財政法治的反腐敗效應研究
——基于省級面板數據的實證分析

●劉朔濤

財政法治的反腐敗效應研究
——基于省級面板數據的實證分析

●劉朔濤

腐敗現象的產生和存在是受多個因素影響的。本文通過構建評價指標，利用省級面板數據采取逐步回歸的方法實證分析財政法治、思想道德教育和財政監督等因素對反腐倡廉的影響。在控制其他影響因素的基礎上，把財政法治等作為核心變量，重點研究了財政法治的反腐敗效應。研究發現財政法治的健全和實施以及公務人員的薪資水平、對外開放水平對反腐敗有著顯著影響，而預算外收入、財政透明度、國民的教育程度和思想道德素質、市場化水平等因素并不一定能夠提高反腐敗效應。研究結果證明了在我國從稅收國家向預算國家轉型，建立現代財政制度過程中，以財政法治為核心，充分發揮思想道德作用，積極引導宗教信仰等幾個方面相互配合才能有效進行反腐敗。本文想強調的是必須制度反腐和非制度反腐相結合，形成長效的綜合反腐體制機制是未來反腐的方向。最后針對以上問題提出政策性建議。

財政法治 現代預算制度 思想道德 反腐敗效應

一、引言

從歷史的角度來看，一個社會的良序發展需要具備三個要素：宗教、道德、法律。可以說，正是這三者共同筑就了社會穩定發展的基礎，三足鼎立，缺一不可。這三個方面的實質是如何界定、協調和處理各種不同的利益關系的問題，發揮促進社會和諧的作用。但是腐敗卻會嚴重損害這些關系，它不僅直接損害公共利益，同時也會間接損害個人利益。因此，必須進行反腐倡廉以保證公共利益和個人利益不遭受損害。從財政的角度，由于財政是公共權力為滿足公共需求而存在的，它體現和規范著政府與個人、政府與社會之間的關系。從法律的角度，法律的作用則是最大限度地保護個人利益和公共利益不受損害。因之，嚴肅法治，嚴格依法理財，實行財政法治當是黨政反腐倡廉的有效途徑。

腐敗問題，是一個普遍的歷史現象，似乎古今中外各國概莫能外。腐敗帶來的消極影響也是多方面的、嚴重的，不僅對社會穩定、公平與效率帶來損害，還影響政府的決策過程甚至影響社會經濟的可持續發展、嚴重侵蝕國家治理的基礎。這些影響不容漠視。因此，如何反腐敗也成為世界各國政府在各個時期的重要工作之一。聯合國、世界銀行等國際組織也專門成立了反腐敗機構進行反腐研究。與此同時，眾多的學者也開展了卓有成效的研究。

理論研究和實踐經驗均表明，財政法治在反腐敗工作中發揮著獨特的作用。以美國為例，美國在建立現代預算制度之前，也曾經腐敗盛行。為了徹底治理國內腐敗問題，美國在十九世紀末到二十世紀初的所謂 “進步時代”，以財政作為突破點，開始引入和實行現代財政預算制度，以紐約市的衛生行業作為試點，并逐步推廣到全美國，取得了良好的反腐敗效應。而在黨的十八屆三中全會通過的 《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》中，明確指出財政是國家治理的基礎和重要支柱，這一新的定位賦予了財政以反腐倡廉必然的職能職責。然而，現實中財政法治缺乏、預算軟約束和財政監督缺位等問題的存在為腐敗等違法犯罪行為的出現提供了可乘之機，使得財政在反腐倡廉工作中的作用十分有限。隨著公民意識的形成與快速發展，在現代社會，“法”的理論基礎日益成熟；同時，隨著市場經濟體制的建立與日趨完善，民主制的普遍認同，納稅人主體意識的覺醒，我國財政向公共財政的轉型以及我國反腐敗形勢日趨嚴峻和復雜，為財政法治化提供了基礎和前提的同時，也對財政法治和重構財政監督機制提出了更為直接和急迫的要求。那么，財政法治對反腐敗有著何種效應？又該如何進行財政法治建設，提升反腐敗效應？思想道德因素、財政監督機制等因素如何相互配合以增強反腐敗效應？在未來社會的發展中，對這些問題的回答有著較強的理論意義和現實意義。因此，對財政法治的反腐敗效應進行深入研究就顯得十分的必要和迫切了。希望本文的研究能對財政法治建設和反腐倡廉工作的促進起到拋磚引玉的作用。

