桐鄉市財政支持農業發展的實踐與思考

沈鋒

摘要：近年來，浙江省桐鄉市在財政支農工作實踐中從生產端、供給側入手，加大財政投入，完善政策措施，積極發揮財政資金的引導作用，提高農產品的質量，已取得初步成效。但在工作推進過程中，還存在一些問題和困難，要不斷創新財政支農理念，積極調整財政支農政策的方向。

關鍵詞：財政投入；完善政策；推進改革

近年來，浙江省桐鄉市在加大財政支農力度的同時，把增加綠色優質農產品供給放在突出位置，把提高農產品的質量作為主攻方向，把提高農業綜合效益、促進農民增收作為目標，從生產端、供給側入手，創新體制機制，完善政策措施，調整優化農業生產體系、經營體系，突出綠色發展，促進農業提質增效、農民持續增收與農村和諧穩定。

一、桐鄉市支持農業發展的主要做法

（一）加大財政支農投入。全市財政部門始終把財政支農工作作為重點，按照存量適度調整、增量重點傾斜的原則，多渠道籌措財政支農資金，進一步健全財政支農資金穩定增長機制，不斷增加投入，擴大公共財政覆蓋農村的范圍，支持和促進全市農業和農村經濟的健康穩定發展。2016年，全市一般公共預算農林水事務支出達到83026萬元，占一般公共預算支出總數的12.97%，為全市農業、農村經濟穩定發展提供了財力保障。

（二）加大農業可持續發展和生態建設支持力度。全市財政支農工作貫徹落實綠色發展理念，把支持農業可持續發展和生態建設擺在重要位置，著力構建財政支持農業可持續發展政策體系，加強資源保護和生態修復，積極推動農業綠色發展。為引導畜禽養殖戶轉產轉業，加快畜禽養殖業轉型發展，2013—2016年市財政累計撥付畜禽養殖業轉產轉業補助資金23353萬元；為改善農村生活環境，2014—2016年市財政累計撥付農村生活污水治理以獎代補資沈 鋒金27417萬元；2016年，市財政支持“五氣共治”和 “五水共治”工作、支持美麗鄉村建設、支持森林桐鄉建設、支持農村造地改田工作的各類財政資金高達10.19億元。

（三）積極支持農產品質量安全建設。為提高農產品質量，全市積極支持推動標準化生產，建立農產品品牌，實現優質優價。桐鄉市華騰牧業公司全力打造“優質、安全、綠色”的健康豬肉，出產的“桐香”牌豬肉雖然售價是普通豬肉的兩倍，但因其讓人放心的質量，依然受到了人們的追捧，并成為G20峰會及烏鎮世界互聯網大會的指定餐桌用肉。龍翔街道擁有全市面積最大的茭白專業生產基地，為適應產業發展需要， 2003年組建了董家茭白專業合作社。近年來，財政加大對該合作社的扶持力度，重點支持茭農開展標準化生產，打造有機產品，樹立品牌，“董家茭白”成為綠色安全的代名詞。 2016年，董家茭白基地兩季茭白平均畝產值達11475元，帶動當地農戶創收1億多元。

（四）深入推進農業補貼政策綜合改革試點工作。自2015年被確定為全省農業三項補貼政策綜合改革試點縣（市、區）以來，桐鄉市正確處理好改革與穩定的關系，推進制度創新，調整完善農業補貼政策，突出支持耕地地力保護和糧食適度規模經營，提高補貼精準性、有效性，成效初現。耕地地力保護補貼與耕地面積掛鉤，采用普惠制補貼，補貼標準根據上級下達的補助額度及全市補貼面積確定。糧食適度規模經營補貼資金主要用于兩個方面：一是補大戶。對全年稻麥種植面積50畝（含）以上的種糧大戶、家庭農場、糧食專業合作社等規模經營主體，按稻麥實際種植面積給予每畝110元的直接補貼。二是補服務。對為散戶提供水稻機械化栽植（育插秧、機直播）服務且面積達到100畝（含）以上的糧食生產專業化服務組織，采用“以獎代補”方式，給予每畝50元的補助；對為散戶提供水稻病蟲害統防統治服務且面積達到200畝（含）以上的糧食生產專業化服務組織，采用“以獎代補”方式，給予每畝50元的補助。補服務政策與補大戶政策不得同時享受。2016年，全市耕地地力保護補貼涉及農戶40079戶，補貼資金達2699萬元；糧食適度規模經營補貼涉及大戶367戶，補貼資金達1367萬元。

