分各級(jí)財(cái)權(quán)與事權(quán)

財(cái)政事權(quán)是一級(jí)政府應(yīng)承擔(dān)的運(yùn)用財(cái)政資金提供基本公共服務(wù)的任務(wù)和職責(zé)，支出責(zé)任是政府履行財(cái)政事權(quán)的支出義務(wù)和保障。改革開放以來，中央與地方財(cái)政關(guān)系經(jīng)歷了從高度集中的統(tǒng)收統(tǒng)支到“分灶吃飯”、包干制，再到分稅制的改變過程，財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任的劃分逐漸清晰。但在新形勢(shì)下，現(xiàn)行的中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任的劃分還在不同程度存在不合理之處。一些應(yīng)該由地方政府負(fù)責(zé)的事項(xiàng)，中央政府過多承擔(dān)；而一些本應(yīng)當(dāng)由中央政府直接承擔(dān)的又完全交給地方政府；另外，還存在中央和地方提供的基本公共服務(wù)職責(zé)交叉重疊、多級(jí)政府共同承擔(dān)責(zé)任的現(xiàn)象；省以下財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分不規(guī)范等問題也逐漸顯現(xiàn)。

應(yīng)按照財(cái)權(quán)與事權(quán)相匹配的原則合理劃分各級(jí)政府財(cái)權(quán)與事權(quán)，適當(dāng)減少省級(jí)以下政府承擔(dān)的支出責(zé)任，建立真正合理有效的分稅制。如基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、基本公共衛(wèi)生服務(wù)、義務(wù)教育等，在全國統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)基礎(chǔ)上，由中央與地方按一定比例且以中央承擔(dān)主要支出責(zé)任的方式。國家公共安全、河流污染等中央應(yīng)完整統(tǒng)一起來，不要由地方承擔(dān)，應(yīng)由國家承擔(dān)義務(wù)。另外，省政府要根據(jù)省以下事權(quán)的劃分、基層政府的的實(shí)際財(cái)力狀況，合理確定省以下各級(jí)政府的支出責(zé)任，切忌將過多 的支出交給基層人民政府。

4.5 針對(duì)“土地財(cái)政”

首先，改革以往以經(jīng)濟(jì)發(fā)展指標(biāo)作為唯一準(zhǔn)繩的官員政績考核方法，增加民生與可持續(xù)發(fā)展標(biāo)準(zhǔn)。其次，規(guī)范土地融資行為；還有，打破地方政府對(duì)土地一級(jí)市場壟斷，保障百姓利益最后，完善土地稅法等有關(guān)法律，解決土地財(cái)政的不利影響。當(dāng)然最根本的還是通過以上四種方法，合理匹配中央和地方政府的財(cái)權(quán)事權(quán)。

5 結(jié)語

在現(xiàn)行條件下，要貫徹落實(shí)中央提出的協(xié)調(diào)發(fā)展，共享發(fā)展成果。解決體制層次問題，保證地區(qū)之間協(xié)調(diào)發(fā)展，堅(jiān)決撤銷制度當(dāng)中存在的差別待遇，加快分稅制的改革步伐，促進(jìn)整體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

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