二、文獻綜述

關于腐敗問題，學界從政治學、經濟學、社會學和法學等不同的角度進行了廣泛的研究。綜合來看，現有文獻主要集中探討了腐敗發生的原因、腐敗的影響因素以及腐敗的影響程度等問題，以及如何最大限度地控制腐敗，減少腐敗對經濟社會的危害等方面。本文僅從經濟學角度進行文獻梳理。

關于腐敗的原因，Daniel Treisman（2000）以跨國數據為基礎采用實證方法，系統分析了腐敗的根源和原因。研究認為新教傳統（宗教因素）、是否有實行非成文法的歷史、較高的經濟發展水平、較高的進口水平以及長期民主等因素確能降低腐敗，而短期民主則對腐敗的影響不顯著。馬慶鈺（2002）總結了在中國產生腐敗的三個原因，認為分別是制度的缺陷、官員的道德缺陷和中國文化傳統的因素，即所謂依托血緣、鄉緣、學緣、業緣的親情和人情運轉的潛規則或非正式規則。

就腐敗對經濟社會產生的影響方面。Klitgaard（1988）、Mauro（1995）、Ali和 Isse（2003）、Anoruo和Braha（2005）等的研究表明腐敗會降低投資和經濟發展水平，會影響社會公平正義與社會福利。M.Emranul Haque和Richard Kneller（2008）實證研究了腐敗在公共投資和經濟增長中的作用，研究發現腐敗可能會擴大公共投資，但會降低公共投資的回報率，同時發現腐敗對經濟的增長不能產生促進作用。吳一平，芮萌（2013）采用動態省級面板數據估計了腐敗對收入不平等的影響，研究顯示，制度完善的經濟發達地區，腐敗對社會收入不平等沒有顯著影響，而在制度不完善的落后地區，腐敗對收入不平等有著顯著影響。因此應完善制度，縮小地區制度差異以減少腐敗對收入不平等的影響。

更多的文獻則是對腐敗的影響因素進行研究。V. Tanzi(1998)系統而相對全面地考察了腐敗的相關問題，包括腐敗的原因、范圍以及可能的糾正措施和影響腐敗的各種財政因素，討論的影響因素主要有稅收體系、政府支出決策、公務員薪資水平、內外的機構控制、法律的透明度等。劉文革等（2003）認為對腐敗問題的討論，規避道德文化的思路并不能令人滿意地解釋實際中存在的問題。由于個體的社會道德觀念、行為是相互影響的，作者從個人道德的角度對腐敗進行了探討，并提出存在一個“道德腐敗陷阱”的觀點。文章建議，除了傳統的反腐敗措施，關鍵是要建立一個全社會的事前監督、檢舉腐敗和從國家到公民的“信譽機制”。周黎安和陶婧（2009）運用中國省級面板數據，系統考察了地區政府規模、民營化、經濟開放程度、教育水平等社會經濟因素對官員腐敗的影響。研究發現，政府規模的擴大會增加地區腐敗案件的發生率。FDI（外國直接投資）比例的提高會增加地區的官員腐敗水平，而進出口比例的提高卻有助于降低地區的腐敗水平。民營化程度的影響則對腐敗的影響具有不確定。牛富榮（2016）通過構建省級面板數據模型，實證檢驗各種財政因素對腐敗的影響，研究發現不同的財政因素對腐敗的影響是不同的，并提出了政策建議。

國內外經濟學家還從其他角度考察了不同因素對腐敗的影響。這些角度主要有財政透明度、財政法律法規和財政分權、財政支出及結構等。關于財政透明對腐敗的影響，國內不少學者的研究表明（王紹光和馬駿，2008；胡錦光和張獻勇，2011；郭劍鳴，2011），財政預算透明度與腐敗有著顯著而穩定的負相關關系，建議現代預算制度，公開預算以利于對政府收支行為進行監督，從而利于遏制和解決腐敗問題。李煒光和姚麗莎（2011）研究認為財政腐敗是一種制度性腐敗，其產生的根源就在于有效的財政制度及其制約機制的供給不足，其中尚不完備的財政透明制度是重要體現之一。許正中等（2011）認為財政預算透明度不高，導致財政資金脫離了監督，是腐敗發生的主要原因。黃壽峰和鄭國梁(2015)實證分析發現，我國財政透明度能夠對腐敗產生抑制作用，雖然作用有限，進一步研究發現有逐漸上升趨勢。李春根和徐建斌（2016）實證考察了省級預算透明度對官員腐敗的影響，研究結果也表明財政預算透明度對官員腐敗有明顯的抑制作用，建議以實施新《預算法》為契機，通過修訂與完善配套法律等措施，提高各級政府的財政預算透明度，充分發揮財政預算透明的腐敗治理效應。提高財政預算透明度來預防和控制腐敗已然成為各界的共識。

