日本地震災(zāi)害確權(quán)與政府在救災(zāi)中的作用

宋金文

〔摘要〕日本防災(zāi)體制包括相關(guān)法律、應(yīng)對(duì)體制、責(zé)任機(jī)制以及責(zé)任主體結(jié)構(gòu)的構(gòu)成；日本國(guó)家與地方自治體有關(guān)地震的事權(quán)，包括災(zāi)前災(zāi)后各自應(yīng)該承擔(dān)的責(zé)任內(nèi)容、類(lèi)型、責(zé)任主體分工等，日本地震確權(quán)后的責(zé)任表現(xiàn)在一些救災(zāi)支出的項(xiàng)目上。3.11大地震后，日本政府和居民的防災(zāi)意識(shí)強(qiáng)，防災(zāi)機(jī)制比較健全，而且國(guó)家與地方自治體的責(zé)任有明確規(guī)定，在災(zāi)害恢復(fù)中強(qiáng)調(diào)“自動(dòng)、共助、公助”的綜合防災(zāi)理念，日本災(zāi)害重建的速度和效果比較突出，為抗災(zāi)救災(zāi)積累了不少經(jīng)驗(yàn)，同時(shí)也有不少教訓(xùn)。

〔關(guān)鍵詞〕日本地震；災(zāi)害確權(quán)；日本政府

〔中圖分類(lèi)號(hào)〕D731.333.9〔文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼〕A〔文章編號(hào)〕2095-8048-（2017）02-0087-12

在現(xiàn)代社會(huì)中，保護(hù)國(guó)民的生命和財(cái)產(chǎn)安全可以說(shuō)是所有國(guó)家憲法和法律中共同規(guī)定的內(nèi)容，也是政府的根本任務(wù)之一。對(duì)于受災(zāi)的災(zāi)民而言，情況更是如此。

在個(gè)人和家庭生活越來(lái)越依附于外部社會(huì)、而外部社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)也越來(lái)越難以單獨(dú)抵擋的當(dāng)今，強(qiáng)調(diào)政府在災(zāi)害中的作用乃大勢(shì)所趨。尤其在大災(zāi)后的緊急救援、應(yīng)急救災(zāi)階段，政府往往發(fā)揮著舉足輕重的作用。但與此同時(shí)，特別是進(jìn)入重建階段以后，受災(zāi)的災(zāi)民也有自力更生、自主恢復(fù)生活的義務(wù)，以普遍稅收為基礎(chǔ)建立起來(lái)的現(xiàn)代國(guó)家和政府在災(zāi)害發(fā)生時(shí)和發(fā)生后也必須保證經(jīng)濟(jì)社會(huì)的安定，因此不可能傾其所有對(duì)受災(zāi)的個(gè)人和家庭生活大包大攬，無(wú)所保留地長(zhǎng)期進(jìn)行全方位的支持。不僅政府不是萬(wàn)能的，市場(chǎng)、企業(yè)、鄰里、自愿者的作用也都是有限的。在這種情況下，要保護(hù)災(zāi)民的生命和財(cái)產(chǎn)安全，讓災(zāi)民盡快從災(zāi)害中恢復(fù)過(guò)來(lái)，實(shí)現(xiàn)災(zāi)后重生，必然會(huì)涉及到國(guó)家、政府、社會(huì)各方權(quán)力和利益的再分配問(wèn)題。因此，通過(guò)確權(quán)以及據(jù)此安排相應(yīng)的支出，在可能的范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)災(zāi)害應(yīng)對(duì)業(yè)務(wù)的程序化和標(biāo)準(zhǔn)化，就成為災(zāi)害應(yīng)對(duì)中必須考慮的問(wèn)題，也是國(guó)家、地方政府防災(zāi)救災(zāi)體制建設(shè)中的應(yīng)有之義。

