堅持問題導向推進環保領域改革

陳吉寧

改革是推進環保事業持續健康發展的動力。環境保護部深入貫徹習近平總書記系列重要講話精神，堅決落實黨中央決策部署，以改善環境質量為核心，以解決制約環保事業發展的體制機制問題為導向，以強化地方黨委政府、有關部門環境保護責任和企業的環保守法責任為主線，將中央頂層設計轉化為具體方案，全面推進環境保護領域改革，取得積極進展，改革成效正逐步顯現。

圍繞解決地方黨委政府和有關部門環境保護責任不落實問題，構建“督政”制度體系

環境保護領域改革的重中之重，就是建立健全內生機制，落實地方黨委政府和有關部門環境保護“黨政同責”“一崗雙責”，用制度來推動和保障綠色發展、環境保護。

開展中央環保督察。這是中央加強生態文明建設的一項重大舉措和制度性安排。2015年12月在河北省試點，2016年在15個省（區、市）開展，著重督察省級黨委、政府和部門落實國家環境保護決策部署的情況、突出環境問題及處理情況，累計受理群眾舉報3.3萬余件、約談6307人、問責6454人，有力落實地方黨委政府和部門環保責任，推動解決了一大批突出環境問題。全國有24個省份出臺環境保護督察方案，21個省份出臺有關環境保護職責分工文件，14個省份已開展省級環境保護督察。

推進省以下環保機構監測監察執法垂直管理改革。這是黨的十八屆五中全會部署的重要改革，是對地方環保管理體制的根本性改革。中辦、國辦印發改革試點的指導意見，圍繞解決現行地方環保管理體制存在的4個突出問題，提出了“兩個加強、兩個聚焦”的改革思路。“兩個加強”即在制度建設上加強地方黨委政府責任落實，要求相關部門按照環境保護責任清單履職盡責；加強監督檢查和責任追究，建立健全權威有效的環境監察體系。“兩個聚焦”即在工作重心上省級環保部門聚焦對環境質量監測考核和環保履責情況的監督檢查，市（地）縣級環保部門聚焦屬地環境執法和執法監測。河北和重慶已率先印發改革實施方案，陜西、江蘇等10個試點省份已完成方案起草，統籌安排、梯次推進的改革局面基本形成。

加快生態環境監測網絡建設。這是落實地方黨委政府對環境質量負責的基礎性工作。全面完成1436個國控空氣質量監測站監測事權上收任務，實現“國家網絡、國家建設、國家監測、國家考核”，有效減少地方干預監測數據的風險和途徑。建成由2767個監測斷面組成的國家地表水監測網，初步建成國家土壤環境網，監測事權也由國家直接負責。

健全重點流域區域管理體制。牽頭編制《按流域設置環境監管和行政執法機構試點方案》，已經中央全面深化改革領導小組會議審議通過，將流域作為管理單元，優化職能配置，實現流域環境保護統一規劃、統一標準、統一環評、統一監測、統一執法，提高流域保護的整體效能。正在探索建立跨地區環保機構，協調督促各地加強聯防聯控，推動改善區域環境質量。

配合做好生態文明建設目標評價考核等工作。配合有關部門推動《生態文明建設目標評價考核辦法》等文件出臺。聯合印發《綠色發展指標體系》《生態文明建設考核目標體系》，配合在呼倫貝爾等地試點基礎上，推廣自然資源資產負債表編制和離任審計試點經驗。推動落實《黨政領導干部生態環境損害責任追究辦法（試行）》，2 4個省份制定實施細則，形成任務明確、追責嚴格的責任制度鏈條。