關于財政法律法規與腐敗之間關系的研究。James E.Alt and David D.Lassen（2008）認為在單一制國家，可以通過加強法律責任來彌補分權的不足和選舉制度的不完善，從而降低腐敗的發生率。Adriana S.Cordis（2009）利用美國國家層級的數據考察了司法獨立和憲法剛性與特定類型官員腐敗的問題。研究發現，一般情況下，州的司法獨立性和憲法剛性水平越高，官員的腐敗發生率就越低，二者呈負相關關系。從中國國內的研究看，萬廣華、吳一平（2012）從司法制度整體和工資激勵的角度實證分析了二者的反腐敗效果。研究發現司法制度建設對反腐敗有顯著效果，工資激勵也對反腐敗具有積極影響，而預算外收入則是導致腐敗蔓延的重要原因，并且不同因素之間有著交叉影響，從而共同影響反腐敗效果。姜琪（2014）在考察腐敗與中國經濟增長關系的基礎上，提出對于腐敗的治理建議是，除了依靠規范的制度以外，還應強調宗教和教育在反腐敗中的作用。具體到財政法治與腐敗問題的研究方面，寇鐵軍、胡望舒（2016）利用省級面板數據實證分析了財稅法制建設的反腐敗成效。研究顯示財稅立法數量能夠顯著影響腐敗現象，且具有地區差異的特點，而預算外收入的增加和不規范財政分權則是導致腐敗的重要原因。邱福軍（2016）采用跨國數據研究發現，反腐敗能促進經濟增長，并肯定了法治程度高低對腐敗有著顯著影響，且證明了依法治國的必要性和重要性。

關于財政分權對腐敗的影響。眾多的學者對此展開研究，主要形成了兩種截然相反的觀點，即導致更多的腐敗和減少腐敗現象。一些學者（Weingast，1995；Fiaman和 Gatti，2002；Arikan，2004；Huther和 Shah，1998；王一江等，2008；潘春陽等，2011）認為財政分權可以有效降低腐敗的發生率。與上述觀點相反，Andrei Shleifer和Robert W.Vishny(1993)等研究發現，財政分權會顯著增加腐敗現象。國內學者黃君潔（2006）認為我國的財政分權是在制度供給失衡環境下的財政分權，這種狀況會更容易誘發地方官員的腐敗動機。1994年分稅制以來的相關腐敗數據支持了這一觀點。吳一平（2008）運用省級面板數據實證了財政分權對腐敗的影響，研究結果顯示我國的財政分權惡化了腐敗問題。羅也驍等（2015）利用動態面板差分廣義距估計與系統廣義距估計方法對我國1998至2010年省際分權、政府規模膨脹與官僚腐敗之間的相互關系所進行的研究，結果顯示分權助長了地方官員腐敗。分權不僅未能抑制政府規模膨脹，反而因地方政府的地區壟斷性增強，還進一步導致官員腐敗的累積。李敬濤（2016）實證研究了宏微觀環境對腐敗的影響，研究發現財政分權和信息公開均顯著對官員的腐敗有著抑制作用，但是構成宏觀外部環境的市場化程度和法律制度卻在一定程度上弱化了財政分權和信息公開對腐敗的抑制作用。

對于財政支出結構與腐敗關系的研究。周黎安和陶婧（2009）認為，建設性支出更容易誘發腐敗，而用于教育、醫療等公共服務方面的民生性支出則可以降低腐敗發生率。牛富榮（2016）通過實證研究發現，財政支出結構對腐敗的影響不確定，其中行政管理支出與腐敗指數正相關，民生性支出與腐敗指數負相關。李敬濤（2016）研究發現完善財政支出結構也能在一定程度上對腐敗產生抑制作用。這說明，隨著公共財政的建立和完善，民生支出的不斷擴大，可能會降低腐敗發生率。但另一方面，由于經濟下行，地方官員考核制度沒有顯著變化的情況下，各級政府都存在擴大建設投資沖動，也有可能出現腐敗高發的情況。

通過對現有文獻的梳理可以發現，從財政法治的角度對反腐倡廉的影響進行實證分析的文獻還不是太多。現有的相關實證分析要么指標設計過于寬泛，沒有具體到財政法治；要么沒有從法治的角度而僅僅從財政的角度進行分析，有失偏頗。本文的可能貢獻主要有：第一，以已有研究成果為基礎，以系統統籌的思想構建實證模型對財政法治、思想道德因素和財政監督的反腐敗效應展開分析。第二，現有大多數研究不同程度地忽略了道德文化因素以及非制度性因素對腐敗的影響。因為腐敗本身也是一個道德問題，對此筆者在研究中給予了足夠的重視。