（五）積極支持金融服務創新。為解決新型經營主體發展中的“融資難、融資貴”問題，桐鄉市積極支持金融服務創新，逐步構建形成多層次的農業金融支撐體系。

一是支持農業融資擔保機構規范發展。桐鄉市農信擔保有限責任公司是向全市種養殖業大戶、農民專業合作社、農業龍頭企業提供貸款擔保的國有企業，財政全額投入3000萬元注冊成立。市財政每年安排50萬元擔保風險補償金給農信擔保公司。農信擔保公司以服務“三農”、支持農民增收為宗旨，主要依托鎮、街道產業辦或農經中心、村民委員會、農村信用社三方合議組織實施擔保授信。農信擔保公司成立十多年來，為全市農業穩定發展和農民持續增收發揮了積極作用，取得了良好效果。截至2016年底，已向全市種養戶累計提供擔保101101筆，累計擔保金額11.47億元；擔保授信戶數673戶，授信余額14435.50萬元；年末在保戶數307戶，在保貸款余額8115萬元。

二是全力支持推進農村“三權”保證保險貸款試點。農村“三權”保證保險貸款是指本轄區內農村居民以擁有承包土地經營權、集體經濟股權、房屋所有權（以下簡稱為農村“三權”）為前提，農戶用“三權”向保險公司投保，并由保險公司作為保證方，向銀行申請貸款，銀行向簽訂貸款保證保險合同的借款人發放貸款，借款人按時還款，如發生不良貸款，其貸款本息損失由銀行和保險公司按一定比例分攤的小額自然人貸款業務。農村“三權”保證保險貸款最高額度試點初期設定為50萬元，經辦銀行和保險機構出臺便民、惠民措施，貸款利率和保費費率都在政策規定允許范圍內的最優惠標準，同時市財政對農戶貸款保證保險給予部分補貼，按照現行基準利率，年綜合貸款成本（保費+利息）在6.3%左右。作為全國首家農村“三權”保證保險貸款試點單位，桐鄉市農村“三權”保證保險貸款試點第一批6戶農民已與農業銀行、人保財險、太平財險簽訂農村“三權”保證保險保單和貸款合同，貸款共計120萬元。通過建立健全政銀保合作的農村“三權”保證保險貸款新模式，著力盤活農村“三權”，化解融資難題。

三是實行種糧大戶貸款貼息。市農商銀行、市郵儲銀行向種糧面積50畝以上種糧大戶、家庭農場及農民專業合作社等糧食生產主體發放專項貸款，資金主要用于糧食生產環節，包括種植糧食作物所需的土地租金、購買農資和農機具、小型糧食生產設施建設等。貸款利率原則上按人民銀行規定的同期同檔次貸款基準利率執行，由財政按照3%的貼息率給予貸款貼息。2016年，全市共有102戶貸款主體符合糧食生產貸款貼息資格，通過市農商銀行和市郵儲銀行發放全市糧食生產貸款2736萬元，貼息資金40.71萬元通過 “一卡通”存折撥付到貸款主體。

（六）努力培育新型農業經營主體。重點是引導組建糧食生產專業合作社聯合社。以財政支持政策為引導，堅持市場化導向，以利益為紐帶，支持推進組織創新，著力將聯合社打造成為農業新型經營主體的主力軍。目前，全市已組建完成6家聯合社，共吸收糧食專業合作社39家，占全市糧食專業合作社總數的54%。支持和指導聯合社開展公共服務和社會化服務，實行資源整合，開展互助合作，實行統一服務和抱團服務，同時支持建立政府購買農業公益性服務機制，讓聯合社嘗到甜頭，確保成立一家成功運行一家。

二、當前推進農業發展存在的問題

（一）有限的資金不能形成合力。由于農業支出實行分塊管理的體制，部門條塊分割、項目不成系統，互不協調，使有限的資金不能形成合力，弱化了財政的主導作用。同時，多部門管理，多渠道投入，在建設內容、項目安排等方面有相當程度的重復和交叉。例如，全市近年來涉及農村小型農田水利建設的部門和項目就有：水利部門實施的小型農田水利重點縣建設項目，農業綜合開發辦公室實施的高標準農田建設項目，農業部門實施的糧食生產功能區建設項目，國土部門實施的高標準基本農田建設項目等，重復和交叉現象突出。