2011年3月11日日本東部沿海發(fā)生了9.0級(jí)大地震，地震引發(fā)的海嘯和福島核電站事故給日本帶來(lái)了巨大災(zāi)難和沉重打擊。①災(zāi)后，從保護(hù)國(guó)民生命和財(cái)產(chǎn)安全，建設(shè)防災(zāi)減災(zāi)能力強(qiáng)的社會(huì)的角度反思本次大地震應(yīng)對(duì)的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，為今后可能再次發(fā)生類(lèi)似規(guī)模的大地震做好準(zhǔn)備，通過(guò)修改相關(guān)法律，再次確權(quán)，明確國(guó)家、地方公共團(tuán)體、民間企業(yè)、民間團(tuán)體、NPO、個(gè)人等相關(guān)主體在恢復(fù)重建中的作用，區(qū)分不同災(zāi)害情況下各自應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任、義務(wù)，探討各方合作的方式并將其制度化，成為日本政府思考的重要課題，也成為日本構(gòu)建抗災(zāi)能力強(qiáng)、柔韌性強(qiáng)的社會(huì)的主旋律。在巨大災(zāi)害多發(fā)、應(yīng)對(duì)措施日趨全球化的今天，日本的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)無(wú)疑也應(yīng)該引起我們的關(guān)注。本文以日本為例，主要通過(guò)日本政府應(yīng)對(duì)地震災(zāi)害時(shí)的確權(quán)與支出責(zé)任劃分，來(lái)分析日本災(zāi)害應(yīng)對(duì)機(jī)制的優(yōu)缺點(diǎn)，以期達(dá)到他山之石可以攻玉的目的。

一、日本地震災(zāi)害應(yīng)對(duì)責(zé)任機(jī)制

日本有關(guān)地震事權(quán)的設(shè)置和支出分擔(dān)與其國(guó)家現(xiàn)有的行政、法律制度體系以及災(zāi)害責(zé)任體制有關(guān)。

（一）三級(jí)應(yīng)對(duì)體制

日本是地震大國(guó)，全世界20%以上的地震發(fā)生在這里。在長(zhǎng)期應(yīng)對(duì)過(guò)程中，日本逐步探索并建立起了一套相對(duì)完善的地震災(zāi)害應(yīng)對(duì)體制（責(zé)任和義務(wù)分擔(dān)機(jī)制），這些機(jī)制在防災(zāi)減災(zāi)、恢復(fù)重建的過(guò)程中發(fā)揮了重大作用，也是日本作為成熟型防災(zāi)先進(jìn)國(guó)家的標(biāo)志。

日本的災(zāi)害應(yīng)對(duì)責(zé)任機(jī)制，根據(jù)其國(guó)家的行政制度——國(guó)家（中央府省）、都道府縣、市町村的行政劃分，形成了三級(jí)政府各負(fù)其責(zé)，各自承擔(dān)相應(yīng)的權(quán)力和義務(wù)，以市町村為主體，上下聯(lián)動(dòng)，縱向配合為特點(diǎn)的三級(jí)應(yīng)對(duì)機(jī)制。根據(jù)災(zāi)害規(guī)模和性質(zhì)的不同，建立起了以總理大臣（內(nèi)閣府）、都道府縣、市町村行政首長(zhǎng)以及相關(guān)公共機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人等為法定主體責(zé)任人，通過(guò)相關(guān)組織，制定和實(shí)施國(guó)家、地區(qū)的防災(zāi)計(jì)劃、防災(zāi)業(yè)務(wù)計(jì)劃，落實(shí)防災(zāi)責(zé)任，并在災(zāi)害發(fā)生和恢復(fù)重建時(shí)依法采取應(yīng)對(duì)措施，開(kāi)展救災(zāi)和重建活動(dòng)的機(jī)制。一般小規(guī)模的普通災(zāi)害由基層市町村自主應(yīng)對(duì)；規(guī)模較大超出市町村應(yīng)對(duì)能力的非常災(zāi)害、緊急災(zāi)害，由國(guó)家或都道府縣對(duì)災(zāi)區(qū)自治體等給予各種可能的援助；當(dāng)出現(xiàn)跨都道府縣的區(qū)域性巨災(zāi)和災(zāi)害緊急事態(tài)時(shí)，則由國(guó)家發(fā)布緊急災(zāi)害命令，協(xié)調(diào)相關(guān)自治體聯(lián)合應(yīng)對(duì)。