三、理論、影響因素與假設

關于腐敗的內涵，至今學界沒有統一的界定。總體上，可以歸結為以下幾個特征：腐敗是一種違法行為而被反對和控制；破壞既定規則或者出賣公共權力；目的是為了滿足自利需求。學界比較普遍認可的定義是，所謂腐敗是公務人員為獲取私利對公權力的濫用，某種意義上這把腐敗看作是一種交換行為。理論上，官員的行為是符合“經濟人”和理性假設的，其以追求自身利益最大化為目標。若其他條件不變，官員腐敗與否取決于其對腐敗成本和預期收益的比較。腐敗成本中最大的一項成本是被抓獲和被懲罰，預期收益則是利用公權力獲取的私利。如果官員認為進行腐敗行為的預期收益大于腐敗成本，則可能發生腐敗行為，如果預期收益小于腐敗成本，作為理性人，則不會或者至少降低腐敗行為的發生。而腐敗行為是否發生最終則取決于國家的法律法規體系是否健全與有效、官員違法成本的大小以及歷史文化傳統等其他因素綜合作用的結果。

現有文獻討論的影響腐敗的因素主要有相關法律法規、財政透明度、財政分權、財政支出及結構、公務人員薪資水平、財政監督機制、經濟發展水平、對外開放程度以及制度的完善與否，等等。除了上述影響因素，對腐敗產生影響的因素還應該有該國的法律文化及形成的歷史淵源。另外，歷史傳統對官員的腐敗行為產生影響的方式還有通過宗教的影響，官員的道德水平和自律水平以及個人的受教育程度都會影響官員的腐敗與否。這些因素在現有的研究中由于各種原因而不同程度地被忽略或者忌避討論。由于腐敗問題的影響因素眾多，因此，進行反腐敗既不能一蹴而就，也不能單一依靠行政高壓或運動式反腐等某些單調的辦法，而必須是多方面的協同兼顧，才能取得預期效果。綜合來說，可以歸結為道德、宗教和法治三個方面。毫無疑問的是，在這三個方面中，財政作為國家治理的基礎和重要支柱，財政法治的反腐敗效應是最為基礎和關鍵的。在現有文獻研究成果的基礎上，筆者對以下幾個影響因素予以重點考察。

根據腐敗的界定和理論分析，建立健全法律法規體系，特別是加強財政法治，把權力關進制度的籠子是反腐敗工作的前提和基礎。而財政法治的核心是預算法治，預算法治應包括兩個方面：一是財稅法制的建設情況；二是財政預算的完整性，即是否進入全口徑預算以規范政府收支行為。一般認為，反腐敗主要依靠法律法規的健全程度。據此，提出假設一：財政法治化程度提高能夠顯著減少腐敗現象的發生。

財政監督是眾多監督措施中的一個重要方法，本文把加強財政監督也作為影響腐敗的重要因素。而加強財政監督的前提和基礎是財政公開，提高財政透明度。在此，需要強調的是，財政公開、提高財政透明度僅僅是進行財政監督的前提，并不必然意味著提高財政透明度就一定會減少腐敗的發生。本文中的財政公開指標采用上海財經大學公共政策研究中心發布的2009—2014年各省財政透明度指數來表示。據此，提出假設二：提高財政透明度不一定能減少腐敗現象的發生。

對于公民受教育程度與腐敗之間的關系，有研究表明提升國民的受教育水平也可以增強反腐敗的力量（Brunetti and Weder，2003）。筆者認為，加強法律法規教育和思想道德教育，只是可能有效減少大范圍的腐敗。但是要以教育有效性為前提，要以全社會形成良好的風氣為基礎。如果對人的思想道德教育無效，隨著知識的增加和學歷的提升，反而有可能增強官員的反偵查能力，從而增加腐敗。據聶輝華和仝志輝統計，在2000—2014年間查處的367名廳局級以上官員中，高學歷成為高級干部腐敗的特征，其中博士學歷的占9%，碩士學歷的占到42%，本科學歷的占到37%。由于道德作風敗壞曾經包養“二奶”的官員占到47%。另外需要注意的一個方面是，在查處的這些官員中，沒有在政法系統工作過的占絕大部分，達到88%。這些數據證明了筆者的擔憂。據此，提出假設三：假設我國公民的受教育程度提高不一定減少官員腐敗發生率。

