法院附設調解在非刑事司法賠償中的制度構建

摘 要 現行的《國家賠償法》及相關司法解釋對非刑事司法賠償案件適用調解僅僅進行了原則性規定，缺乏更加詳細的解釋說明條款。在目前對非刑事司法賠償案件賠償范圍、賠償標準的規定使賠償請求權人難以滿意的情況下，請求權人易在遭受法院違法行為侵犯后受到賠償程序的“二次傷害”，因此最大程度發揮調解制度在非刑事司法賠償案件中的作用尤為重要。

關鍵詞 司法賠償 調解 法院

作者簡介：李彤，山東大學法學院本科生，研究方向：法學。

中圖分類號：D926.2 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.05.055

一、非刑事司法賠償程序中的法院附設調解制度構建

目前，在民事訴訟領域，法院附設調解制度的實踐進行的風生水起，筆者總結各地的實踐都有大同小異的表述體系：糾紛當事人在起訴到法院至立案以前，法官根據案情征詢當事人同意或經雙方當事人申請，將糾紛案件委托給法院內設或外派的調解機構進行調解；雙方未能達成爭議的最大公約數，案件則通過正式立案啟動訴訟程序。《國家賠償法》第23條規定“……賠償義務機關作出賠償決定，應當充分聽取賠償請求人的意見，并可以與賠償請求人就賠償方式、賠償項目和賠償數額依照本法第四章的規定進行協商。”同時，《最高人民法院關于人民法院賠償委員會審理國家賠償案件程序的規定》第9至12條詳細闡釋了賠償委員會在書面審理國家賠償案件時進行調解的原則以及調解成功后制作調解書等內容，并沒有對賠償委員會運用調解解決糾紛具體運行方式做出明確規定。筆者認為，在賠償義務機關做出賠償決定時進行協商時不需采用法院附設調解制度，但在賠償委員會受理非刑事司法賠償案件進行協商調解時，可以充分發揮法院附設調解的作用。

（一）法院附設調解制度所應遵循的原則

1.意思自治原則。雙方當事人自愿選擇和意思表示一致是法院附設調解程序的啟動條件，事關當事人切身利益，如果有一方當事人不愿意啟動附設調解程序，則賠償委員會禁止適用法院附設調解程序。從比較法的角度逡巡檢視，就訴訟程序和民事訴訟法院附設調解程序的關系而言，各國司法界普遍持調解優先的態度，比如美國佛羅里達州法院會在受理每一例經濟糾紛案件后都會給當事人發放《同意調解程序或需要舉行調解電話會議通知》 ，便于當事人對調解有更加深入的了解。但非刑事司法賠償是由于法院的違法行為引起的，在賠償過程中過分強調調解的重要性不利于法院認識到自身行為的違法性，也使賠償請求權人會產生“和解了事”的錯覺，無法從根本上提高法院司法行為的規范性。因此筆者認為在非刑事司法賠償的法院附設調解程序必須是雙方當事人達成合意的情況下啟動。

2.法院主導原則。請求權人與賠償義務人就非刑事司法賠償達成合意的過程必須在法院的主導、監督下進行。根據英國1896年的調解法，每個治安法院應當選任在調解程序中負有經驗的人員或直接以司法官員來監察程序的進行。此外，法院附設調解制度與法院的司法賠償程序具有一種制度上的聯系，因此法院附設調解制度在非刑事司法賠償程序中必須堅持法院主持原則。法院主持原則即要求法院附設調解程序的調解員必須由人民法院的賠償委員會指定，在調解過程中，雙方當事人就調解員的違法違規行為可以向法院進行投訴，調解協議必須經過賠償委員會的審核才能發揮法律效力等。

3.不違反法律禁止性規定的原則。法院附設調解程序雖然不需拘泥于訴訟程序的嚴格性，其在調解過程中賠償請求權人可以讓渡部分權利換取利益的快速變現，但必須在法律、行政法規允許的框架下，也不得以犧牲國家、社會及第三人利益為代價。

（二）法院附設調解程序調解員的選任

法院附設調解程序中調解員的選聘制度模式風格迥異，律師、退休法官作為人選是英美法系模式，專職法官擔任系日本以及我國臺灣地區等大陸法系采用的模式。根據我國法院的實際情況，自法官任職資格改革以來，法院系統即將有相當數量、未能取得司法考試的部隊轉業人員脫離審判工作，從其中選拔業績突出者參與非刑事司法賠償的調解程序是貼合實際、合乎規則的。部隊專業人士通常已經具備多年經實踐檢驗的訴訟調解經驗，具有從事調解工作需要的優秀素養。此外，各法院的人民陪審員在參與案件審判活動中積累一定的法律知識，由其主持調解，可消解、抵消非刑事司法賠償案件當事人對人民法院和法官的猜忌及不滿情緒，有助于大大提高調解成功率。

針對部分非刑事司法賠償案件中的糾紛較為專業，調解員需要一定的專業知識，因此，這部分案件的調解員可以聘請社會上相關行業協會負責人來擔任，以保障請求權人的合法權益。

根據案件的類型以及難易程度，區別選擇：獨任調解模式和由調解主任、兩名調解人員三人組成調解委員會的調解模式，賠償委員會的專職法官指定獨任調解員和調解委員會的調解主任，賠償請求人和賠償義務機關自己指定調解委員會的另外兩名組成人員。

（三）法院附設調解的程序構建

1.調解的時間、地點及形式。對于非刑事司法賠償案件，法院附設調解的調解時間應該是人民法院賠償委員會受理賠償申請前，經過當事人同意或者由賠償請求權人申請，啟動法院附設調解程序。在賠償義務機關進行違法行為確認時，賠償義務機關也可以與賠償請求權人進行協商，進行調解，但并不屬于法院附設調解程序，不是本篇文章的議題。