（二）法律法規(guī)和責(zé)任體制

上述機(jī)制是通過(guò)相關(guān)法律，依法形成并確立起來(lái)的。起決定性作用的是1961年出臺(tái)的《災(zāi)害對(duì)策基本法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)基本法）。該法就：其一，國(guó)家、地方自治體（都道府縣、市町村）、指定公共機(jī)關(guān)以及國(guó)民等在應(yīng)對(duì)災(zāi)害時(shí)各自應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任和權(quán)限（責(zé)權(quán)）；其二，國(guó)家和地方自治體防災(zāi)組織的建設(shè)和功能協(xié)調(diào)（組織、協(xié)調(diào)）；其三，防災(zāi)計(jì)劃的制定機(jī)制（人員、事權(quán)、財(cái)權(quán)）；其四，災(zāi)害預(yù)防、準(zhǔn)備、應(yīng)急、恢復(fù)重建各個(gè)環(huán)節(jié)中央和地方政府應(yīng)采取的基本措施（事權(quán)、財(cái)權(quán)）；其五，保障災(zāi)民的生活，確保災(zāi)民的生活環(huán)境、避難、安置、情報(bào)提供等方面的職責(zé)和權(quán)限（災(zāi)民保護(hù)規(guī)則和權(quán)限）；其六，重復(fù)重建應(yīng)采取的措施和規(guī)范以及各級(jí)財(cái)政應(yīng)采取的金融措施等（具體見(jiàn)確權(quán)部分）做了詳細(xì)規(guī)定，是日本推進(jìn)綜合性防災(zāi)行政、完善防災(zāi)措施和機(jī)制，維護(hù)災(zāi)后社會(huì)秩序，保障公民社會(huì)福利權(quán)力的基本法規(guī)。該法出臺(tái)50多年以來(lái)，經(jīng)過(guò)實(shí)踐中的多次補(bǔ)充、修改，已經(jīng)成為日本災(zāi)害行政以及防災(zāi)責(zé)任模式確立的綱領(lǐng)性文件。

此外，日本還制定了諸多針對(duì)地震災(zāi)害的特殊立法，包括以保障重大災(zāi)害時(shí)國(guó)家和地區(qū)能夠順利有序恢復(fù)重建為目的的《大規(guī)模地震對(duì)策特別措施法》《地震防災(zāi)對(duì)策特別措施法》；以援助災(zāi)民和自治體重建為目的的《災(zāi)害救助法》《特定非常災(zāi)害中災(zāi)民的權(quán)益保護(hù)特別措施法》；以推動(dòng)災(zāi)后社區(qū)建設(shè)為目的的《受災(zāi)者生活援助法》《巨災(zāi)應(yīng)對(duì)特別財(cái)政援助法》，以東日本大地震恢復(fù)重建為對(duì)象的《東日本大地震基本法》等，這些法律既是對(duì)災(zāi)害基本法的補(bǔ)充，也是對(duì)地震后各級(jí)政府應(yīng)對(duì)責(zé)任和權(quán)限的進(jìn)一步細(xì)化。①

根據(jù)以上法律，中央和地方政府都成立了相應(yīng)的防災(zāi)組織，負(fù)責(zé)地震決策，防災(zāi)計(jì)劃的制定，落實(shí)以及預(yù)算分配等。內(nèi)閣府設(shè)有中央防災(zāi)會(huì)議，會(huì)長(zhǎng)由總理大臣擔(dān)任，平時(shí)歸主管防災(zāi)大臣（2001年設(shè)立）管轄，負(fù)責(zé)制定與災(zāi)害有關(guān)的國(guó)家層面的基本戰(zhàn)略、方針、政策，對(duì)地方政府防災(zāi)計(jì)劃和防災(zāi)措施進(jìn)行指導(dǎo)、監(jiān)督、協(xié)調(diào)、推進(jìn)。災(zāi)害發(fā)生后，負(fù)責(zé)對(duì)地震災(zāi)害重大事項(xiàng)進(jìn)行審議，為總理和防災(zāi)大臣提供咨詢(xún)、答辯，并提供意見(jiàn)和建議。內(nèi)閣府還要每年向國(guó)會(huì)提交防災(zāi)措施報(bào)告，向社會(huì)公布當(dāng)年的《防災(zāi)白皮書(shū)》。

