淺析流動人口養老保險關系轉移接續的利益沖突

常仁珂

摘要：隨著我國經濟的發展，城鎮化步伐的加快，越來越多的流動人口需要轉移自己的基本養老保險關系，在此過程中，因我國養老保險統籌層次低，區域經濟發展不平衡，地方政府之間存在利益博弈，流入與流出地養老保險基金權益與義務不均等利益沖突導致了養老保險關系轉移接續不暢。文章通過對利益沖突的分析，提出科學合理的提高統籌層次，構建完善的社會保障信息網絡，借鑒歐盟“分段計算、權益累加”模式，加大中央財政支持力度等建議，改善因利益沖突造成的養老保險轉移接續困難。

關鍵詞：流動人口：養老保險關系：轉移接續：利益沖突

隨著經濟社會不斷發展，城鎮化速度不斷提升，我國傳統就業結構被打破。新型的就業結構蘊藏了巨大的就業潛力，人口吸納能力明顯增強，從而加快了人力資源的流動速度。與流動人口自身利益息息相關的基本養老保險關系如何伴隨人口流動進行轉接就顯得尤為重要，在現實操作層面，流動人口養老保險關系的轉移接續并不順暢，存在一定的問題，這些問題反過來又阻礙了人口流動，限制了經濟的發展。本文從流動人口養老保險關系轉移接續利益沖突進行分析，尋求完善養老保險關系轉移接續辦法。

一、我國流動人口比重大。流動老人規模不斷增長

《中國流動人口發展報告2016》顯示，2015年，我國流動人口規模達2.47億人，占總人口的18%，相當于每六個人中有一個是流動人口（圖1）。按照目前的趨勢，到2020年。流動人口仍不會少于2億人。根據2015年國家衛生與計劃生育委員會專項調查，流動人口中老年人比重達到7.2%，且老化速度快于全國平均水平。

《報告》顯示，目前我國流動人口比重大，流動老人規模不斷增長。因此，解決好流動人口工作地變換是養老保險的有效轉接，流動老人異地養老保險的領取，對整個社會和諧穩定發展意義重大。在人口流動過程中，養老保險統籌層次不高，區域經濟發展的不平衡，地方政府之間的利益博奕，流入與流出地養老保險基金權益與義務不均等利益沖突問題成為養老保險轉移接續的阻礙因素。

二、流動人口養老保險關系轉移接續的利益沖突

（一）統籌層次不高

2016年2月，人社部部長尹蔚民在國新辦新聞發布會上談及養老保險頂層設計時，強調要推進全國統籌。養老保險統籌層次不高成為制約我國養老保險健康持續發展的首要問題，尤其是流動人口轉移自己養老保險關系時，較低的統籌層次導致轉接障礙層出不窮。當前，我國實行養老保險省級統籌，養老保險跨統籌區移動直接導致利益與責任的變化，這就使地方政府辦理養老保險轉接積極性不高。同時，全國統一的社保信息網絡平臺沒有建立，各地區的辦事流程、信息完善程度不盡相同，進一步影響了養老保險的便攜性。

（二）區域經濟發展不平衡

我國疆域遼闊，人口眾多，區域經濟發展的不平衡是一個國家發展的，必經過程。國務院總理李克強曾說“我國存在地區發展不均衡、城鄉差距仍然較大的實際問題，這成為困擾經濟與社會的和諧發展，阻礙城鎮化進程的關鍵因素。”我國區域經濟發展的不平衡主要是東西部地區經濟發展差異過大，東部沿海城市經濟發展較快，中部地區城市經濟發展較慢。西部地區經濟落后。

《中國流動人口發展報告2016》顯示，2013～2015年，東部地區流動人口占全國流動人口的比例約為75%，西部地區流動人口占全國流動人口比例約為15%，東部經濟發達地區流動人口數量是西部地區的五倍。這也印證了人口流動的實質，去往能獲得更高的報酬，享受更好的物質生活、文化生活的地方。

改革開放后，我國經濟體制變革，中央開始向地方放權，地方政府利益主體地位凸顯，而養老保險較低的統籌層次與地方政府的利益緊密相關，這就導致地方政府考慮本地區的經濟利益及政府政績，出臺地方性養老保險政策，造成統一性、銜接性較差，導致流動人口養老保險關系轉移接續出現政策性障礙。

（三）地方政府之間的利益博弈

我國各項政策在執行過程中，地方政府與同級政府、上下級政府間的利益博弈不斷，博弈的主要內容包括財權與政治利益的交換，以及經濟增長要素的謀求。目前，我國基本養老保險實行統賬結合方式，即社會統籌賬戶和個人賬戶相結合方式。參保人員的養老保險基金來自于計入地方統籌賬戶的單位繳納部分和計入個人賬戶的個人繳納部分。

當參保人員因工作地發生變化時，可能產生統籌基金和養老保險待遇領取產生分離，對地方政府養老帶來壓力，從而致使地方政策壁壘的產生，阻礙流動人口養老保險關系的順暢轉接。同時，轉出地為了本地區的利益，會利用各種理由阻礙統籌賬戶的轉出，這樣就為流動人口養老保險關系的轉移接續制造了重重困難。

