摘 要 公務員權利救濟體系在一個國家公務員制度中舉足輕重，因此對公務員合法權益的保護具有極其重要的作用。本文首先通過一則案例引出保護我國公務員合法權益的迫切需要，接著介紹了我國公務員權利救濟體系的現(xiàn)狀，指出其中存在的瑕疵與缺陷，究其本源與基礎理論，借用比較法研究手段，參考法國公務員模式及其權利救濟制度，取其精華，去其糟粕，最終證明了在我國實行公務員權利救濟之司法救濟是可行的。

關鍵詞 公務員 司法救濟 可行性

作者簡介：耿聰，西南政法大學本科。

中圖分類號：D630 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.05.070

一、引言

2016年6月15日，安徽黃山歙縣王村鎮(zhèn)副鎮(zhèn)長洪升因工作期間駕私家車載客被人舉報。歙縣對洪升上班時間駕駛私家車進行違規(guī)營運給與6個月行政警告處分，并對其主動上交的違規(guī)收入進行了收繳。針對洪升在未取得出租汽車經(jīng)營資格的情況下從事出租汽車客運經(jīng)營的問題，歙縣交通運管部門也對其作出了罰款5000元的行政處罰 。洪升因此事成了網(wǎng)絡紅人，作為領導干部，在上班時間開網(wǎng)約車，本該根據(jù)《中華人民共和國公務員法》（以下簡稱《公務員法》）第53條第14項規(guī)定給予黨紀處分，但是洪升工資不高，又因病舉債，為生活所迫才萌生了開滴滴賺點錢還債的想法。并且他主要利用休息日和下班時間拉客，用的是私家車，也并沒有影響正常履職。于是引發(fā)了一場關于該處罰的是否妥當?shù)臓幷摗?/p>

法理不外乎人情，人們對公職人員賺外快一向都是磨刀霍霍，這次卻選擇了體諒洪升，無外乎是用心去判斷。洪升事件實屬特殊且私以為處理結果過于嚴厲，可是當筆者為其尋找救濟路徑時，發(fā)現(xiàn)他只能提起申訴或者控告，別無他法，顯然不妥。學界已有諸多論述公務員權利救濟的文獻資料，大致分為兩大主流。一些學者認為我國應該對公務員內部行政救濟制度進行完善；還有一些學者認為，國家在解決公職人員救濟問題的過程中，需要在構建內部救濟制度的基礎上，對公務員外部行政救濟制度進行完善，實行雙軌救濟。兩種觀點各有千秋，完善行政內部權力救濟制度僅能從內部一種途徑對公務員合法權益進行救濟，無法保障救濟涵射的廣度。建議實行雙軌制大多借鑒的是英美法系國家成功經(jīng)驗，移植到我國，難以確定是否會發(fā)生“橘生淮北則為枳”的情形。因此，筆者總結了前人的研究成果，借鑒同為大陸法系的法國國家公務員制度，力在探求給公務員披上保護合法權益的“外套”的可行性。

二、我國公務員權利救濟制度現(xiàn)狀及其弊端

從我國《公務員法》的有關規(guī)定來看，公務員主要指的是依法履行公職、享有國家行政編制的工作人員。他們的工資福利由國家財政承擔。根據(jù)產生方式不同，我國公務員可以分為選任制、委任制、考任制和聘任制四類。我國公務員權利救濟體系對公務員的申訴控告的權利進行了明確，聘任制公務員享有申請仲裁和司法救濟的權利。顯然，除聘任制公務員以外我國公務員的權利救濟路徑只有行政內部救濟，被明確地排除出了司法救濟范圍之外，其不足主要有以下幾點：

第一，法律規(guī)范繁雜無序。我國沒有統(tǒng)一的行政法典，對公務員救濟體系亦缺乏一個全面、具體的規(guī)定，且各相關制度位階不同，無疑增加了適用難度。

第二，救濟主體具有隸屬性。由于救濟機關為作出決定的同級公務員主管部門或其上級機關，皆不具有獨立性和權威性， 救濟手段易僅為表面文章。再者由救濟機關評判自己所做決定的合法與合理性，違背了“自己不能成為自己的法官”的自然正義原則。這樣的救濟，難以保證徹底與公正。