對腐敗產生影響的因素還有薪資待遇的高低。根據委托—代理理論，對代理人行為主要是用制度進行約束和激勵。因此，除了進行法律制度的約束外，還要充分發揮制度的激勵功能，最為基本的激勵手段就是提升公務人員的薪資待遇以減少腐敗，這也為現有文獻研究成果和國內外實踐經驗所證明。雖然這種薪資待遇的水平確定難度較大，但是要達到官員“不想腐”的目標，提高其薪資待遇的確是一個有效措施。因此，筆者仍在模型中加入此因素給予再次考察。由于各省公務人員薪資水平數據的不可得性，但基本上是在國家相關規定的基礎上和當地的經濟發展水平成正比。因此，采用各省城鎮國有單位職工平均工資與當地當年的人均GDP的比例來表示。據此，提出假設四：腐敗發生率與公務人員的薪資水平呈反比。

四、變量選擇與模型構建

（一）變量選擇與數據來源及統計描述

被解釋變量表示腐敗程度。對于腐敗程度指數的構建，國內外現有文獻中用于度量腐敗程度的方法有多種。具體到國內，大都采用各省、自治區和直轄市的職務犯罪立案偵查案件數（周黎安，陶婧，2009）或與不同的指標之間的比例來衡量，如與當地人口數 （吳一平，2008），或與公職人員數（陳剛等，2009）等。寇鐵軍和胡望舒（2016）采用立案偵查的經濟類案件數與當地公職人員數之比來衡量腐敗程度。由前述腐敗的涵義，腐敗的原因主要是人的因素。當所有的人都不覬覦公權力帶來的利益時，當每個公民不去行賄并反對和監督腐敗行為，當公務人員不會以權謀私時，腐敗也就失去了存在的條件。因此，腐敗歸根結底還是人的問題。為此，本文采用各省檢察院當年立案偵查職務犯罪的人數與當地人口總數之比來衡量腐敗程度。用這種司法指標來衡量腐敗程度的方法起始于Goel和Rich（1989）。當然，真正準確度量腐敗是十分困難的事情，只有退而求其次，選擇一個盡量客觀準確的指標進行腐敗程度的度量。

解釋變量分為核心解釋變量和一系列控制變量，將財政法治作為核心解釋變量。財政法治的內容十分廣泛，但是最為核心和關鍵的內容是預算制度，財政法治在某種程度上即是指財政預算法治。而財政預算本身就是經立法機關審批的具有法律約束力的文件。因此，用財政預算來體現財政法治既是合乎情理的，也是符合現代預算制度理念的。在這里，有必要對理解預算法的約束對象作一分析。《預算法》不僅要約束政府的財政收支行為，更主要的是要發揮規范約束政府收支行為的作用。以往研究更多的是關注預算法對財政收支行為的約束和規范，但是這會造成政府收支行為不受約束，造成諸多的后果。例如更加模糊了政府與市場的邊界、扭曲市場運行、加速了政府規模的擴大，特別是為腐敗行為的發生提供了可乘之機。因為最終財政的收支行為仍是由政府做出的，財政收支行為最終表現為政府收支行為。因此，本文重點強調兩個方面，一是稅收法定性，二是政府收支的規范性。稅收法定是現代財政制度的內在要求和重要內容，它能夠很好地體現財政法治狀況。本文構建的模型中，采用經過法定程序通過的三種稅（即：個人所得稅、企業所得稅和車船稅）稅收收入與各省總收入的比例來表示預算法治化程度。

在政府收支的規范性方面，歷史經驗和眾多的研究成果顯示，政府收支的不規范性是造成腐敗盛行的重要原因，只有管控住政府不規范的收支行為，才能更有效地進行腐敗控制。隨著新《預算法》的實行，政府收支行為也會越來越規范。在本研究中，采用各省的非稅收入占該省當年總收入的比例來表示。

關于系列控制變量，在借鑒前人思考的基礎上，根據上面影響因素的分析和假設進行設定。具體地，包括公職人員的薪資水平、對外開放程度和市場化程度以及財政分權等作為控制變量。關于財政分權對腐敗的影響方面，由于現有文獻研究成果結論不一，甚至相反。筆者在本文中也進行了再次考察予以印證已有成果。由于腐敗更多的是發生在財政支出領域，因此，用各省財政支出占全國當年財政總支出的比例來表示。另外，在模型中加入對外開放水平和市場化水平等因素，用這些變量對核心變量的回歸結果進行穩健性檢驗。對于對外開放水平，用各省每年的進出口總額與該省GDP總值的比例來表示。各省當年的進出口總額采用按境內目的地、貨源的標準統計的數據。按此標準的考慮是，這樣的數據能夠表明這個地區與外界聯系的密切程度，從而顯示該地區的對外開放水平。而對于市場化水平，用各省非國有部門就業人數與各省當年總人口的比例來表示。具體說明由表1給出。

