立足十八大以來反腐實踐探析中國法治反腐問題

摘 要 “法治反腐”目前已成為中國反腐新常態。中國式法治反腐不同于西方一般意義上的“法治反腐”。十八大以來的反腐實踐進一步豐富了“法治反腐”的內涵。黨內法規作為中國特色社會主義法治體系的重要內容，成為法治反腐的重要力量，在極其復雜的反腐敗斗爭中有其獨特作用。厘清依規治黨與依法反腐的關系，促進依規治黨與依法反腐的和諧互動成為深入推進法治反腐的關鍵。目前，在全面從嚴治黨、全面推進依法治國大背景下，認真研究我國“法治反腐”問題，對切實推進法治反腐進程意義深遠。

關鍵詞 十八大 反腐實踐 法治反腐

基金項目：本文為2016年度河北省黨校系統科研課題《法治反腐問題研究》（課題編號2016019）的結項成果，課題組成員：呂麗梅、郭利宏、張萍、劉穎。

作者簡介：張麗平，中共張家口市委黨校基礎理論教研室主任，副教授，主要從事法學、黨建方面的教學與研究。

中圖分類號：D630.9 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.05.068

2013年習總書記在中紀委二次全會上明確指出：“要善于用法治思維和法治方式反對腐敗，加強反腐敗國家立法，加強反腐倡廉黨內法規制度建設，讓法律制度剛性運行。”這一論斷為黨內法規融入法的視野做了鋪墊；2014年黨的十八屆四中全會將黨內法規正式納入中國特色社會主義法律體系，從理論上突破了西方傳統意義上“法”的范疇。2016年黨的十八屆六中全會之后，正在推進的國家監察體制改革和國家監察法的即將出臺，將依法把黨內監督和國家監督更好的融合在一起，意味著黨的十八大以來對“法治”概念的理解根據中國的實際賦予了新的內涵，為一般意義上的“法治反腐”依法注入了新的活力——黨內法規，這是根據中國實際的一次重大理論和實踐創新。那么，在全面從嚴治黨、全面推進依法治國這樣一個大背景下，進一步研究“法治反腐”問題就更有意義。下面筆者就此談點粗淺的認識。

一、十八大以來反腐實踐豐富了“法治反腐”的內涵

（一）準確把握“法治反腐”的涵義

法治反腐就是運用法治思維和法治方式來懲治和預防腐敗，一般來講，就是通過制定和實施法律，限制和規范公權力行使的范圍、方式、手段、條件、程序等，為公權力執掌者創設公正、透明和保障公正、公平的運作機制，從而達到減少和消除腐敗的目標。它是相對于“人治反腐”而言的一種新模式，它的基礎是法，核心在治。我國十八大以來的反腐實踐進一步豐富了法治反腐的內涵。中國式法治反腐，是指在中國共產黨領導下，堅持黨內法規與國家法律的相互協調、良性互動原則，通過制定和實施黨內法規和國家法律，建立相對科學規范的權力運行和制約監督機制，達到懲治和預防腐敗，建設廉潔政治的目的。

（二）認真厘清依規治黨與依法反腐的關系

1.依規治黨是推進法治反腐的引領和支撐。我國十八大以來的反腐實踐讓我們深刻認識到：依規治黨確實是我國法治反腐的重要內容、重要力量，對法治反腐起引領和支撐作用。因為中國共產黨作為執政黨，黨員作為先鋒隊，黨員領導干部作為先鋒隊中的先鋒隊，嚴厲懲治和有效預防黨員領導干部的腐敗問題成為我國反腐敗的關鍵。黨內法規作為反腐紅線，對全體黨員提出了更高的要求，體現著黨的先進性。在目前嚴峻復雜的反腐敗形勢下，作用獨特、意義重大。