2.調解的協議效力。根據《最高人民法院關于人民法院賠償委員會審理國家賠償案件程序的規定》第11條之規定：賠償請求人和賠償義務機關經協商達成協議的，賠償委員會審查確認后應當制作國家賠償決定書。《國家賠償法》第37條第2款載明“ 賠償請求人憑生效的判決書、復議決定書、賠償決定書或者調解書，向賠償義務機關申請支付賠償金。”上述規則均客觀承認了調解書以及國家賠償決定書的法律效力，具有法律上的確定力和拘束力，雙方當事人不得隨意悔改，賠償請求權人可以依此要求賠償義務機關進行賠償。

如果雙方當事人在調解過程中互不讓步，調解員不得強行要求某方當事人接受調解協議，非刑事司法賠償案件應當按照《國家賠償法》的規定進入上級人民法院賠償委員會的賠償決定程序。

3.調解時限。據統計，無休止的調解至少消耗了民事訴訟資源的30%，民事訴訟案件70%的調解結案率并不能客觀反映調解制度的優越性 ，因此，必須對法院附設調解結案設置一個合理的期限。

法院附設調解調解員應自進入法院附設調解程序后90天內達成賠償協議，若期限屆滿仍未達成協議，賠償請求權人可自15日內向人民法院賠償委員會提出賠償申請的決定。

雙方當事人就賠償事宜達成合意，應立即制作調解書，并交由賠償委員會進行審核，如果當事人在做出調解方案后10日內仍然向賠償委員會申請賠償決定的，則調解協議歸于無效，如果雙方當事人在十日內都沒有提出要求的，則由賠償委員會對調解協議進行審核，制作國家賠償決定書。調解員為當事人調解一般不應超過二次，以防止出現久調不決的情況。

4.法院附設調解制度的證據規則。任何糾紛的解決都建立在查明案件事實的基礎上進行，要查明案件事實就必須讓證據“說話”。在非刑事司法賠償案件中，法院附設調解程序必須信守排除非法證據規則。基于法院附設調解處理糾紛具備一定的靈活性，當事人有可能在提出證據時規避法律，從而為當事人非法獲取證據提供方便，因此，法院附設調解程序解決非刑事司法賠償程序中，對非法獲得的證據，調解員應予以排除。

二、法院附設調解在非刑事司法賠償案件中的制度保障

非刑事司法賠償案件能否利用法院附設調解制度得以順利解決，不僅取決于調解程序能否順利進行，它還需要一定的制度保障，否則非但難以達到解決糾紛的目的，反而會損害當事人的利益。法院附設調解雖然沒有訴訟那么嚴格的司法程序，但只有嚴密合理的制度加以保障，才能確保其基本的公正，防止出現“廉價”的正義 。

（一）采取預立案登記制度

法院附設調解在運行過程中難免面臨法院在立案前的提前介入是否合法以及通過法院附設調解解決糾紛是否阻礙了當事人的司法賠償決定請求權的實現的理論困境，因此，如何實現法院附設調解與人民法院賠償委員會賠償決定程序的對接成為重要的議題。

我國臺灣地區的巧妙設計值得我們參考。臺灣地區“民事訴訟法”第419條明確規定，如果訴前調解未果，則申請人申請調解的時間即視為提起訴訟的時間，法院依職權確定該案件應適用的訴訟程序，直接進入辯論程序。 借鑒臺灣地區的經驗，在非刑事司法賠償案件的實踐中，我們需要設置預立案登記制度，當法院附設調解不成功時，則等同為人民法院賠償委員會受理賠償申請的行為，產生法院受理的效果，如果不符合《國家賠償法》規定的受理條件，可以直接裁定駁回申請。

（二）法院附設調解程序與賠償委員會決定程序分離原則

當前我國司法政策過度強調調解，過分注重調解結案率，對此我們應保持清醒的認識。通過英美經驗來看，其訴前調解發達的一個重要原因就是它的審判制度很完善，只有通過律師代理制度以及完善的審判制度，當事人對自己案件的訴訟后果能夠有一個心理預期，能夠判斷出調解與訴訟的結果，從而促使調解制度的發展。因此，在非刑事司法賠償的法院附設調解制度構建中，我們一定要保證調解程序與賠償決定程序的分離。

在法院附設調解程序中，若非刑事司法賠償案件雙方當事人無法達成賠償合意，則賠償請求權人需向人民法院的賠償委員會申請賠償決定，為避免先入為主，參與過法院附設調解程序的調解員不得參與人民法院賠償委員會的決定過程。通過調解員與賠償委員會決定法院的身份隔離，會加速推動司法的精英化和專業化，并達成非刑事司法賠償決定對于賠償義務機關的指引功能，以促進賠償請求權人對法院附設調解制度的選擇和適用。

目前我國的法治建設屬于“國家主導型”，國家鼓勵民眾拿起法律的武器通過訴訟的形式來維護自身的合法權益。但在現實中，并非所有的糾紛都通過訴訟解決，大多數糾紛在通往法院的道路上得到化解。尤其對于非刑事司法賠償案件來說，避免賠償請求權人受到“二次傷害”以及克服現行《國家賠償法》中的不完善之處，法院附設調解制度延伸和拓展了法院司法功能，完善多元化糾紛解決機制，回應社會與民眾對糾紛解決方式的多元化需求，構建和諧社會等具有不可替代的作用。因此，在構建非刑事司法賠償案件的法院附設調解機制過程中，我們思維不應僵化，結合我國司法實踐，設計出適當的糾紛解決機制，以便更好地維護公民的私權利。

注釋：

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