中央各省廳分別負(fù)責(zé)本管轄系統(tǒng)內(nèi)防災(zāi)領(lǐng)域相關(guān)預(yù)算的編制、審核、上報(bào)、下?lián)埽?duì)地方轄區(qū)系統(tǒng)實(shí)施的相關(guān)防災(zāi)事業(yè)計(jì)劃、預(yù)算項(xiàng)目和費(fèi)用等措施是否得當(dāng)進(jìn)行勸告、指導(dǎo)或建議。各地方自治體（都道府縣、市町村）也設(shè)有地方防災(zāi)會(huì)議（委員會(huì)），由都道府縣和市町村首長(zhǎng)擔(dān)任會(huì)長(zhǎng)，負(fù)責(zé)制定本地區(qū)的防災(zāi)計(jì)劃，審議、協(xié)調(diào)和處理本地區(qū)地震相關(guān)事務(wù)。②災(zāi)害發(fā)生時(shí)，負(fù)責(zé)聯(lián)絡(luò)各有關(guān)機(jī)構(gòu)從事救援和重建工作。3.11以后，增加了市町村可以根據(jù)協(xié)議與其他市町村共同組成聯(lián)合防災(zāi)會(huì)議，都道府縣、市町村可以跨區(qū)域制作地區(qū)防災(zāi)計(jì)劃的規(guī)定。

當(dāng)發(fā)生災(zāi)害時(shí)，各級(jí)政府可根據(jù)災(zāi)情依法成立災(zāi)害對(duì)策本部，按照法律賦予的授權(quán)（具體內(nèi)容后述），組織、聯(lián)絡(luò)和動(dòng)員相關(guān)部門(mén)以及人員參與救災(zāi)等活動(dòng)。

除了政府行政機(jī)構(gòu)本身以外，法律還規(guī)定各級(jí)政府指定公共機(jī)關(guān)、獨(dú)立行政法人、日本央行、日本紅十字會(huì)、NHK，地方公共機(jī)關(guān)轄區(qū)的煤氣水電等基礎(chǔ)設(shè)施管理機(jī)構(gòu)、醫(yī)院、劇場(chǎng)、百貨店、旅館，鐵路運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)等重要部門(mén)也要制定和執(zhí)行本機(jī)構(gòu)的防災(zāi)業(yè)務(wù)計(jì)劃，災(zāi)害發(fā)生時(shí)，有協(xié)助政府開(kāi)展工作的義務(wù)。

（三）3.11大地震后的應(yīng)對(duì)機(jī)制建設(shè)

復(fù)興廳是針對(duì)3.11大地震重新立法組建的一個(gè)有時(shí)限性的中央災(zāi)害應(yīng)對(duì)實(shí)體機(jī)構(gòu)，作為中央政府的窗口，統(tǒng)一接受和處理災(zāi)區(qū)的重建以及財(cái)政援助等事宜。其成員由中央相關(guān)省廳和地方自治體負(fù)責(zé)人以及專(zhuān)家組成，負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)、溝通中央以及地方自治體的相關(guān)重建事務(wù)，是日本大地震災(zāi)后復(fù)興的指揮部。之所以設(shè)立該機(jī)構(gòu)，是由于日本20世紀(jì)70年代以后較小發(fā)生跨區(qū)域的大災(zāi)，地方發(fā)生的普通和非常災(zāi)害的復(fù)興重建業(yè)務(wù)、經(jīng)費(fèi)申請(qǐng)都按部門(mén)到相應(yīng)省廳辦理，各省根據(jù)情況進(jìn)行批復(fù)和指導(dǎo)，省廳分掌事權(quán)和財(cái)權(quán)，相互之間缺乏應(yīng)有的互動(dòng)和協(xié)調(diào)，不利于資金的集中有效使用。成立復(fù)興廳，一是為了節(jié)約時(shí)間成本、減少溝通環(huán)節(jié)，二是能夠直接接受受災(zāi)自治體的請(qǐng)求，及時(shí)協(xié)助災(zāi)區(qū)開(kāi)展工作，便于統(tǒng)一指揮、統(tǒng)一安排復(fù)興經(jīng)費(fèi)、完成各項(xiàng)重建計(jì)劃。具體業(yè)務(wù)計(jì)劃仍由有關(guān)各省負(fù)責(zé)督導(dǎo)和檢查。由復(fù)興廳出面與其他府省溝通和協(xié)調(diào)，有利于保證災(zāi)區(qū)政府集中精力推進(jìn)整個(gè)復(fù)興工作的開(kāi)展。復(fù)興廳還在各受災(zāi)地設(shè)立了復(fù)興局、支所和事務(wù)所，以方便在當(dāng)?shù)厥占閳?bào)，就地解決問(wèn)題，提高效率。③

