“多規合一”背景下特色小城鎮的發展研究

包麗娜

摘 要： 空間規劃是現代政府調控市場經濟，合理配置資源，平衡各方利益，保護生態環境，促進社會經濟高效和可持續發展的重要工具，其地位與作用在我國已經步入城市化會的背景下日益凸顯，并且具有多尺度和綜合性的特征。發展特色小城鎮是建設新型農村的重點，但是目前我國目前還沒有出臺具體的建設特色城鎮規劃，并且由于多方面的原因，我國的空間規劃存在著“多規”并存化及“多規失衡”的現象，集中表現在規劃內容不一致，相互沖突及規劃標準不統一，難協調等方面，深刻影響著各項規劃的實施性和地方經濟社會的發展。本文以“多規合一”為背景，研究發展庫倫旗特色城鎮，并且提出存在的問題。

關鍵詞： 多規合一； 特色城鎮； 土地利用總體規劃

1. 研究意義與背景

我國政府出臺的規劃類型有80多種，其中法定規劃有20余種，規劃體系龐雜紊亂，呈現“各自為政”“爭當龍頭”的局面，在規劃編制和管理的過程中存在管理要求缺乏協同、部門規劃銜接困難和管理主體不清等問題。隨著規劃改革的深入發展，“底線式”的空間規劃、“協同式”的管理機制和“留白式”的市場實施更加引人關注，多行業的規劃整合工作勢在必行。

在國民經濟和社會發展第十三個五年規劃綱要中明確指出加快發展中小城市和特色鎮，以提升質量、增加數量為方向，因地制宜發展特色鮮明、產城融合、充滿魅力的小城鎮。發展特色小城鎮，是社會發展的需要也是土地節約集約利用的必然要求。特色小城鎮的發展是推進新型城鎮化的一條新的路徑。

2. 相關概念

2.1 多規合一

“多規合一”即將國民經濟和社會發展規劃、土地利用總體規劃、城市總體規劃以及環保、產業、市政等專項規劃的編制、實施進行融合。“多規合一”的內涵應是一種規劃協調工作而非一種獨立的規劃類型，是基于城鄉空間布局的銜接與協調，是平衡社會利益分配、有效配置土地資源、促進土地節約集約利用和提高政府行政效能的有效手段。

2.2 特色城鎮

本文中所指的特色城鎮是指“因地制宜發展特色鮮明、產城融合、充滿魅力的小城鎮。”在新近公布的“十三五”規劃綱要中，明確提出要在未來五年中加快發展中小城市和特色鎮。無論是發展環保、健康、旅游、時尚、金融、高端裝備制造等現代產業，還是專注于茶葉、絲綢等歷史經典產業，特色產業的小城鎮而是并非千鎮一面。

3. 多規合一下發展特色城鎮

3.1 研究區域概況

庫倫旗位于內蒙古通遼市西南部，地處東經121°09′～122°21′，北緯42°21′～43°14′，總面積4716平方公里。地處燕山北部山地向科爾沁沙地過渡地段。燕山山脈自旗境西南部延入，在中部與廣袤的科爾沁沙地相接，構成旗境內南部淺山連亙，中部丘陵起伏，北部沙丘綿綿的地貌。整體地勢呈西南高，東北低，因地處環境和自然條件的特殊、生活習慣以及歷史原因屬于典型的半農半牧區。

3.2 實施多規合一特點

3.2.1 多規合一并非是一個單獨的規劃部門

多規合一是經濟社會發展規劃、城鄉規劃、土地利用規劃、生態保護規劃等多個規劃相互協調、探討后制定出每部門的規劃。多規合一，能根據當地綜合實際情況，制定因地制宜的規劃，而不僅僅是根據片面情況或片面目標制定單項規劃。雖然字面意義是“合一”，但是合一后它不是一個單獨的規劃部門，各個規劃部門根據其他部門制定出的規劃制定出本部門的規劃。

3.2.2 實施多規合一的標準

“多規合一”是每部門依據其他部門規劃制定本部門的規劃，制定一個規劃標準是實施“多規合一”的必不可少的依據。在眾多規劃中，要依據哪個規劃為標準，這個問題目前還沒有明確的規定，眾說紛紜。在本文中，以土地利用規劃為依據。具體有以下幾個原因：