圍繞解決企業環保守法責任不落實問題，改革“督企”制度體系

環境污染問題往往是由于企業不守法直接造成的。落實企業守法責任，是改善環境質量的重要舉措，也可以促使企業環境行為的外部性內部化，推動形成規范和公平的市場競爭秩序。

加強環境立法和執法監管。推動修訂環境保護法、大氣污染防治法等法律，提高環境違法成本；配合“兩高”修訂《關于辦理環境污染刑事案件適用法律若干問題的解釋》等，降低司法解釋中的環境違法犯罪門檻。環境執法力度不斷加大，2016年各級環保部門下達行政處罰決定12.4萬余份，罰款6 6 . 3億元，同比分別增長28%和56%。加強行政執法與刑事司法銜接，2016年全國移送行政拘留、涉嫌環境污染犯罪案件6064件，同比增長37%。

完善環境經濟政策。會同有關部門印發《關于構建綠色金融體系的指導意見》《培育發展農業面源污染治理、農村污水垃圾處理市場主體方案》，引導更多社會資本投入環保領域。配合完成環境保護稅法制定，解決排污費征管剛性不足等問題，提高污染排放成本。會同保監會編制《環境污染強制責任保險制度方案》，全國20多個省份開展試點。印發《關于對環境保護領域失信生產經營單位及相關人員實施聯合懲戒的備忘錄》，使違法企業一處違法、處處受限。

推行生態環境損害賠償制度改革。印發《生態環境損害鑒定評估技術指南總綱》等技術文件，在吉林等7省（市）開展損害賠償制度改革試點，推進環境損害賠償鑒定評估納入司法鑒定管理體系，解決“企業污染、群眾受害、政府買單”的不合理狀況。鼓勵和支持環境民事公益訴訟。2015年1月至2016年底，全國法院共受理社會組織提起的環境民事公益訴訟一審案件112件，二審案件10件。

加強環境信息公開和公眾參與。加強建設項目環評、環保執法監管等重點領域信息公開。全國所有省級和地市級環保部門均在門戶網站設立監管執法信息公開專欄。按季向社會公布嚴重超標國家重點監控企業名單，京津冀及傳輸通道高架源企業排放超標率從2016年1月的31%下降到12月的3.8%。建立健全環境保護網絡舉報平臺和制度，2016年我部“12369”微信舉報平臺受理群眾舉報4.9萬余件，已基本辦結。

圍繞解決環境管理針對性和有效性不足問題，改革環境管理基礎制度

環境保護的治本之策是源頭嚴防，關鍵所在是過程嚴管，最后關口是后果嚴懲。面對突出環境問題，必須突破固有的觀念和習以為常的方式方法，理順環境保護基礎制度的相互關系和管理流程，加快推進環境管理戰略轉型，提高管理質量和效益。

劃定并嚴守生態保護紅線。生態保護紅線是空間管控的基礎。中辦、國辦印發《關于劃定并嚴守生態保護紅線的若干意見》，核心是實現用一條紅線管控重要生態空間，確保生態功能不降低、面積不減少、性質不改變。全國已有13個省份劃定或初步劃定生態保護紅線區域，總面積約65萬平方公里。

深化環境影響評價制度改革。落實“生態保護紅線、環境質量底線、資源利用上線和環境準入負面清單”約束，更好發揮環評制度源頭預防作用。推進簡政放權，取消水土保持等前置審批，取消環保設施竣工驗收行政許可，將環境影響登記表由審批制改為備案制，下放57項建設項目的環評審批權限，將13類項目由編制環境影響報告書簡化為報告表或登記表。建立全國環評審批信息聯網平臺，實現事中事后全過程監管。全國環保系統358家環評機構全部完成脫鉤，解決了“紅頂中介”問題。

實施控制污染物排放許可制。排污許可是世界各國通行的環境管理制度。國辦印發《控制污染物排放許可制實施方案》，總體思路和目標是將排污許可制建設成為固定污染源環境管理的核心制度，逐步整合銜接環境影響評價、總量控制等固定源管理制度，對排污單位實施“一證式”管理，形成系統完整、權責清晰、監管有效的污染源管理新格局。目前，已啟動火電、造紙行業排污許可證申請核發，預計2017年完成大氣污染和水污染重點行業及產能過剩行業企業排污許可證核發，2 0 2 0年全國基本完成排污許可證核發。