①內(nèi)閣府《防災(zāi)白皮書(shū)》2016年版。

②地方自治體在編制本地區(qū)的防災(zāi)計(jì)劃時(shí)，其他國(guó)土綜合開(kāi)發(fā)計(jì)劃、社會(huì)基礎(chǔ)設(shè)施優(yōu)先整備計(jì)劃、國(guó)土利用計(jì)劃、城市規(guī)劃和農(nóng)村地區(qū)規(guī)劃等也要求包含防災(zāi)的內(nèi)容和預(yù)算。

③復(fù)興廳網(wǎng)頁(yè)http：//www.reconstruction.go.jp。3.11大地震發(fā)生以后，2012年日本國(guó)會(huì)對(duì)《災(zāi)害對(duì)策基本法》進(jìn)行了修改，增加了大規(guī)模災(zāi)害跨區(qū)域聯(lián)動(dòng)應(yīng)對(duì)機(jī)制建設(shè)，強(qiáng)化防災(zāi)教育以及多主體參與，提高地區(qū)共同防災(zāi)能力等應(yīng)對(duì)措施內(nèi)容。2013年又修改了災(zāi)民援助條款，增加了強(qiáng)化跨區(qū)域避難對(duì)策，提高大規(guī)?？鐓^(qū)域?yàn)?zāi)害及時(shí)應(yīng)對(duì)能力的規(guī)定。以上條款，除了要求市町村、都道府縣間單獨(dú)或聯(lián)合簽署防災(zāi)救災(zāi)協(xié)議以外，還要求地方政府事先與地區(qū)工程企業(yè)、物資輸送與供給等領(lǐng)域的民間企業(yè)和NPO組織締結(jié)合作協(xié)議，以保證必要的人力、物力、資金以及權(quán)限用于救災(zāi)和恢復(fù)重建。在社區(qū)層面，強(qiáng)調(diào)包括設(shè)立避難所，規(guī)劃安全避難路線(xiàn)圖，制作災(zāi)害預(yù)測(cè)圖，設(shè)立警報(bào)系統(tǒng)和進(jìn)行防災(zāi)教育等都要積極吸引居民參與。

（四）相關(guān)評(píng)價(jià)與新趨勢(shì)

以上是日本應(yīng)對(duì)災(zāi)害的主要制度框架，政府活動(dòng)基本上都是在此框架下開(kāi)展的。日本的救災(zāi)活動(dòng)之所以顯得比較有序，與這些制度規(guī)范的制定和執(zhí)行有密切的關(guān)系。當(dāng)然，也有對(duì)上述機(jī)制的性質(zhì)、內(nèi)容以及在實(shí)施過(guò)程中存在的問(wèn)題和不足表示不滿(mǎn)并進(jìn)行過(guò)批判的人。如，災(zāi)害研究學(xué)者室崎益輝認(rèn)為，從制度的性質(zhì)上看，相關(guān)法律制度首先應(yīng)該站在災(zāi)民的角度進(jìn)行設(shè)置，但現(xiàn)有災(zāi)民救助的法律援助程度較低。在執(zhí)行的過(guò)程中，相關(guān)對(duì)策應(yīng)具有綜合性和靈活性，應(yīng)該給地方更多的自主權(quán)，以應(yīng)對(duì)非常時(shí)期以及重建時(shí)期的特殊要求。政府雖然強(qiáng)調(diào)要處理好“自助、互助、公助、共助”之間關(guān)系，但目前還沒(méi)有形成能夠準(zhǔn)確反映各自責(zé)任和義務(wù)負(fù)擔(dān)的機(jī)制。災(zāi)害應(yīng)對(duì)機(jī)制與其他制度之間的關(guān)聯(lián)性和系統(tǒng)性方面也存在問(wèn)題，尤其是重建資金來(lái)源的法律保障問(wèn)題是制度建設(shè)的核心，但這方面的法律保障并不健全。①