（二）數據來源與統計性描述

本研究所用數據來源于：2010—2015年的各省（自治區、直轄市）人民檢察院工作報告、2015年《中國金融年鑒》、2010—2015年的 《中國財政年鑒》、2010—2015年的 《中國統計年鑒》、2010—2015年的 《政府工作報告》以及最高人民檢察院、最高人民法院和中紀委監察部網站以及各省政府門戶網站。在此說明的是，由于2007年財政統計口徑發生了變化，為了保持數據的連續性和可得性，選取的樣本時間范圍確定為2009—2014年。各變量的具體含義與統計性指標如表1所示。

（三）模型設定與實證分析

根據以上變量設定和解釋，給出以下模型：

表1 各變量統計性描述

模型（一）中，corr表示腐敗程度，buglaw、bugwhole、fistrans和edu為四個核心變量分別表示預算法治化、預算完整性、財政透明度和國民思想道德素質。α0表示截距項，βi表示變量系數，i表示各地區（以省為單位，i=1、2、……31），t表示時間。對模型（一）的回歸結果進行一系列檢驗，排除了固定效應和混合效應，因此，選擇隨機效應。重新設定計量回歸模型如下：

為了考察各個解釋變量對被解釋變量的相關關系，把模型（二）分解為子模型（1）-（4）分別考察，最后模型（5）綜合考察。其中，μit表示隨機效應項，εit表示隨機干擾項。模型如下：

對上面五個子模型采用最小二乘法（OLS）進行逐步回歸，結果如表2所示。

表2 模型參數估計結果

由表2中參數估計結果可以看出，稅收法定對控制腐敗有著穩定的作用，數據表明加強稅收立法有著顯著的反腐敗效應。再次驗證了遵循稅收法定原則，減少稅收的行政規定形式，加強全國人民代表大會的稅收立法工作的必要性和重要性。而腐敗程度和預算外收入呈正相關關系，這表明預算外收入的存在確實為腐敗的發生提供了條件和機會，凸顯了實行全口徑預算，強化預算約束，規范政府收支行為的重要性。但是也有研究認為，預算外收支的存在符合中國的特點，能夠使地方或部門靈活地處理當地的事情，有利于當地經濟社會的發展。但是，作為不規范的收支和政府行為，從長遠來看是不利于經濟社會的良序發展的。令人出乎意料的是，在本研究中，財政公開、提高財政透明度與腐敗程度呈正相關關系，不僅沒有減輕腐敗的程度，反而增加了腐敗程度，對之進行單獨考察，結果更是具有顯著性。筆者認為，如假設所分析，財政公開、提升財政透明度僅僅是為控制腐敗提供了前提和基礎，但并不意味著必然會減少腐敗。這還要和整個社會風氣、公民道德素質，特別是監督機制的有效性有很大關系。由此，單單強調財政公開、提升財政透明度對反腐敗的效果是不明顯的，甚至是無效的。筆者認為，應該在繼續增加財政透明度的同時，進行財政監督機制的重構，營造風清氣正的良好反腐敗社會氛圍，加強全民法律道德修養教育等措施，才能增強反腐敗效果。而公民教育程度也和腐敗程度正相關，隨著教育的普及和提高，腐敗程度反而也在增加，并且表現出穩定的顯著性。這里的原因可能有兩個：一是對公民的思想道德教育效率較低，在知識增加、學歷提高的同時，思想道德素質卻在下降，導致腐敗增加；二是公務人員自認為利用所掌握的知識會提升自己的反偵查能力，從而敢于進行腐敗。相關數據和研究也證明了高學歷腐敗的趨勢和特征。綜合實證結果可以看出，財政法治在反腐敗中的顯著作用，同時也反映了反腐敗的復雜性。