2.黨內法規越來越規范和科學。我們黨經過90多年的實踐探索，已經形成了一整套比較完備的黨內法規體系，具體包括黨章、準則、條例、規則、規定、辦法、細則。而且隨著形勢的變化，這套體系不斷被注入新的內容，十八大以來制定或修訂了近60項黨內法規，相比過去來講，新出臺的制度更全面、更有可操作性，嚴格按照紀法分開、紀嚴于法原則，黨內法規間的銜接、以及黨內法規和法律間的銜接更順暢。不僅使管黨治黨有章可循、有規可依，而且越來越規范和科學。能夠擁有一套比較完善科學的黨內法規體系是我們黨的政治優勢，我們不能簡單地把“法治反腐”理解為只是依靠國家法律反腐，而忽略了黨內法規的重要作用。

3.促進依規治黨與依法反腐和諧互動是推進我國法治反腐的關鍵。黨的十八屆四中全會明確指出：“注重黨內法規同國家法律的銜接和協調，提高黨內法規執行力，運用黨內法規把黨要管黨、從嚴治黨落到實處，促進黨員、干部帶頭遵守國家法律法規。”由此看到，黨規與國法既緊密聯系又相互區別，準確厘清二者的關系，對推進我國法治反腐進程非常關鍵。首先，二者在根本上具有一致性：都是在中國共產黨領導下，出發點和落腳點都是為了人民，都致力于推進中國特色社會主義偉大事業。其次，二者又具有明顯的差異性：都有自己獨立的體系，有不同的制定主體、制定程序、適用范圍、要求標準和實施后果，執行起來難免有矛盾和沖突。比如：由于黨內反腐法規畢竟不是法律，屬于黨內自律約束機制，懲治方式主要為黨內政治性處罰，而涉及到減損和剝奪公民政治權利、人身自由、財產等問題，就必須要通過國家反腐法律來實行。否則就容易造成紀法不分、以紀代法或互相推諉扯皮的問題。因此注重分工明確、各負其責，又相互協作、彼此協調，才能有效發揮反腐敗合力。

二、十八大以來“法治反腐”的深遠意義

（一）是推進反腐進程的必然要求

新中國成立以來，我們黨共采用過四種反腐敗方式，分別是運動反腐、權力反腐、制度反腐和法治反腐。前三種方式都在特定時期發揮過相應的作用，起到了遏制腐敗的效果。但是隨著形勢的變化，原有的反腐敗方式出現了明顯的滯后性，已不能應對新形勢、解決新問題。法治反腐作為對制度反腐的超越，更具有系統性、科學性、長期性和穩定性。十八大以來，習總書記多次強調用法治思維和法治方式反腐，“法治反腐”在黨的發腐敗歷史上被提升到了前所未有的高度，我們進入了法治反腐的新階段，我們所推進的反腐敗工作更注重中國實際，更注重法治反腐的頂層設計，更注重從法治思維、法治方式和法治機制入手規范黨內法規和國家反腐敗法律體系，更注重二者分清責任、協調互動。目前紀檢監察機關從職能轉變到機構改革，越來越能夠回歸本位、履行職責，越來越能夠恪守紀法分開、紀嚴于法、紀在法前、紀法協調的工作原則，成長為法治反腐的重要力量，彰顯了十八大以來法治反腐的新理念。