（二）推進資金整合的障礙多。雖然前幾年探索開展了財政涉農資金整合工作，在一定程度上集中了財力，提高了資金使用效益，但深入推進資金整合的障礙依舊不少。一是認識不清。認為資金整合削減了部門的行政職能，因而存在抵觸情緒。二是管理制度不統一。涉農項目由不同部門管理，各部門對所管支農資金的管理有相應制度，這些管理制度的要求不統一，從而加大了整合難度。三是資金整合停留在縣級層面。由于財政涉農資金整合主要是在縣級進行，而對應的上級主管部門沒有同步進行。如將專項款用于其他項目，則屬于挪用資金，與上級的規定相抵觸，下一年度對口部門可能會減少投入或不給投入。因此，基層擔心資金整合會影響上級部門的投入，給今后爭取項目帶來困難?？h級層面整合，只能注定是有限的整合，最終影響到支農資金的有效利用。因此，需要進一步創新財政涉農資金整合機制。

三、進一步助推農業發展的思路

（一）不斷創新財政支農理念。一是深入推進涉農資金整合。要集中財力精準投放，建立“多個渠道引水、一個池子蓄水、一個龍頭放水”的新機制，集中財力辦大事。二是調整財政支農資金扶持方式。要發揮財政資金的引導作用，從直接補貼為主向間接引導為主轉變。三是改進財政支農資金分配方式。財政支農專項資金分配總的原則應是根據扶持政策的不同確定不同的資金分配方式，加大市場機制運用力度。對公益類政策資金，除中央、省有規定及市重大項目外，原則上按照因素法進行分配，全面實行一般轉移支付；對準公益類政策資金，應加大政府購買服務力度，凡條件成熟的，要實行政府購買，暫不具備條件的，應列出清單和時間表，爭取早日到位，同時鼓勵并積極培育農技服務組織建設；對競爭類政策資金，原則上采用市場機制實行競爭性分配，將支農資金分配從“一對一”單向審批安排，轉為“一對多”選拔性審批安排，建立“多中選好、好中選優”的項目優選機制，提高財政專項資金使用效益。同時，積極探索風險補償、擔保補助、貸款貼息、股權投資、先建后補、以獎代補等運作模式。

（二）積極調整財政支農政策的方向。按照建設美麗幸福新桐鄉的總要求，以“優先保障財政對農業農村的投入，確保力度不減弱、總量有增加，作用更顯著”為原則，按照“增一般，減專項、保重點、提績效”的要求，圍繞“綠色、生態、安全”，“集約化、標準化、組織化、產業化”和“基礎設施、機械裝備、服務體系、科學技術、農民素質支撐有力”的目標、手段、方法，全面提升全市財政支農政策體系，推動投資方向由生產領域向生產與生態并重轉變，投資重點向推進農業可持續發展傾斜。具體說來，要著力做好以下幾個方面的工作：

一是重點保障基礎設施建設。集中財力重點支持高標準農田、中小型水利、糧食生產功能區等基礎設施建設，保障糧食安全和新型農業現代化建設；堅持降低成本、提高效益，明顯提升農業機械、設施裝備、農用動力水平。

二是支持生態高效循環農業。鼓勵發展設施農業，提高節水灌溉、肥水同灌水平；發展種養結合、農牧結合、資源高效利用等生態循環農業模式，大力推廣糞肥還田、沼液（渣）配送等技術方法，對畜禽養殖廢棄物進行資源化利用，實現沼肥在果蔬、苗木、糧桑、水產等產業中循環利用；實施沃土工程，積極推廣節約型農業技術和測土配方施肥，進一步擴大測土配方施肥面積，積極發展綠肥種植，抓好優質綠肥留種；擴大秸稈還田、種植食用菌和農業有機廢棄物綜合利用；大力推廣商品有機肥和生物肥料使用，增加有機肥的比重，提高土壤有機質含量，改善耕地質量；實施農藥減量增效工程，推廣高效低毒低殘留農藥和生物農藥，建立水稻、果蔬、花卉等主要農作物病蟲害安全用藥示范，建立農藥化肥包裝物回收與處理系統，大力引導并建設區域性生態循環農業項目。

