多種規(guī)劃特征、成果與沖突分析

王雅楠　唐瑩瑩　程雪峰　于淼

摘要：我國目前規(guī)劃種類繁多，規(guī)劃間的矛盾由來已久。本文分析了城市規(guī)劃，土地利用規(guī)劃，生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃等多種規(guī)劃的文本成果和圖件成果間差異，總結了規(guī)劃自身特征沖突情況。對促進區(qū)域內(nèi)資源共享、協(xié)調(diào)發(fā)展、規(guī)劃銜接有重要意義，為以后空間規(guī)劃提供合理的參考。

關鍵詞：城市規(guī)劃；土地利用規(guī)劃；規(guī)劃自身特征

中圖分類號：TU984.1文獻標識碼：A文章編號：1674-3024（2017）02-0085-02

前言

目前我國的空間規(guī)劃涉及多個方面、種類繁多，不同規(guī)劃之間的聯(lián)系也錯綜復雜。其中，土地利用規(guī)劃、城市規(guī)劃、生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃以及國民經(jīng)濟與社會發(fā)展規(guī)劃等是當前我國在社會發(fā)展、經(jīng)濟建設、產(chǎn)業(yè)布局以及環(huán)境保護等方面具有重要意義的四種主要規(guī)劃類型。但是，由于不同規(guī)劃部門之間的主要目標、利益歸屬、技術方法、成果表達以及溝通方式等存在一定的差異和沖突，導致不同規(guī)劃的主體內(nèi)容存在差異、各類指標的數(shù)值難以統(tǒng)一，不同部門之間的歸屬關系也需要改革和完善。

1.多種規(guī)劃特征分析

本文主要從規(guī)劃（城市規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃、國民經(jīng)濟與社會發(fā)展規(guī)劃）的定位、層級與期限、成果圖件表達以及主要內(nèi)容四個方面進行分析，總結不同規(guī)劃之間的相同點和不同點，為多種規(guī)劃的轉(zhuǎn)化和對接提供理論基礎。

由表1可以看出，雖然四種規(guī)劃都是我國空間規(guī)劃體系重要組成部分，但四者不論在功能定位還是編制實施、層級期限以及圖件表達等方面都各不相同。定位上看，城市規(guī)劃旨在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、區(qū)域協(xié)調(diào)；土地利用規(guī)劃旨在對土地資源在時間上和空間上做出宏觀安排和布局；生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃旨在從環(huán)境保護和可持續(xù)發(fā)展的角度出發(fā)，解決重點環(huán)境問題；國民經(jīng)濟與社會發(fā)展規(guī)劃旨在從社會經(jīng)濟的角度出發(fā)，確定國民經(jīng)濟宏觀指標。層級上看，四種規(guī)劃都分為多個層級，高層級的規(guī)劃指導低層級規(guī)劃，上下協(xié)調(diào)統(tǒng)一。期限上看，不同規(guī)劃期限各不相同，這也是規(guī)劃不協(xié)調(diào)的主要原因之一。成果上看，土地利用規(guī)劃和城市規(guī)劃涉及方面較多，同時也各有側(cè)重；生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃成果以環(huán)境方面內(nèi)容為主；國民經(jīng)濟與社會發(fā)展規(guī)劃成果圖件多以各類戰(zhàn)略格局圖為主。四種規(guī)劃重點關注內(nèi)容各不相同，城市規(guī)劃更多關注城市建設空間，土地利用規(guī)劃更多關注基本農(nóng)田的保護以及建設用地的規(guī)模，生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃更加側(cè)重與生態(tài)環(huán)境相關的問題，國民經(jīng)濟與社會發(fā)展規(guī)劃多是從宏觀層面出發(fā)確定各類約束性指標。

2.多種規(guī)劃成果分析

2.1城市規(guī)劃主要成果

城市規(guī)劃是為了健全城鄉(xiāng)規(guī)劃體制和方法，優(yōu)化城鄉(xiāng)建設用地布局，提高居住環(huán)境適宜度，協(xié)調(diào)經(jīng)濟建設和資源環(huán)境的協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展。主要圖件成果如下：市（縣）域城鎮(zhèn)分布現(xiàn)狀圖、城市現(xiàn)狀圖、新建城市和城市新發(fā)展地區(qū)應繪制城市用地工程地質(zhì)評價圖、市（縣）域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃圖、城市規(guī)劃圖以及各項專業(yè)規(guī)劃圖。