（二）是適應社會發展的現實要求

我國推進法治反腐已具備比較濃厚的現實基礎：一是已成為全黨的共同愿望。從黨的十五大首次提出：依法治國、建設社會主義法治國家；十八大提出：更加注重發揮法治在國家治理和社會管理中的重要作用，維護國家法制統一、尊嚴、權威。深化重點領域和關鍵環節改革，健全反腐敗法律制度，防控廉政風險，防止利益沖突，更加科學有效地防治腐敗。十八屆三中全會提出：必須堅持依法治國、依法執政、依法行政共同推進，堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設。黨中央這一些列的論斷在明確告訴我們：法治已逐步成為治國理政的基本方式。習總書記在中央紀委二次全會上明確指出要“善于用法治思維和法治方式反對腐敗”。更是為我們推進法治反腐進程指明了方向，彰顯了黨中央法治反腐的決心和態度。二是已具備比較完善的制度基礎。中國特色社會主義法治體系日臻完善，2011年十一屆全國人大四次會議宣布2010年底中國特色社會主義法律體系已經形成；2014年十八屆四中全會提出建設中國特色社會主義法治體系，就是要形成完備的法律規范體系、高效的法治實施體系、嚴密的法治監督體系、有力的法治保障體系，形成完善的黨內法規體系。說明國家從立法、執法、司法到黨內法規等各方面的制度基礎已經建立，同時也意味著國家反腐敗方面的法律法規也在日趨完善和成熟。2013年《中國共產黨黨內法規制定條例》及《中國共產黨黨內法規和規范性文件備案規定》的出臺，標志著黨內法規的制定和完善步入科學化、法治化軌道，為中國式法治反腐提供了更加科學穩固的制度基礎。三是已成為人民群眾的熱切期盼。近年來腐敗問題已成為兩會熱點，老百姓高度關注，大家對推進反腐敗制度建設、加強法治反腐的呼聲也越來越高。隨著國民法治意識、維權意識的不斷增強，政治參與熱情的不斷提高，對法治的認識更加清晰和理性。同時媒體監督的興盛，尤其是網絡監督的發展，調動了群眾監督的積極性，為法治反腐的進一步推進提供了熱情和動力。

（三）是世界各國法治反腐經驗的總結與升華

聯合國反腐專家約翰·桑德奇說過“這個世界上有多少種人，就有多少種形式的腐敗，腐敗是世界各國政府都要面對的難題，沒有哪個政府可以完全避免。”從世界范圍來看，執政黨如何防范和治理腐敗，是一個特別棘手的重大課題。法治反腐是當今世界法治國家所普遍采用的反腐方式，是經過反腐實踐總結出來的寶貴經驗。制約和規范公權力的運行是反腐敗的關鍵，也是法治的重要目標和主要內容。從國際反腐敗斗爭經驗來看：市場經濟比較發達的國家，其廉潔程度一般高于封閉落后的國家——主要原因就在于腐敗治理方式的選擇。如瑞典、芬蘭等廉潔程度位居世界前列的北歐國家，早在20世紀初就開始制定反腐敗法律，強調預防和懲治相結合的治腐理念；被稱為亞洲最廉潔國家和地區的新加坡和我國特別行政區香港，在20世紀中期腐敗曾是嚴重的社會痼疾，通過反腐敗法律法規的不斷完善，廉潔文化建設的不斷加強，逐步形成了不敢腐、不能腐、不想腐的制度體系和文化氛圍，為他們今天的繁榮和穩定奠定了堅實的基礎。這些國家和地區都崇尚法治，在治理腐敗時，首選方式也都是法治。經過多年的發展，西方發達國家法治反腐的理論已比較成熟，在制度建設、機構設定、廉潔文化建設等方面積累了不少寶貴的經驗。十八大以來我國進入了法治反腐的快車道，在適度借鑒他國反腐敗經驗的基礎上，根據中國國情和當前反腐敗形勢對西方一般意義上的法治反腐理論進行了創新。在西方法治反腐就是依據法律反腐的基點上，融入了黨內法規，正確梳理了依規治黨與依法反腐的關系，實現了黨內反腐敗法規和國家反腐敗法律的統一協調，并發揮了積極地作用，成為我國法治反腐的重要力量。

三、繼續推進我國“法治反腐”的建議

（一）始終堅持黨紀與國法相協調

鄧小平同志曾指出：“沒有黨規黨法，國法就很難保障”。由此看到黨紀與國法相輔相成，互相促進，互為保障。黨紀與國法同為推進法治反腐的重要力量，二者缺一不可，能否從根本上理順二者的關系對深入推進反腐敗斗爭非常關鍵。十八大以來二者的協調水平有所提高，但由于體制、機制、觀念等深層次因素，二者間仍存在不少矛盾和問題，影響反腐敗工作的整體進程。為此，必須堅定不移地深化紀檢監察體制和司法體制的改革，整合反腐敗力量，成立統一的反腐敗機構，消除體制機制原因帶來的桎梏，是黨紀與國法達到無縫對接，自然互動的制度基礎。必須切實增強領導干部運用法治思維和法治方式反腐敗的能力，擯棄