三是支持農業科技支撐體系。以現代農業發展需求為導向，以加快推進物聯網、大數據、云計算和移動互聯等新一代信息技術應用推廣為重點，按照“政府引導、市場主體、多方參與、合作共贏”的要求，強化頂層設計，統一標準、統一部署，抓好試點示范，有序推進“互聯網+農業技術”、“互聯網+疫情防控”等智慧農業技術推廣，為全市農業轉型升級和新型農業現代化建設提供內生動力；以物理防控，綠色防控為主要技術，推進“生態立市”建設。

四是支持農牧漁業結構優化。鼓勵農業發展從量的擴張逐步轉變到質的提升上來，走數量與質量并重之路。全力推進生豬產業轉型升級、淘汰落后產能，促進畜禽生態化養殖；完善防疫體系、完善病死動物收集處理體系；推進水產養殖生態化改造工程，推廣現代生態漁業發展模式，示范推廣稻魚輪作共生減排等生態循環技術，通過對全市大規模漁業示范園區（企業）的生態化改造，裝備養殖尾水處理設施、養殖動物無害化處理設施和養殖用水過濾設施，集成應用生物修復技術（動物、植物、微生物）和曝氣氧化技術，確保溫室甲魚尾水處理全覆蓋，推進全市漁業生態化養殖進程。

五是支持農產品質量安全領域。鼓勵制定全市特色農業生產標準，建立各級農業標準化示范區，支持現代農業園區和糧食生產功能區開展無公害農產品產地認證和農產品“三品”認證；支持農產品質量快速檢測站（室）實現縣、鎮兩級全覆蓋并向社會全面開放，為農產品質量安全提供保障。

六是支持農業社會化服務體系。圍繞主體多元化、服務專業化、運行市場化的方向，加快構建公益性服務與經營性服務相結合、專項服務與綜合服務相協調的新型農業社會化服務體系。支持基層農技推廣組織體系、責任體系、考核體系、培訓體系和保障體系等五大體系，促進科技興農；通過政府免費搭平臺、花錢買服務等方式及技術指導、信貸支持、稅收減免等途徑，鼓勵農業主體創辦服務型合作組織，開展聯合作業、代理服務、全程托管等跨產業服務；鼓勵專業大戶、技術能人和經紀人，以自己的生產經營為基礎，開展專業的為農服務，探索全產業鏈的社會化服務，拓展農業社會化服務領域，完善提升農業社會化服務水平。鼓勵社會資本參與農業服務業建設。

七是支持新型主體和職業農民培育。堅持培育壯大與規范發展同步推進，提高農業專業化、集約化、產業化經營水平。加大對家庭農場的項目扶持和技術、信息指導，促進家庭農場培育壯大，支持大中專畢業生、科技人員投身家庭農場創業創新，培養懂經營、懂技術、懂法律和懂信息化的新型職業農民；扶持農民專業合作社規范發展，支持其向綜合型、加工型、科技型轉變，鼓勵農民專業合作社以公司化運作開展品牌整合，促進合作社的聯合，培育一批公司化運作的龍頭型農民專業合作社；培育農業龍頭企業，加大對龍頭企業尤其是國家級、省級龍頭企業的支持力度，努力培育一批產值超億元、帶動農民超千戶的農業龍頭企業集群，力爭培育在主板和新三板上市的農業龍頭企業。

八是支持城鄉統籌三產融合發展。以獲得首批“全國休閑農業和鄉村旅游示范縣”為契機，以“浙江省美麗鄉村示范縣”創建和全省農業“一區一鎮”建設試點為抓手，結合本市新型農業現代化建設，大力支持民宿、農場、農家樂、莊園經濟、庭院經濟，發展集“產、加、銷、游、樂”于一體的休閑觀光農業。

九是支持農村信息化建設。抓住本市烏鎮作為世界互聯網大會永久舉辦地的機遇，啟動全市“互聯網+農業”、“ 互聯網+農民”、“互聯網+農村”工程，加快農村物聯網、大數據、移動互聯等基礎設施建設，促進農業全產業鏈改造升級，讓農村經濟發展插上“互聯網+”的翅膀，達到集“線上銷售、線下加工、線中物流”、“產加銷”一體，實現農業在寬帶上增效、農民在鍵盤上致富、農村在互聯網上繁榮。

（作者單位：浙江省桐鄉市財政局農業科）

責任編輯：欣文