生態文明建設下福建省“海岸公園”發展的路徑選擇

孫國峰　王秋華

摘要：以湄洲島黃金沙灘海岸公園為例，從福建省30個海岸公園的概況入手，分析了莆田市湄洲島黃金沙灘海岸公園存在的問題，提出了建設湄洲島黃金沙灘海岸公園的對策建議，以期對生態文明建設下福建省“海岸公園”的生態可持續發展提供理論參考和路徑選擇。

關鍵詞：生態文明；海岸公園；湄洲島

中圖分類號：F127

文獻標識碼：A文章編號：16749944（2017）8026404

1引言

世界自然保護聯盟（IUCN）認為海岸公園是保護地的一種類型①

，海岸公園作為以Ⅴ類保護區為主的保護區類型之一，其以保護自然生態系統和提供游憩娛樂為主要管理目標。歸納不同國家和地區海洋保護區的理念和類型，可將海岸公園定義為：具有一個或多個保持自然狀態或低開發度的，具有地質地貌景觀和文化價值的海岸帶地理區域，能為人類提供生態、科研、教育、游憩娛樂的場所，是國家以保護為目的而設立的海洋保護區。

“十三五”時期，我國將實施“藍色海灣”等重點工程，在“藍色海灣”整治工程中，要實施環境綜合整治并因地制宜建設海岸公園。為了使我國海岸線資源以及海洋生態系統得到較好的保護并得到合理開發利用，政府部門和學術界在實踐和理論方面進行了一些有益的探索和研究。它們主要體現在以下領域：國家公園（有海岸線）、海濱名勝風景區、國家濱海濕地公園的建立和研究[1～4]；海岸帶可持續發展與綜合管理研究，海岸帶綜合管理體制和運行機制研究，對沿海生態資源評價指標及尺度的研究等[5～7]；海岸帶土地利用的相關研究[8]；海岸帶區域資源開發與產業發展的相關研究[9]；海岸帶自然資源開發與保護[10]。而就海岸公園的專門或案例研究目前從文獻上還很難看到。

福建省海岸線長3752 km，有143處濱海沙灘，沙灘資源豐富。但最近幾年隨著經濟持續發展，人們對海岸帶開發力度不斷加大，海岸蝕退、沙灘退化等問題也隨之出現，濱海沙灘亟待保護與修復。為深入貫徹實施福建生態省戰略，服務生態文明試驗區建設，2016年4月，福建省海洋與漁業廳組織全省各市縣對轄區內的海岸進行申報，并在2016年8月26日評審出了30個海岸公園。由于這是福建省首次設立海岸公園，目前關于福建省海岸公園發展方面的相關研究尚在起步階段，海岸公園的發展還存在諸多問題。以莆田市湄洲島黃金沙灘海岸公園為例，從福建省30個海岸公園的概況入手，重點分析莆田市湄洲島黃金沙灘海岸公園存在的問題，提出發展湄洲島黃金沙灘海岸公園對策建議，以期為生態文明建設下福建省“海岸公園”的發展提供有益參考。

2福建省海岸公園概況及其共性問題

此次福建省審批通過的30個海岸公園以濱海沙灘為主，還包括紅樹林和沿海灘涂。這些海岸公園地處福建省東部沿海地區，毗鄰臺灣，是海峽旅游合作區的西岸與東岸交流的重要紐帶和橋梁。這里氣候溫和，年均降雨量充足，屬典型的亞熱帶海洋性季風氣候。海岸公園分布著海景、沙灘、礁景、港景、林和石景等自然景觀，資源豐富且各有特色。莆田市的2個海岸公園和廈門市的4個海岸公園相對于其他海岸公園就資源特色來說會比較突出，因為它們分別依托湄洲島和鼓浪嶼2個國家級的風景區。另外，由于這30個海岸公園處于沿海地區，交通條件相對來說還是比較便利的，因此區域可進入性比較高。尤其是廈門市的4個海岸公園地處經濟特區，周邊經濟發達，交通條件最好。從開發狀況上看，寧德市的7個海岸公園開發狀況相對較低，廈門市的4個海岸公園開發狀況較高，其他海岸公園的開發狀況較一般（表1）。