2.2土地利用規(guī)劃主要成果

土地利用規(guī)劃是在一定的空間范圍內(nèi)，根據(jù)國家的宏觀戰(zhàn)略要求并結合區(qū)域的自然地理和經(jīng)濟建設特征，對土地資源的開發(fā)建設、合理利用、損壞治理以及資源保護等諸多方面在空間上、時間上所作的宏觀安排和整體布局。主要圖件成果如下：土地利用現(xiàn)狀圖、土地利用總體規(guī)劃圖、建設用地管制分區(qū)圖、基本農(nóng)田保護規(guī)劃圖、土地整治規(guī)劃圖、重點建設項目用地布局圖。

2.3生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃主要成果

保護生態(tài)環(huán)境長期以來一直是我國的一項基本國策，推進環(huán)境保護事業(yè)的科學發(fā)展，加快資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會建設是始終不變的宗旨和理念。重點內(nèi)容是減少嚴重污染物的排放，從根本上解決較為嚴重的環(huán)境隱患，注重區(qū)域關注的重要領域的環(huán)境風險評估和有效控制。主要圖件成果如下：生態(tài)敏感區(qū)分布圖；土地適宜性分析結果圖；生態(tài)功能分區(qū)圖；河流廊道和濕地規(guī)劃圖；綠地公園選址分布圖等。

2.4國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃

國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃是國家對一定時期內(nèi)國民經(jīng)濟的主要活動、科學技術、教育事業(yè)和社會發(fā)展所作的規(guī)劃和安排，是指導經(jīng)濟和社會發(fā)展的綱領性文件。主要成果圖件如下：農(nóng)業(yè)戰(zhàn)略格局圖；重點產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向圖；生態(tài)安全戰(zhàn)略格局圖等。其成果圖件都為概念性劃分，宏觀指導性較強。

從成果要求方面看，土地利用規(guī)劃和城市規(guī)劃兩者都有對建設空間進行明確劃定。土地利用規(guī)劃、城市規(guī)劃和生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃都對與生態(tài)功能或結構方面的分區(qū)（如生態(tài)屏障區(qū)，生態(tài)修復區(qū)，生態(tài)協(xié)調(diào)區(qū)，城市發(fā)展備用區(qū)）進行了劃定，三者也都對生態(tài)適宜性進行了分析。國民經(jīng)濟與社會發(fā)展規(guī)劃和生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃中概念性的分區(qū)類型較為常見，如功能分區(qū)圖等，而土地利用規(guī)劃和城市規(guī)劃中的分區(qū)圖多以圖斑邊界或行政邊界為準，相對較為精確。

3.多種規(guī)劃歸類

根據(jù)四種規(guī)劃的特征與成果，從相關規(guī)劃有無精確的地理信息以及成果表達兩個方面對四種規(guī)劃進行分類。按照有無精確的地理信息分類：土地利用規(guī)劃和城市規(guī)劃從圖斑、分區(qū)的邊界和位置上看具有精確地理信息，而生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃和發(fā)展規(guī)劃中的分區(qū)邊界沒有精確的地理信息，只是概念性的劃分。這里所指的精確地理信息是指其規(guī)劃數(shù)據(jù)、成果圖件的表達是能夠直接或間接進行矢量上的操作，其面積和位置是根據(jù)實際地理信息值而來；而無精確的地理信息主要是指對一個圖斑或一個分區(qū)的劃分是示意性的，只具有參考價值，即使將其矢量化，其具體位置和面積也與實際有出入甚至完全不同。此四類規(guī)劃所涉及到的成果類型涵蓋了絕大多數(shù)國土空間規(guī)劃的成果表達形式，對其進行分析歸類具有典型性。同時，對規(guī)劃的分類主要是為之后的“多規(guī)”轉(zhuǎn)化、“多規(guī)”對接和“多規(guī)”沖突診斷提供不同的思路，針對不同的類型其具體方法也不同。

