推進人大財政預算聯網監督及著力點探討

廖云明

隨著經濟和社會的發展，公眾對電子政務認知、需求和期望的提高，也推動了我國電子政務持續深化和快速發展。在這種形勢下，改善傳統監督方式、方法和手段，開展財政預算聯網監督，并不斷改進完善監督效果，成為題中應有之義。

目前，中國的電子政務正在朝集約、高效、安全、服務的方向發展，電子政務在促進政府職能轉變和法治政府、服務型政府建設中的作用得以進一步發揮。

全國人大財經委、全國人大常委會預算工委、財政部7月4日至5日在廣州召開座談會，部署落實全國人大常委會辦公廳印發的《關于推進地方人大預算聯網監督工作的指導意見》。顯然，推進財政預算聯網監督，已成為信息化浪潮下人大監督工作的新常態，推動建立健全全面規范、公開透明的預算制度。

筆者結合工作實際，就財政預算聯網監督的內容、問題及對策等，略抒己見，僅供參考。

聯網監督的必要性

人大財政預算聯網監督的必要性主要基于三點：一是政策變化導致計劃和預算執行偏離的監督問題。計劃和預算是“死的”，執行卻是“動態的”，人大監督僅靠半年和年末兩次聽取專題匯報，執行中黨委政府新的決定已經實施，項目啟動了、支出實現了，就很難對這種政策性偏離程度進行監督，這需要聯網監督及時了解并發現政策變化情況。

二是計劃和預算與執行本身動態監督問題。年初計劃和預算經人大批準后，即具有法律約束性，理論上講必須完全依照執行。但由于主客觀原因，實際工作中，很難做到實際執行與計劃和預算的一致性，這需要聯網監督才能及時掌握執行中的偏離情況。

三是對計劃和預算綜合性項目實際運行情況的監督。這類預算項目金額較大、執行隨機性強，主要是年初預算編制較粗，未能落實到具體項目上的預算監督問題，如預備費的使用問題，一直都是人大監督的盲區。實行人大聯網監督，就能動態掌握這類預算的使用情況，及時發現資金“使用方向”上的偏離。

實行人大財政預算聯網監督主要作用有三個方面：可以進一步完善人大預算執行監督手段；可以及時發現預算執行中的問題，增強監督實效；能促進財政部門特別是預算單位完善管理制度，強化預算約束，推進公開透明的預算制度建設。

聯網監督的基本條件和問題

人大財政預算聯網監督應當具備三個基本條件：一是實現人大常委會機關網絡與財政等部門業務網絡的物理聯網。二是人大常委會機關辦公電腦必須安裝上相應的業務查詢軟件以及查詢授權。三是人大常委會機關有熟悉財政預算等業務的工作人員。

目前來看，在“寬帶中國"戰略推動下，各級政府部門之間橫向、縱向聯網都不是問題，無論“內外”網，基本上都是想通的。因此，第一個問題解決了。

第二個問題，目前財政預算等業務信息系統，基本上都是“網絡版”，且大多是基于“B/S”（瀏覽器/服務器）模式，即對用戶來講，只要你有了IP地址和授權用戶及密碼，你就可以對相應的信息管理系統進行授權操作。因此，聯網監督只需要取得業務部門相應信息系統的授權即可實現信息查閱分析了。全國人大可以通過法律或者規定統一要求業務部門授權許可，以取得人大聯網監督的法律授權。

第三個問題，看似簡單其實很復雜，主要人大常委會工作人員熟悉財政預算等部門具體業務的不多，加上業務部門內部的各類信息系統建設不統一、不規范，信息系統多而復雜，目前即使聯網實現以后，一般人員很難熟練地查詢不同的信息系統并取得有用的分析數據。

所以，就目前研究人大聯網監督的實際問題來講，主要是兩個問題需要解決：得到業務部門信息查詢授權，提升人大機關工作人員業務素質。

推進聯網監督的對策建議

提高認識。從前面的分析來看，人大聯網監督既是信息化發展的必然趨勢，也是改進完善人大監督的有效途徑。面臨的主要問題是人們對人大監督的理念、思路以及方式、方法需要轉變的問題，不是客觀條件不支持的問題，現成的條件基本具備。人員素質也是短期問題，只要自上而下，認識到位了，解決人大常委會工作人員適應信息化要求的問題就不是問題。

加強培訓。人大機關由于歷史原因，人員普遍老化，信息技術水平比較低，難于適應信息化的要求。因此，一方面加強干部職工信息技術和重點業務培訓。另一方面，要從人員來源上做出戰略調整，要從業務部門、專業崗位選拔年輕干部充實到財經委、預算工委等業務要求較高的委室。