由于福建省海岸公園的發展建設才剛剛起步，因此存在一些共性問題。首先，海岸公園發展的具體方案還未詳細制定，對海岸公園的具體范圍尚未清楚界定，各海岸公園資源權屬并不明晰。以土地權為例，相關法律法規并不完善；另外，在管理體制上，存在“多頭管理，條塊分割”的現象，現有海岸公園管理單位的行政級別差

別很大——福鼎小白鷺海岸公園的管理機構是寧德福鼎市海洋與漁業局，為正處級機構；福清目嶼——鵝鬧夫妻灣海岸公園的管理機構是福州福清市沙浦鎮牛峰村民委員會，屬于鄉科級以下的機構；泉州臺商投資區張坂月亮灣海岸公園的管理機構是泉州臺商投資區管委會科技經濟發展局，為副處級機構；廈門鼓浪嶼沙灘公園的管理機構是廈門市海洋與漁業局，為正廳級機構。另外，歸口管理單位也不同，有些由市縣（區）共管，有些歸縣（區）政府管理。這些都給資源的綜合管理、保護和開發帶來諸多不便。其次，海岸公園的管理不僅缺乏專業人才，而且資金普遍不足，這在一定程度上阻礙了海岸公園的良性有序發展。再次，由于福建省30個海岸公園今年8月末才審批通過，社會參與不足，在監督管理上還有待進一步改進。最后，保護區的保護管理工作常常會和當地社區的發展產生一定矛盾。

3對湄洲島黃金沙灘海岸公園的案例分析

3.1典型性

為了便于研究，選取湄洲島黃金沙灘海岸公園作為案例進行分析。首先，湄洲島黃金沙灘海岸公園所處的湄洲島旅游基礎好，是媽祖信俗世界遺產地、國家級海洋公園 、國家級旅游度假區、國家級風景名勝區和省對外開放旅游經濟區，品牌度高，有利于對海岸公園發展的探索和研究。其次，在資源特色、開發狀況、交通條件等方面與其他海岸公園相差不大。最后，湄洲島黃金沙灘海岸公園在發展中與其它海岸公園一樣也存在共性問題。

3.2概況

湄洲島黃金沙灘海岸公園主要部分為湄州島黃金沙灘，也稱九寶瀾沙灘，位于湄洲島

西南突出部的連島沙壩上，沙灘長3000 m，寬300～500 m，坡度50～60 m，主要由細沙組成，灘平坡緩，沙細如面，色如黃金。北擁千疇綠林，南臨萬頃碧波，碧海銀灘，被譽為“天下第一灘”， 美國一位環球旅行家觸景生情，贊美此地為“東方夏威夷” [11]。湄洲島全島約4.2萬人，所依托的莆田市對其經濟支持水平一般[12]。以媽祖文化和民俗文化為代表，湄洲島黃金沙灘海岸公園資源特色突出，資源也較為豐富。但交通條件一般，開發狀況屬中等水平，環境保護以及相關基礎配套設施還有待改進。

3.3存在的問題

總體來看，湄洲島黃金沙灘海岸公園在管理體制、資源權屬、資金機制、社會參與和監督機制、資源保護與社區發展等方面都存在一定的問題，在海岸公園建設的起步階段應給予高度重視。

3.3.1管理體制不順，資源權屬不清。

海岸公園管理體制應體現統一、規范、有效管理的原則，有利于海岸公園充分發揮其生態、游憩、經濟、科研和教育的功能。湄洲島黃金沙灘海岸公園與其他海岸公園在管理體制上存在一個共性問題，即“多頭管理，條塊分割”。湄洲島黃金沙灘海岸公園管理單位為秀嶼區正處級建制的海洋與漁業局，由莆田市和秀嶼區共同管理，屬于政府全額撥款的事業單位。湄洲島黃金沙灘海岸公園所在的湄洲島人口較多，產業多樣，對海岸帶的保護也會涉及到較多部門和單位。這些部門和單位隸屬不同的行業管理部門和秀嶼區行政主管部門，存在職能交叉、越位和缺位的現象。

此外，土地、森林、水等自然資源權屬不是很明晰。湄洲島黃金沙灘海岸周邊部分林地屬于國有，還有部分屬于集體所有，管理部門僅有監督管理的權力，并沒有實際的所有權。自然資源權屬不清加上多頭管理，條塊分割等問題使得島上資源遭到破壞，海洋資源沒有得到合理的開發和利用。