（四）“分灶吃飯”財政體制下流入與流出地養老保險基金權益與義務不均

經濟改革之后，中央與地方的財政關系開始了以地方與中央簽訂財政上的“承包”協議為主，形成了以劃分收支為基礎的分級包干和自求平衡的財政關系，即“分灶吃飯”。在這種財政體制下，養老保險基金的兜底是由地方政府承擔的。當前，我國養老保險基金大部分都是“空賬”運行，這一代人的繳費用來給上一代人支付養老金，地方政府養老保險支付壓力非常大。當流動人口轉接自己的養老保險關系時，地方政府通常會將統籌基金扣除，有些地方甚至使用設置苛刻條件來阻礙個人賬戶的轉移，以此減輕地方財政支付壓力，成為養老保險關系順暢轉接的阻礙因素。

養老保險按照工資基數進行繳存，由于區域經濟發展的不平衡，不同地區人均工資收入差距很大，如2015年上海在崗職工平均工資為109279元，2015年鄭州在崗職工平均工資為52987元。以就業人口從鄭州到上海工作為例，鄭州的平均工資低，相對繳費少，如養老保險關系轉移到上海，上海認同轉入參保人員在鄭州的參保年限，并以上海標準發放養老金，這樣，近一半的差額就會造成上海養老保險基金的缺口。

“分灶吃飯”的財政體制下流入地與流出地養老保險基金權益義務的不均，造成了地方政府對養老保險關系的轉接設置障礙，流出地阻礙統籌基金與個人基金的轉移，流入地不愿接收，導致養老保險關系轉移不暢。

三、改善流動人口養老保險關系轉移接續的利益沖突建議

（一）科學合理的提高統籌層次

國家主席習近平在提到國家民生短板時曾指出“要完善職工養老保險個人賬戶制度，健全多繳多得激勵機制。實現職工基礎養老金全國統籌”。科學合理的提高統籌層次是解決流動人口養老保險關系轉移接續的利益沖突的核心，也是問題的關鍵。要不斷擴大養老保險的覆蓋面，提高參保率、繳費率，緩解養老保險統籌基金不足；將財權與事權劃歸中央，明確各級地方政府的責任與義務，不斷提升統籌層次，最終實現基礎養老金全國統籌。

（二）構建完善的社會保障信息網絡

構建完善的社會保障信息網絡，能夠提高社會保障部門行政能力，提高辦事效率，同時，搭建起從社區街道到中央整個網絡服務平臺，使得社會保障各項管理更加規范化、流程化和透明化。

通過構建完善的社會保障信息網絡，對信息資源進行共享整合，減少社會保險各項業務辦理過程中人為的偏差。當流動人口辦理養老保險關系的轉移接續時，不僅使跨制度、跨地區的業務辦理更加便捷，更能最大程度的降低各種風險，規避地方性政策障礙。同時。參保人員通過社會保障信息網絡平臺可以隨時隨地的查詢養老保險政策、養老保險基金的個人賬戶、儲存信息，能夠避免因人為因素出現的權利尋租等問題。

（三）借鑒歐盟“分段計算、權益累加”模式

歐盟為了解決人口頻繁流動對養老保險管理帶來的不便，推出“歐盟社保法令”，歐盟成員國公民因工作地變動時，原有社會保障權益在原工作地凍結，不隨本人轉移，而后在轉入地繳納養老保險，待退休時，各國按照參保人員在本國繳納養老保險的年數及比例支付養老金。我國當前采取的辦法是養老保險關系及基金隨參保人員工作地的變化進行轉接，這樣不僅增加程序的復雜性，又會產生流入、流出地各種利益糾葛，從而阻礙養老保險的順暢轉接。

歐盟的辦法為我們提供了良好的思路，結合我國統賬結合的養老保險制度，流動人口在轉移本人養老保險時，可以考慮逐步將個人賬戶和統籌賬戶分開，個人賬戶隨人轉移，統籌部分在原工作地保存記錄，待參保人員達到法定退休年齡后，各地根據參保人員的參保記錄，支付養老保險待遇。這樣不僅可以減少流動人口養老保險權益的損失，還能規避各轉出轉出地因自身利益設置的轉接障礙，可有效應對養老保險關系轉移接續的利益沖突。

（四）加大中央財政支持力度

充分考慮我國區域經濟發展的不平衡，加大對中西部地區的財政補貼；切實做到“多繳多補，長繳多補”原則，加大對積極繳費參保者的持續性補貼。中央財政應根據地區經濟發展的實際情況，更加細致劃分補貼標準，劃分多個檔次，而不是一刀切的進行補貼，不僅能夠深入解決地方政府財政困難，更能規避地方政府因財政問題制造政策壁壘，阻礙流動人口養老保險的轉接。對參保者的持續性補貼，可以激勵參保者不間斷繳納養老保險，帶動未參保人員積極參保，有助于我國基本養老保險的健康持續發展。