完善制度。全國人大、省市人大，要從立法制度上建立和完善人大聯網監督制度，并跟蹤、檢查、督促逐級落實到位。

協調推進。聯網監督不僅是形式先進，更要發揮實效。隨著依法治國理念的逐漸形成，人大的監督作用愈發重要，監督的手段必須創新，人員素質必須提高。同時，部門內部信息化不統一、不規范，也是制約人大聯網監督的重大障礙。因此，需要協調推進人大聯網監督工作，要從內部人員素質提升、部門信息管理標準化、輿論宣傳引導等方面協同推進。

財政預算監督著力點

預算法明確“經人民代表大會批準的預算，非經法定程序，不得調整。各級政府、各部門、各單位的支出必須以經批準的預算為依據，未列入預算的不得支出”。政府預算是國家財政的核心，財政是國家治理的基礎和重要支柱，因此，人大對政府預算的監督必然涉及國家治理的方方面面。

雖然有預算法和各省市出臺的預算監督條例，都對各級人民代表大會及其常委會的預算管理職權、各級政府機構的預算管理職權、各級財政部門的預算管理職權以及各部門的預算管理職權做了明確的劃分和規范。但在實際工作中，人大和人大代表對政府預算的監督依然面臨許多實質性的操作問題。

比如，省市及其以下各級政府預算編制提前一個月報送人大審查問題、預算執行動態監督問題、半年后批準上年決算問題、政府派出機構預算決算審查批準問題，以及人大代表提出的議案重點等等，大多是有明確規定和要求的但無法落實的重大事項，或者與政府活動及其職能切合度不高的、涉及范圍小的事項。

筆者以為，人大和人大代表履行法定的政府預算監督職責，除了必須依照預算法和有關預算監督條例實施程序性監督外，在實踐中還要堅持監督與服務并重的理念，要創新政府預算監督方法，圍繞改革工作重點、財政管理難點、社會民生熱點，查找監督工作的突破點，不斷拓展政府預算監督的思路，強化人大對政府預算的監督作用。

圍繞改革工作重點，突出政府預算監督創新性。

十八屆三中全會指出，經濟體制改革是全面深化改革的重點，核心問題是處理好政府和市場的關系，使市場在資源配置中起決定性作用和更好發揮政府作用。國家每年圍繞經濟體制改革要出臺深化經濟體制改革重點工作的意見，涉及10多個方面，100多項重點任務分工，其中涉及財政經濟的內容很多。每年初從中梳理出3-5條納入本級人民代表大會及其常委會作為政府預算監督的創新工作。

如，針對2017年可選擇：扎實有效去產能—政府預算落實補助的安排情況。多措并舉降成本—各級財政政策措施有哪些落實到了政府預算之中，以及執行跟蹤。深化預算管理制度改革—可跟蹤財政推進進度及其存在的問題。改革財政支農投入機制—本級財政預算安排是如何落實的，以及執行情況跟蹤等。改革和完善基本養老保險制度—本級政府如何落實的，等等。各級人大預算監督委室可結合本地實際，有針對性地提出幾條重點監督任務來，納入政府預算執行情況調研報告，督促政府將這些重點工作兌現落到實處。

查找財政管理難點，突出政府預算監督針對性。

財政管理涉及財政經濟活動的方面較多，加上各地財政經濟情況不同，財政管理的重點和難點也不同，可以結合各地人大政府預算監督的實際情況，每年初對本地財政管理難點進行梳理，有針對性篩選出3-5條可納入本級人民代表大會及其常委會政府預算監督的重點任務。

如，以筆者所在地區來講，當前財政管理難點有：鄉鎮財政預算體制改革和管理薄弱，政府預算績效評價，鄉鎮財政預決算和部門預決算信息公開等問題，可以納入本級人大對政府預算監督的重點任務之中，要求政府在適當時候對有關分項工作的推進情況進行匯報，從而突出人大政府預算監督解決問題的針對性和有效性。

聚焦社會民生熱點，突出政府預算監督時代性。

民生是指民眾的基本生存和生活狀態，以及民眾的基本發展機會、基本發展能力和基本權益保護的狀況等等，不同時期，不同地域經濟社會發展的狀況不同，反映的民生問題也不同。人大代表作為反映人民群眾利益和意志的載體，更要聚焦和關注民生熱點，讓民眾共享改革開放和發展的成果，真正體現財政的公共屬性，也是各級人民代表大會及其常委會履行政府預算監督的根本要求。

涉及老百姓生產生活方方面面的民生問題很多。如：環境保護、養老敬老、農村人情消費等，通過人大關注督促政府，加大政府環境保護投入力度，建立財政支持養老敬老扶持政策，倡導正確的人情構建關系，建立鼓勵居民敬老、扶助弱勢、見義勇為、集體舉辦婚禮等方面的獎勵基金等。因此，要善于聚焦熱點，要篩選出在政府服務范圍的、政府有能力解決的、社會關注度高的問題，梳理出來督促政府通過財政、部門（單位）職能的履行，以及能力的實施切實加以解決。通過代表關注、人大聚焦熱點、政府落實任務等環節，確保社會民生熱點實事得以有效解決，從而體現人大政府預算監督的時代性。