第三，程序不透明。因為局限于行政救濟，缺乏公開透明和公眾參與，無法接受外部監(jiān)督，極易滋生徇私腐敗，更加難以實現(xiàn)對公務員合法權利的有效保障。

第四，裁決結果缺乏執(zhí)行力。《公務員法》規(guī)定“公務員申訴的受理機關審查認定人事處理有錯誤的，原處理機關應當及時予以糾正”，但是沒有其處理期限做出明確規(guī)定，并且法律也沒有賦予審查結果以強制執(zhí)行效力。因此，即使公務員得到了一個有利的結論，也未必能夠得到有效的救濟。

三、影響我國公務員權利救濟體系的理論基礎

（一）特別權利關系理論

特別權利關系是我國公務員權利救濟體系的主體理論依據(jù)，這一理論起源于德國君主立憲制時期，后來在我國臺灣地區(qū)和日本等地盛行。所謂特別權力關系是以國家、政府或公共團體等行政主體的一種關系形式。在特別的法律原因下，有關部門主要以公法上的特別目的為限，對相對人的概括的命令、強制的權力進行發(fā)揮，在這一關系模式下，相對人有著服從的義務 。從理論層面來看，對國家、政府在某些領域中發(fā)揮行政權的優(yōu)越地位進行保護，是特別權力關系理論的核心要素，在當事人在特別權力關系中的地位表現(xiàn)出嚴重不平等的特點的情況下，特別權利主體可以依托內部規(guī)則的方式對相對方的基本權利進行限制，也可以對其苛以繁重的義務。從這種限制機制的影響來看，相對人有忍受的義務，且不能尋求司法上的救濟。由于此種理論對人權保障、行政法治以及司法最終權等法治原理的適用進行了排除，因而學術界也對這一理論進行了全面批判，從社會的發(fā)展現(xiàn)狀來看，特別權力理論的影響力已經(jīng)日漸衰微，在公務員、學生、監(jiān)獄服刑人員及軍人的基本權益受到侵害的情況下，對其提供司法救濟已成世界性的法治潮流。

（二）傳統(tǒng)儒家學說的封建宗法思想

我國自古延續(xù)而來的宗法制、等級制對現(xiàn)代的行政體制建構產生了深刻的影響，并且潛移默化地影響了公務員對待自身權利的態(tài)度。我國傳統(tǒng)上權利救濟文化的缺失以及厭訟的觀念反映到公務員和政府這一公權力系統(tǒng)時則表現(xiàn)得更為明顯突出。公務員作為特殊的群體，其具有雙重身份。但是他們對此的認知并不明晰，尤其是對自己在行政系統(tǒng)中所處的角色究竟享受何種保護、如何救濟并不清楚，由此也就產生了公務員這一本身相對于行政機關就處于弱勢地位的群體形成了權利意識淡薄的觀念。公務員對自己行政事務執(zhí)行者身份的肯定往往導致其對作為受害者權利救濟要求的弱化。對于行政機關的侵權行為大部分公務員選擇的是容忍與接受，并且最終選擇服從。

四、法國公務員權利救濟體系

根據(jù)法國法律的有關規(guī)定，公務員對行政處分不服的，有行政救濟和司法救濟兩種方式進行自我救濟。

（一）行政救濟

善意救濟、層級救濟和申訴救濟組成法國的行政救濟體系。善意救濟和層級救濟是公務員依據(jù)行政組織原則，向有行政處分權的原行政機關提出申訴或者向其上級行政機關申訴的救濟申請措施。行政機關在對相關申訴進行審查后，可以作出維持、撤銷或者修改原行政處分的決定。當行政機關的行政處分與紀律委員會的建議不同，且公務員所受到的處分非申誡和警告的情況下，公務員如果對處分不服，可以在接到處分通知的一個月以內，向國家公務員或地方公務員最高委員會提起申訴。在進行調查核實后，公務員最高委員會可以向行政機關提出維持、撤銷或修改行政處分的建議。