五、穩健性檢驗

為了檢驗上述實證分析結果的穩健性，引入系列控制變量進入模型，模型設定如下：

對模型（四）進行計量回歸分析。依然采取逐步回歸的形式進行實證檢驗，先分解再綜合。先把模型（四）分解為以下（6）-（9）子模型，模型（10）為總的綜合：

對模型（6）-（10）用最小二乘法（OLS）進行逐步回歸，結果如表3所示。

表3 模型參數估計結果

引進其他控制變量對核心變量分析結果的穩健性檢驗。由表3實證結果看出，所有核心變量的結果都表現出穩定的顯著性，證明了結果的穩健性，說明上述實證結果是可信的。加入控制變量后，核心變量中變化的一個是財政透明度由顯著性變為不顯著。這里再次印證了上面的分析，即僅僅依靠增加財政公開、提高財政透明度是不能保證反腐效果的，還需要綜合其他配套措施和方面，綜合進行才能見效。可以預見，隨著各方面政策措施的配套改革和制度的成熟，財政透明度提高的反腐敗效應會逐漸凸顯。另外一個是預算外收入的腐敗效應變得顯著了。這是一個值得深思的方面。這里一方面凸顯了盡快實現全口徑預算，規范政府收支行為的必要性；另一方面也表明了反腐敗工作的復雜性和嚴峻性。這和腐敗方式愈益隱蔽、腐敗手段日益多樣化等趨勢特征緊密相關，例如近些年涌現出的各式腐敗。這些方面可能是預算外收入的腐敗效應顯著的原因，有待以后進行進一步的研究。因此，除了加強財政法治等因素的反腐敗效應，在非財政領域方面的反腐敗可能還要做更多的工作。正如中國人民大學毛壽龍教授所說，中國的腐敗官員們實際上已經能夠嫻熟地尋找到法律規定的模糊地帶，更加嫻熟地大打腐敗“擦邊球”。如果還是那種開宗明義、大而化之的反腐已經解決不了問題。因此，應針對不同的腐敗形式和方式，進行“精準反腐”。

在引入的控制變量中，結果表明“高薪養廉”、提高和完善分權和擴大對外開放是能夠提升反腐敗效應的。值得注意的是分權對反腐敗的效應不顯著，這可能是因為我國的分權還不是真正的分權。因此，應該繼續推行分稅制改革，真正完善財政分權制度，也是下一步反腐敗的要求，更是社會經濟發展的客觀需求。另外，在本文研究中，出現了市場化程度的提高提升了腐敗程度的結果。筆者認為，可能原因是我國的市場化程度雖然近些年快速提升，但還不是真正的市場化，市場化的背后還有政府堅強的影子在發揮關鍵作用。因此，需要繼續推進相關改革真正讓市場在資源配置和收入分配中發揮決定性作用，而不再是政府主導下的市場化。

誠然，由于腐敗日益具有隱蔽性，并且會不斷變化其形式，使得反腐敗工作任重而道遠。又由于腐敗現象的發生是歷史傳統、文化及社會經濟制度等多種因素綜合作用的結果，因此取得反腐敗的成效，必須綜合各種因素共同發揮作用。世界各國在反腐敗過程中結合本國的歷史文化特征形成了獨具特色的反腐經驗，例如美國無所不能的彈劾制度、法國被譽為“第四權力”的媒體監督制度、英國政黨之間的相互監督制度、韓國官員財產申報和公開制度以及德國充分重視反腐敗法治的作用，等等。具體到我國反腐敗工作來講，即是提高財政法治程度，通過管理財權來管理事權，從而達到“不敢腐”的強制性；通過提高受教育水平，提升官員的道德水準，實現“不能腐”的自覺性；通過信仰教育，發揮信仰作用，提高公務人員的社會待遇實現“不想腐”的自律性。這三個方面有機配合，以財政法治為核心，制度反腐和道德、教育等因素綜合運用以形成高效反腐倡廉的體制機制，這既是反腐倡廉工作所追求的目標，也是實現既定目標的保障和必由之路。

六、結論與政策建議

綜上所述，財政法治的實現與取得反腐倡廉實效主要需做好兩個方面的工作：一是建立健全財政法律體系，真正做到人大立法取代行政立法；二是真正實行全口徑預算管理，實現財政統一。前者使政府行為有法可依，更加規范，減少政府行為的隨機性；后者使政府行為能得到有效監督，減少政府官員行為的投機性。具體而言：

（一）強化人大立法權，提升財政法治的權威性

依據我國現行憲法規定，全國人民代表大會是國家最高權力機關，其重要的職責之一就是為全國提供立法決策服務。因此應強化人大立法權，使其應有職責得到回歸，逐漸減少行政立法代替人大立法的現象，提升法律的權威性，也保證法律的全國統一性。而在財政法治建設方面主要是進行稅收法定與預算的全口徑和硬約束兩個方面的工作。