（1）土地的承載力

中國經濟新常態下，我國面臨著人口城鎮化、經濟服務化、發展低碳化、產業高端化等問題和機遇。抓住機遇順應國際經濟，需要做好土地宏觀調控，提供經濟發展的場地。

（2）土地面積的有限性

十八屆五中全會決定：一對夫妻可生育兩個孩子政策。2014年，我國人口137462萬人，不考慮二孩政策的情況下到2030年我國人口將達到15億。但是提供人口生活一切的土地面積是不變的，人地關系一如既往地成為關注的熱點，人地關系需要重新調整。解決新增人口需要的土地問題才能解決其他的問題。

（3）土地的凈化功能

土地作為一個生態系統，有著凈化污染物，無機能轉有機能等功能。2015年9月21日中共中央國務院印發《生態文明體制改革總體方案》中提到建立國土空間開發保護制度，完善自然資源監管體制。將分散在各部門的有關用途管制職責，逐步統一到一個部門，統一行使所有國土空間的用途管制職責。土地的凈化功能建設生態文明的基礎和不可缺少的部分，因此土地利用規劃的編制是至關重要的。

3.3 發展特色城鎮

3.3.1 發展搬遷撤并型村莊

庫倫旗北部以沙丘地貌為主，生活方式以牧區為主，農村居民點布局比較散開，通過合理布局新農村居民點，進行村莊整治和退宅還耕，使農村居民點的整治遷并與農業生產發展和牧民生活水平提高相結合。在內蒙古“十個全覆蓋”工程中，明確有危房改造工程，在這次工程之后，該旗北部的牧區農村居民點整理取得了較好的成果，目前搬遷出5個村莊并撤并新建新農村3個，退宅還耕16191.90畝。這不僅解決了農村居民點荒蕪，浪費土地資源的嚴重問題也提高了農牧民的實際收入，改善了農牧民的生活。

3.3.2 發展旅游特色城鎮

庫倫旗擁有豐富的歷史文化，有三大寺、大青溝等歷史旅游景點，不僅有這些物質文化遺產還有已經被列入國家非物質文化遺產的安代文化。庫倫旗目前也充分利用這些旅游景點，吸引著區內外的游客，這無疑提高了該旗經濟收入。不僅如此該旗2015年開發了塔敏查干沙漠旅游景點，到2016年景點純收入達到527.63萬元，明顯地提高了該旗經濟收入水平。庫倫旗不僅是中國安代藝術之鄉也是中國蕎麥之鄉，開展蕎麥節，吸引更多的游客，不僅能把蕎麥飲食文化推廣出去還能提高政府經濟收入。目前這項項目還未啟動，但是相信不久的將來會漸漸發展。該旗境內南部淺山連亙，中部丘陵起伏，北部沙丘綿綿的地貌，以溝谷為主的地形條件適合大規模種植蕎麥。特色旅游景點是該旗發展特色城鎮的一項重要的方式。

3.3.3 發展特色城市建設

該旗因其特有的地形條件，需要擴建城鎮基礎設施，因此到2011年，完成了庫倫鎮東梁新區北擴2.88平方公里的控制性詳細規劃和庫倫鎮2.33 平方公里的古鎮保護規劃方案編制工作。投資1.52億元，實施城鎮建設項目19項，完成了庫倫鎮生活垃圾處理場、廉租住房、火車站廣場等5項續建工程；實施了新城區道路延伸、哈達泰植物園人工湖、網球公園、供熱改造、燃氣管道建設等14項新建工程。

3.3.4 發展特色自然資源

該旗截至2012年，已探明的礦產有27種，其中鋁、鋅、石灰石、大理石、高嶺土、鐵等儲量豐富。有林地達146萬畝，森林覆被率為34%，林木儲積量280.3萬平方米，草牧場398萬畝。值得一提的是該旗蕎麥年產1500萬斤以上，是國內外市場的熱門貨。該旗也抓住這個機遇和特色，大量加工并銷售出蕎麥食品及生活用品，比如蕎麥面、蕎麥茶、蕎麥酒及蕎麥枕頭等。

3.4 多規合一下發展特色城鎮

多規合一的特點及其本質是建立空間規劃體系，最后的目標是經濟社會的發展。本文中發展特色城鎮最終目標就是提高社會經濟收入。本文中發展特色村莊、特色城市建設、特色自然資源需要土地利用總體規劃、經濟社會發展規劃、城鄉規劃及生態環境保護規劃理順各類規劃空間管理職能為主旨，以在有坐標的一張圖上疊加融合各類、各專業、各行業規劃的空間信息為路徑，實現各類規劃銜接一致，相互融合到一張可以明確邊界線的城鎮域圖上，特色城鎮發展就可建立統一的空間規劃體系。

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