另外，從災(zāi)害救助主體的演變來(lái)看，1995年阪神大地震以前，（地方自治體）政府實(shí)際上是救災(zāi)的主體，各種制度規(guī)范也都是輔助地方政府落實(shí)其救災(zāi)行為責(zé)任的具體表現(xiàn)。阪神大地震中，以企業(yè)、志愿者、居民為主體的“重建市民會(huì)議”發(fā)揮了很好的作用，并形成了居民參加的 “四面體協(xié)動(dòng)”模式，即行政、地區(qū)居民、社區(qū)代表、企業(yè)和其他社會(huì)團(tuán)體四方共同參加重建的機(jī)制。這種機(jī)制與以往最大的不同在于，有關(guān)重建問(wèn)題的會(huì)議討論和決策不以行政為主，每個(gè)參與主體的地位是對(duì)等的。鑒于“四面體協(xié)動(dòng)”議事方式強(qiáng)調(diào)居民參與，比較容易獲得居民的認(rèn)同，作為一種有效的重建方式，在包括3.11大地震在內(nèi)的災(zāi)后重建過(guò)程中得到各方的重視和采用。

阪神大地震、3.11大地震以后，隨著政府在救災(zāi)中的局限性以及民間力量的有效性的日益顯現(xiàn)，政府也開(kāi)始轉(zhuǎn)向強(qiáng)調(diào)和重視利用民間力量。中央防災(zāi)會(huì)議強(qiáng)調(diào)未來(lái)要建立一個(gè)自助、共助和公助相結(jié)合的有韌性、高效率的社會(huì)救災(zāi)機(jī)制，即國(guó)民和企業(yè)要有保護(hù)自己生命安全和財(cái)產(chǎn)的“自助”義務(wù)，地區(qū)居民、企業(yè)、志愿者、有關(guān)團(tuán)體要具有協(xié)作保護(hù)地區(qū)安全的“共助”義務(wù)，國(guó)家和地方公共團(tuán)體要發(fā)揮“公助”的作用，并根據(jù)各自的重要性和局限性，通過(guò)法律對(duì)相關(guān)行為進(jìn)行規(guī)范。

如上所述，2012年、2013年政府對(duì)《災(zāi)害對(duì)策基本法》進(jìn)行了修改，除了追加打造跨區(qū)域的災(zāi)害援助互助聯(lián)動(dòng)機(jī)制以外，還提出政府要與地方社會(huì)公共團(tuán)體以及民間企業(yè)等簽署防災(zāi)協(xié)議，以希望打造一個(gè)包括災(zāi)區(qū)以外的社會(huì)援助以及志愿者援助、民間援助在內(nèi)的多元化主體共同參與的防災(zāi)責(zé)任機(jī)制。②3.11大地震以后，根據(jù)以上內(nèi)容重新對(duì)各方作用進(jìn)行確權(quán)，成為政府研討救災(zāi)工作經(jīng)驗(yàn)的重點(diǎn)。

二、與地震有關(guān)的義務(wù)和事權(quán)