（二）司法救濟

根據(jù)法國公務員法規(guī)定，公務員對行政機關的處分不服，可以向行政法院申請撤銷之訴和損害賠償之訴。只要是侵犯公務員的合法權利和利益，不論是具體還是抽象的行政行為，都可作為訴訟對象。公務員服務地區(qū)的地方行政法庭對撤銷之訴有管轄權。法庭從事實和法律兩個方面進行審查，內容包括事實認定、行政機關的處分權限以及是否存在權力濫用等內容。行政法院的審查屬于復核審查，只審查法律適用。法庭判決的溯及力的強化，是法國司法救濟體系所表現(xiàn)出來的主要特點，違法的行政處分被撤銷后，公務員的職位和薪資恢復到處分前的狀態(tài)。其間公務員的各種權利與利益，亦均應享受。損害賠償之訴是指公務員在行政機關的違法行政處分行為所造成的物質與精神損害的影響下，向行政法院提起的賠償訴訟。公法上的賠償規(guī)則是損害賠償適用的主要特點，錯相抵原則和損益相抵原則是這一原則的具體表現(xiàn)。這一點也是法國與其他西方國家確立行政主體的賠償責任的差異性的表現(xiàn)。

（三）二者的關系

法國法律明確規(guī)定了行政救濟與司法救濟間的關系。通常情況下，行政救濟不是司法救濟的必經(jīng)前提，但如公務員提起損害賠償之訴，向法院起訴必須是行政救濟無果后的選擇。并且申請行政救濟會產生訴訟時效中止的后果，在行政救濟決定作出以后另行起算。總的來說，行政救濟與司法救濟互為補充，構成了法國公務員行政處分救濟體系的有機整體。

五、我國公務員司法救濟的可行性

首先，雖然目前很多國家都在對特別權力關系理論進行應用，但是不同的國家在應用這一理論的過程中，已經(jīng)對其進行了大規(guī)模的修正，吸收了法律保留原則和司法最終原則，呈現(xiàn)出新的面貌。同時，歸功于現(xiàn)代人權理念更是推動了法治進程以及一些學者倡導的權利有效保障原則，如今內部行政行為接受司法審查已然突破了理論障礙。權力有效保障原則對人民除了享有實體法規(guī)定的各項實體權利進行了保障，也對國家提供具有實效性的程序權利進行了保障，申請法院救濟的程序權利可以被看作是其中的一個重要的組成部分。從這一問題的法理基礎來看，法諺“有權利就有救濟”可以被看作是其法理基礎的主要組成部分。此外，權利有效保障原則還有具體的憲法基礎。并且，一些學者在對憲政分析進行研究以后，認為無限性是人民主權原則印象下，行政訴訟的受案范圍所表現(xiàn)出來的主要特點；全面性是權力制衡原則對行政訴訟受案的范圍的主要要求；基本權利原則要求對行政救濟問題所帶來的影響來看，無漏洞性成為了行政救濟所要遵循的主要原則。其次，學校與學生之間的糾紛亦屬于特別權力關系，如今在我國司法實踐中，已然突破了傳統(tǒng)障礙，被納入了行政訴訟的受案范圍，這讓我們在實踐層面上看到了公務員權益受到不法侵害時進行司法審查的可行性。因此，倘若我國現(xiàn)在對公務員權利救濟體系加以修改完善，增設司法救濟路徑，不僅具備充分的理論基礎，而且也擁有迫切的現(xiàn)實需要。

我國現(xiàn)有的公務員權利救濟制度看似對公務員合法權益提供了保障，實則“紙上談兵”。因為公務員的申訴或控告不僅可申請范圍狹窄而且沒有關于結果執(zhí)行過程中的保障性規(guī)定，無法確保公務員權利得到切實地保障。引入司法救濟能更好的維護公務員合法權益，當公務員認為處理不當或者權益受損時，不再只有行政救濟這一根救命稻草。多了司法救濟這條路徑，公務員維護其合法權益更加便捷，同時訴訟結果具有強制執(zhí)行力也是多了一層保護傘。當然，引入公務員權利司法救濟會帶來一些制度上、程序上等諸多問題，但是我們不能因噎廢食，為了更好的貫徹落實依法治國、保障人權的法治理念，我們理應穩(wěn)中求進、一步一步克服困難，構建更加完善的公務員權利救濟制度。

注釋：

http：//news.guilinlife.com/n/2016-07/08/384133.shtml.

翁岳生.論特別權力關系之新趨勢.行政法與現(xiàn)代法制國家.臺灣大學法學叢書.19 90.131.

法國國家和地方公務員一般地位法第 9 條、公務員總法第 15 條.

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