3.3.2專業人才匱乏，資金投入不足。

湄洲島黃金沙灘海岸公園的工作人員主要來自政府部門或者是當地和周邊的普通民工，具有相關專業技術背景的人員所占比例不是很高。海岸公園設立的主要目的之一是對海岸帶的保護與海岸資源的合理利用與開發，而這方面的專業人才卻很匱乏。大部分人員沒有經過很系統的培訓，專業素養方面還很欠缺，較難實現湄洲島黃金沙灘海岸公園的管理目標。

莆田市和秀嶼區經濟發展水平一般，雖然政府在資金投入方面給與了一定的支持，為湄洲島黃金沙灘海岸公園的發展奠定了基礎，如2015年7月1日，36臺新能源純電動8 m公交車投放于湄洲島進行運營[13]；2016年下達節能新產品、新技術試點推廣專項補助資金；大力推進湄洲島宜居環境及農村環境綜合整治等[14]。但是，目前湄洲島黃金沙灘海岸公園主要靠政府財政撥款，融資渠道比較單一，PPP模式并未廣泛推廣，而海岸公園的發展僅靠財政支持是遠遠不夠的。此外，保護地管理處沒有資源的所有權，無法享受國家的相關優惠政策[15]，資金的不足使得一些基本公共服務無法提供。

3.3.3社會參與不足，社會監督管理不夠。

設立海岸公園是福建省生態文明試驗區建設的重要組成部分，政府除了起帶頭作用，還要廣泛宣傳、組織并動員廣大社會群體參與其中。盡管莆田市秀嶼區出臺了《2015年文明湄洲島創建行動方案》，倡導推動全區干部群眾自覺踐行文明行為，以此來提升全島群眾文明素養，構建文明旅游度假區[16]。該方案同樣對海岸公園的建設意義重大。但還未深入實施，社會參與度不高。主要體現在：一是志愿者招募效果不明顯。由于志愿服務體系不完善，志愿者招募信息沒有得到很好的宣傳，參與志愿者人數不多。二是在開展“文明賓館、溫馨民宿”、 “文明誠信商戶”評選活動中，由于大部分民眾、賓館、民宿及商戶對評選標準不了解，加上對達標商戶沒有在官方媒介上予以及時廣泛推介，大部分民眾對其知之甚少，參與積極性較低。三是政府在吸納游憩民眾、貿易群體和政治參與度高的市民多角度參與湄洲島黃金沙灘海岸公園的運行管理方面還缺乏深入研究。由于社會公眾參與度不高，湄洲島黃金沙灘海岸公園在社會監督管理方面也存在很多弊病，各部門出于自身利益互相推諉，加之信息來源渠道單一，程序不夠透明，社會公眾很難進行管理。四是目前湄洲島黃金沙灘海岸公園與海外高校、科研院所合作比較少。

3.3.4資源保護與社區發展的沖突。

海岸公園的建設難以遵循“保護為主，全民公益性優先”[17]的原則。一方面，資源的保護要求對當地資源的使用要有一定的限制，而這必然會牽動當地居民的利益，影響社區的發展；另一方面，如果注重追求社區的發展，經營收入未反哺到周邊落后社區，則會導致資源的破壞。湄洲島全島陸域面積約14.35 km2，下轄湄洲鎮共11個村約4.2萬人。島內居民的生產生活，尤其是對海岸帶周邊的土地、樹林的開墾，會對周邊的環境以及海洋生態系統等產生一定的沖擊。2015年，政府在島內的道路拓改方面取得了較大進展；對農村環境衛生的綜合整治一定程度上改善了村容村貌，優化了人們的居住環境；2016年，湄洲島加快推進“朝圣島”“旅游島”“生態島”建設，湄洲島管委會重新規劃設計，依托祖廟景區，打造一條集商店、住宿、餐飲、文創等于一體的閩臺風情文化旅游街[18]。這些舉措對促進社區發展起到了積極的作用。但是，對海岸公園的建設會帶來一些問題。第一，雖然道路的拓改使當地的交通狀況得以改善，極大地促進了當地經濟的發展，但其對島上生態系統影響的風險評估并不是很深入，對海岸帶和海洋生態系統將產生一定影響；第二，打造閩臺風情文化旅游街會在很大程度上推動當地的經濟發展，但由于經營機制不完善，商業開發不規范，會導致部分村落資源的過度使用，經營收入未反哺到周邊落后社區。如果海岸公園的建設完全蛻變成商業經營，背離了其建設的初衷，將會導致資源及環境遭受無法挽回的破壞，進而阻礙當地社會經濟的生態可持續發展。