（二）健全財政法律制度，完善財政法律體系，真正全口徑預算管理，實現財政統一的目標

現有研究成果已經證明由于預算外收支得不到有效監督而使預算外收支成為造成腐敗高發的重要原因。而現實中，我國預算有四本，即一般公共預算、國有資本經營所得預算、政府性基金預算和社會保險基金預算。除了一般公共預算，其他三本預算卻是不經過人代會的審議與批準的。當然，隨著新《預算法》的實行，進入一般公共預算的項目會不斷增加和規范，但是實現真正的財政統一還有不少工作要做。

（三）繼續提高財政透明度，重構財政監督機制

隨著市場經濟的發展，利益主體的日益多元化，反腐敗工作的嚴峻性，迫切需要重構監督機制。目前，我國的財政監督機制主要有人大監督、審計監督和財政內部監督三個部分組成。為了提升反腐敗效應，有必要進行組織機構改革，重構監督機制，可以把現有的財政監督部門的權限和審計部門相關權限直屬人大，加強人民代表大會的監督作用。根據委托代理理論，委托人只有通過選舉制度來監督和控制代理人的行為，因此，在我國進行財政監督是人民代表大會本身必須應有的職能。除了現有監督主體，還應該在提高財政透明度的基礎上，強化預算監督功能、增加包括民眾、媒體等社會監督。同時配合其他領域的監督，例如在紀檢監察體制改革方面，加快推進向全垂直管理體制變革，即下級紀委書記由上級紀委直接任命和領導，同時增加紀委書記的相關權利，在增強其獨立性的同時，擴大紀委書記的執行權。當然，在進行反腐過程中，除了加強法律對腐敗的懲罰和警示，還需要充分發揮制度的激勵作用，提升公務人員的待遇。約束和激勵手段相互配合方能有效控制腐敗。

（四）加強法治教育，提高公民的法律意識和公民素質，提升全社會的道德水準，積極推進納稅人參與度，充分利用各種媒體，特別是新媒體等監督渠道發揮監督作用

上述實證結果和分析再次表明，反腐敗是一項任重道遠的系統工程，僅僅依靠法律制度是不能完成的，需要依靠法律、道德和信仰各方面因素的綜合作用，才能取得預期成效。值得強調的是，預防腐敗的重要性遠遠大于如何進行反腐敗，要充分重視腐敗的預防工作，就需要對全民加強法治教育，提升法律意識和修養，通過教育提高國民思想道德素質，通過引導國民的宗教信仰，使其符合社會主義核心價值觀的要求，營造良好的社會氛圍。

（五）明晰政府與市場的界限、中央和地方的事權和支出責任

減少政府對資源的配置和對市場資源配置的干預，真正提高市場化程度，充分發揮市場在資源配置中的決定性作用。同時進行行政審批制度改革，繼續簡政放權，繼續完善我國的財政分權制度，為反腐敗提供良好的制度環境。

（六）進一步推進財政體制改革，明晰各部門的財權和事權，司法預算獨立于一般公共預算，從而減少行政權對司法權的干預

從我國“一府兩院”的現有形成機制看，三者都是經過人民代表大會選舉產生的，三者互不隸屬，各自履行人代會賦予其的職責和事權。但是“兩院”的財權卻由同級政府掌握，導致財權與事權出現嚴重的不匹配現象。無疑這會增加行政權干涉司法權的可能性，并嚴重影響司法權的獨立性，造成全國各地的地方異質性。為了維護司法權的獨立性和一致性，在財政預算中應單獨設置司法預算，并由中央財政予以保障，最大限度地減少地方政府對司法事權的干預，預防腐敗的發生。

（七）繼續擴大對外開放水平，為反腐敗營造良好的國際環境

腐敗是世界性難題，從這個角度說，反腐敗也是一種國際治理。這需要各國的相互配合和良好合作，使腐敗分子無處可藏。通過擴大對外開放，吸收世界上先進的政府治理經驗，多方面增加有利于反腐敗的新因素，也會使反腐敗效應更加顯著。■

（本研究受中南財經政法大學研究生教育創新基金專項資助。本文系中南財經政法大學博士研究生科研創新重點項目“基于國家治理角度醫療衛生財政職能研究”〈項目編號：2015BZ0402〉階段性成果。感謝中南財經政法大學財政稅務學院劉孝誠教授對本文的指導和建議）

（作者單位：中南財經政法大學財政稅務學院）

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（本欄目責任編輯：尹情）