4.規(guī)劃自身特征沖突分析

在規(guī)劃的編制制定、管理實施和具體的實踐操作過程中，因為眾多規(guī)劃在規(guī)劃目標、主要理念、規(guī)劃原則、工作內(nèi)容與方式方面存在不同，導致諸如建設用地規(guī)模總量、空間布局安排等方面存在理論上難以協(xié)調(diào)銜接，引起了沖突問題的發(fā)生。追溯其具體的原因，從規(guī)劃自身特征角度來看，可總結為以下幾個方面：規(guī)劃目標、指導思想、規(guī)劃原則、工作方法和規(guī)劃范疇。

4.1規(guī)劃目標

城市規(guī)劃旨在健全城鄉(xiāng)規(guī)劃體制和方法，優(yōu)化城鄉(xiāng)建設用地布局，提高居住環(huán)境適宜度，協(xié)調(diào)經(jīng)濟建設和資源環(huán)境的和諧持續(xù)發(fā)展。土地利用規(guī)劃旨在一定的空間范圍內(nèi)，根據(jù)國家的土地宏觀戰(zhàn)略要求并結合區(qū)域的自然地理和經(jīng)濟建設特征，對土地資源的開發(fā)建設、合理利用、損壞治理以及資源保護等諸多方面在空間上、時間上所作的宏觀安排和整體布局。生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃旨在推進環(huán)境保護事業(yè)的科學發(fā)展，加快資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會建設是始終不變的宗旨和理念。三者目標存在一定差異，城市規(guī)劃更多關注城市建設空間，土地利用規(guī)劃更多關注宏觀上的布局，生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃更多關注生態(tài)環(huán)境的保護。

4.2指導思想

城市規(guī)劃的指導思想是對未來趨勢的判斷和預測，以此確保當前的空間利用狀態(tài)在一定的規(guī)劃調(diào)整之后能夠滿足未來城市發(fā)展和擴張的空間需要；而土地利用規(guī)劃則是從現(xiàn)實的角度出發(fā)，雖然也是對未來空間布局的考慮，但其更加注重現(xiàn)勢性以及對各類土地資源的保護和管理，尤其是基本農(nóng)田。生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃的指導思想是為使生態(tài)環(huán)境與城鄉(xiāng)經(jīng)濟建設、空間布局結構能夠統(tǒng)一協(xié)調(diào)、相互促進。

4.3規(guī)劃原則

城市規(guī)劃按照城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展、空間合理布局、集約節(jié)約土地資源以及規(guī)劃在前建設在后的原則。土地利用規(guī)劃遵循必須保護基本農(nóng)田、限制非農(nóng)建設用地占用農(nóng)用地、提高土地利用率、合理布局不同用地類型、耕地占用的面積與修復土地面積平衡的原則。生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃則遵循以生態(tài)理論和經(jīng)濟規(guī)律為依據(jù)，以經(jīng)濟社會發(fā)展戰(zhàn)略思想原則；合理開發(fā)利用資源的原則；環(huán)境目標的可行性原則；系統(tǒng)分析、總體優(yōu)化的原則來制定。

4.4工作方法

城市規(guī)劃的工作方法更多的強調(diào)從遠期到近期，更多的關注從一個較為理想模式出發(fā)反饋到現(xiàn)實的一些問題和方向，通俗的講是具有一定的主動性；土地利用規(guī)劃則與之相反，注重從當前的狀態(tài)到未來的狀態(tài)，因此其“反規(guī)劃”和“被動性”的特點較為突出。耕地18億畝紅線的底線指標，也突顯出其控制能力；生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃則更加強調(diào)規(guī)劃的現(xiàn)實基礎與長遠利益的結合，具有“約束性”和“持續(xù)性”的特征，突出環(huán)境優(yōu)先原則。

4.5規(guī)劃范疇

城市規(guī)劃的工作范疇是在城市規(guī)劃區(qū)域內(nèi)，更加注重可建且尚未利用土地資源的開發(fā)，而對村鎮(zhèn)地區(qū)的規(guī)劃涉獵相對較少，實踐中多以土地利用規(guī)劃為基礎。雖然近年來有明顯改觀，規(guī)劃范圍已擴大至全域，但是總體上仍很薄弱；土地利用規(guī)劃范疇是區(qū)域范圍內(nèi)的全覆蓋，特別是在鄉(xiāng)村地區(qū)，對耕地范圍的限定；生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃的工作任務范疇廣闊，基本囊括了全域“立體空間”，涉及大氣、土壤、地下水、生產(chǎn)、生活等生態(tài)環(huán)境體系的全部內(nèi)容。