4湄洲島黃金沙灘海岸公園發展對策

4.1改革管理體制，明確資源權屬

4.1.1改革管理體制

整合湄洲島原有的管理機構及其相關職能，在此基礎上設立新的管理機構。該機構擁有島上自然資源的監督權、管理權和執法權，由莆田市政府直接管理，仍然接受其上級主管部門的領導和監督。

4.1.2明確資源權屬

明確相關各類自然資源的權屬，以便管理部門更好地整合。對湄洲島上的自然資源統一進行確權登記，加強和完善制度保障，改進自然資源管理方式。對屬于集體所有的林地，可通過購買或者協議的方式進行資源權屬的變更，將林地的控制權、經營權和處置權統一歸新設立的管理機構所有。建立健全合理的資源補償制度，一是根據當地居民付出勞務成本的多少對其給予合理補償；二是根據限制居民生產資源的用途或者使用資源的強度對其給予合理補償。

4.2健全培訓體系，完善資金機制

4.2.1健全培訓體系

第一，莆田市政府要加大對專業人員教育和培訓的扶持力度。第二，健全人才培訓機制。①政府、企業和科研機構要三方合作，培養管理海岸公園的專業人才；②建立崗前培訓以及淡季脫崗制度，提高工作人員的專業水平；③重視培訓的績效考核。

4.2.2完善資金機制

建立“多元化資金投入與政府專項財政相結合”[19]的資金機制。第一，多渠道融資。首先，設立湄洲島黃金沙灘海岸公園公益基金。其次，以生態彩票的方式向社會公眾募集生態補償基金，該籌資方式有兩大優點，一是生態補償基金可以長期無償使用；二是籌資數量可觀。若將籌資用于海岸公園的建設，會大大推動海岸公園發展的進程。再次，海岸公園的一些經營項目可通過PPP模式面向社會招標。最后，利用地緣優勢和“一帶一路”戰略積極引進外資。第二，實行收支兩條線管理。海岸公園一些特許經營的收入應當上交福建省財政，由省級統籌安排湄洲島黃金沙灘海岸公園的各項支出。第三，完善資金保障機制，增加對海岸公園的專項補助和補償資金的額度。

4.3加強社會參與力度，改進社會監督管理

加強社會參與力度。第一，建立健全志愿者服務體系。一是完善志愿者管理制度和激勵機制，設立海岸公園志愿者招募平臺；二是充分利用新媒體廣泛宣傳志愿者招募信息。第二，開展與海岸公園有關的系列評選活動時，評選標準要清楚明了，評選過程要公開公正，評選結果應及時廣泛推介。第三，充分發揮NGO（非政府組織）的作用。廣泛吸納游憩群眾、企業和政治參與度高的市民共同參與湄洲島黃金沙灘海岸公園的運行管理。第四，結合“一帶一路”戰略做大湄洲島黃金沙灘海岸公園的“朋友圈”。通過與國內外各高校、科研院所等進行合作，攻克管理、技術和生態難關，推進海岸公園可持續發展建設的進程。

此外，伴隨著社會參與力度的提高，社會監督管理也要相應改進。各部門應建立健全社會監督管理機制，完善民眾參與海岸公園管理的渠道，做到信息公開，辦事透明。

4.4堅持保護為主，注重公益性

遵循“保護為主，全民公益性優先”的原則對海岸公園發展建設意義重大。一方面，海岸公園的發展為當地居民帶來了更多的商業契機和工作崗位，從而帶動了社區經濟的發展。另一方面，將經營收入反哺到周邊落后社區，解決資源保護與社區發展的沖突，最終達到社會經濟的生態可持續發展。

所以，發展海岸公園要始終遵循“保護為主，全民公益性優先”的原則。第一，控制湄洲島的常住人口。島內居民的生產生活會對海洋生態系統產生一定的影響，要控制外來人員的遷入，并將島內分散的居民點聚集為集中社區，以利于統一管理和海洋生態系統的保護。第二，農村環境衛生綜合整治和當地經濟的發展同時并舉。對于一些建筑工程，應組織專家和學者全面深入地調研，杜絕“面子工程”的出現。第三，完善特許經營機制，規范當地經營模式，推動當地產業結構的優化升級和轉型。

5結語

福建省正迎來“五區疊加”的歷史發展機遇期，30個海岸公園的批準設立是福建省生態文明示范區建設的重大舉措之一。從文獻和實踐來看，關于海岸公園的研究和成功案例還很少，處于探索階段。本文將湄洲島黃金沙灘海岸公園作為福建省30個首批海岸公園的典型進行較為深入的研究，可以看到，資源權屬不清、管理機制不順、資金嚴重匱乏、專業人才短缺和社會公眾的生態意識缺乏等是制約海岸公園良性發展的主要障礙。盡管福建省出臺了相關配套措施，但海岸公園的發展是一個系統工程，需要政府主導和社會層面的大力參與和支持。現階段而言，湄洲島黃金沙灘海岸公園存在的問題和面臨的困境具有普遍性，不僅需要各海岸公園所在地政府的精準管理和戮力而為，更需要省級層面的政策支持和制度安排。

參考文獻：

[1]

[15]劉沖，譚益民，張雙全，等.城步國家公園體制試點區存在問題及對策研究[J].中南林業科技大學學報（社會科學版），2015，9（6）：77～80.

[2]國家林業局森林公園管理辦公室，中國林業科技大學旅游學院.國家公園體制比較研究[M].北京：中國林業出版社，2015：1～226.

[3]汪朝輝，吳楚材，成鳳明.張家界國家森林公園生態安全管理模式探析[J].經濟地理，2009，29（9）：1580～1584.

[4]葛云健，張忍順，楊貴山.創建鹽城國家濱海濕地公園的構想——江蘇淤泥質海岸生態旅游發展的新思路[J].資源科學，2007，29（1）：106～111.

[5]張景秋.海岸帶可持續發展與綜合管理研究[J].人文地理，1998，13（3）：41～45.

[6]李德潮.資源資產理論及在海岸帶資源管理中的應用[J].海洋開發與管理，1994，11（2）：28～30.

[7]鹿守本，艾萬鑄.海岸帶綜合管理體制和運行機制研究[M].北京：海洋出版社，2001：1～337.

[8]李偉芳，俞騰，李加林，等.海岸帶土地利用適宜性評價——以杭州灣南岸為例[J].地理研究，2015，34（4）：701～710.

[9]張效莉.海岸帶區域資源開發與產業發展的研究設想[J].學術界，2008，（3）：101～105.

[10]晏維龍，袁平紅.海岸帶自然資源開發與保護及其國際經驗借鑒[J].世界經濟與政治論壇，2009，（6）：117～122.

[11]湄洲島國家旅游度假區管委會.湄洲島之黃金沙灘[EB/ OL]. http：//mzd.gov.cn/lyb/cyz/hjst/20140917/875500021.shtml.

[12]鄭耀星，林文鵬，儲德平.海島型旅游地空間競爭與區域合作研究[J].旅游學刊，2008，23（12）：59.

[13]湄工委.關于印發《2015年文明湄洲島創建行動方案》的通知[EB/OL].（2015-08-18）.[2017-03-19].http：//www.mzd.gov.cn/zwb/zwgks/zxwj/dgwwj/20150818/775600010.shtml.

[14]蘇李貴.大力推進湄洲島宜居環境及農村環境綜合[EB/OL].（2016-07-22）.[2017-03-19].http：//www.mzd.gov.cn/zwb/mzdt/gzdt/20160722/957100001.shtml.

[16]金許斌.湄洲綠色交通跨越式發展增添一抹亮麗風景線[EB/OL].http：//www.mzd.gov.cn/zwb/mzdt/mtkmz/20160414/274000003.shtml.

[17]蘇楊，王蕾.中國國家公園體制試點的相關概念、政策背景和技術難點[J].環境保護，2015，43（14）：17-23.

[18]湄洲日報.打造湄洲島旅游新名片[EB/ OL]. http：//dzb.ptweb.com.cn/pic/201605/22/201652283933547.pdf.

[19]劉鋒，蘇楊.建立中國國家公園體制的五點建議[J].中國園林，2014（8） ：11.