（一）地震事權(quán)的劃分

①室﨑益輝，“災(zāi)害後の復(fù)興のあり方について”《災(zāi)害復(fù)興研究》 Vol.5.2013。

②原田博夫.「東日本大震災(zāi)とソーシャル？キャピタル（社會(huì)関係資本）」『社會(huì)関係資本論集』第3號(hào) 2012。日本地震事權(quán)的確權(quán)主要依據(jù)的是《災(zāi)害對(duì)策基本法》和《災(zāi)害援助法》。前者規(guī)定了當(dāng)災(zāi)害發(fā)生或有可能發(fā)生時(shí)，市町村、都道府縣、國(guó)家各自負(fù)有的職責(zé)和權(quán)限，后者則規(guī)定了災(zāi)后為災(zāi)民提供援助時(shí)各級(jí)政府的責(zé)任和義務(wù)。

表1三級(jí)政府的責(zé)權(quán)和義務(wù)分擔(dān)

市町村都道府縣國(guó)家職

責(zé)

職

權(quán)·災(zāi)害信息的收集以及傳達(dá)

·災(zāi)害狀況以及對(duì)此所采取的處理措施的概要的報(bào)告（市町村→都道府縣）

·災(zāi)害預(yù)報(bào)及警報(bào)的傳達(dá)（市町村→居民）

·向消防機(jī)關(guān)、防汛隊(duì)發(fā)出指令、出動(dòng)命令

·為防御災(zāi)害發(fā)生、擴(kuò)大而實(shí)施必要的緊急措施

·當(dāng)其他市町村長(zhǎng)請(qǐng)求、要求提供緊急措施幫助時(shí)，有給予回應(yīng)的義務(wù)。·災(zāi)害信息的收集以及傳達(dá)

·災(zāi)害狀況以及對(duì)此所采取的處理措施的概要的報(bào)告（都道府縣→國(guó)家）

·災(zāi)害預(yù)報(bào)及警報(bào)的傳達(dá)（都道府縣→市町村）

·有接受來(lái)自市町村長(zhǎng)要求實(shí)施緊急措施援助以及請(qǐng)示實(shí)施的義務(wù)。

·為防御災(zāi)害發(fā)生、擴(kuò)大而實(shí)施必要的緊急措施

·為市町村準(zhǔn)確而順利地實(shí)施緊急措施進(jìn)行必要的調(diào)整

·請(qǐng)示有關(guān)機(jī)關(guān)（各府省）實(shí)施緊急措施

·當(dāng)市町村不能開(kāi)展工作時(shí)，代替其采取緊急措施

·有回應(yīng)來(lái)自其他都道府縣知事請(qǐng)求實(shí)施緊急措施援助的義務(wù)?！び懈鶕?jù)都道府縣及從市町村請(qǐng)求派遣職員的義務(wù)

·實(shí)施災(zāi)害緊急措施

·國(guó)有財(cái)產(chǎn)的無(wú)償借貸使用事

權(quán)·抗災(zāi)對(duì)策本部以及當(dāng)?shù)乜篂?zāi)對(duì)策本部的設(shè)置

·向地方支分局以及指定公共機(jī)關(guān)（NTT，JR等）提出派遣職員的請(qǐng)求

·通信設(shè)備的優(yōu)先利用、警察、消防無(wú)線(xiàn)電等的使用

·要求廣播電視運(yùn)營(yíng)商等進(jìn)行關(guān)于災(zāi)害的廣播

·排除有擴(kuò)大災(zāi)害危險(xiǎn)的設(shè)備、物件（危險(xiǎn)物品施設(shè)等），指示采取保安以及其他必要措施

·勸告、指示進(jìn)行人員的避難搬遷

·設(shè)置警戒區(qū)域，發(fā)布限制、禁止進(jìn)入、退去命令

·市町村區(qū)域內(nèi)的土地、建筑物等的臨時(shí)性使用、收用

·排除緊急措施實(shí)施的障礙和建造物等

·向居民等提出從事緊急措施業(yè)務(wù)的命令

·向其他市町村長(zhǎng)等提出要求援助的請(qǐng)求

·向都道府縣知事提出要求援助的請(qǐng)求或者提出實(shí)施應(yīng)急措施的請(qǐng)求

·向都道府縣知事提出自衛(wèi)隊(duì)災(zāi)害派遣的請(qǐng)求

·通知防衛(wèi)廳長(zhǎng)官災(zāi)害狀況

·公共財(cái)產(chǎn)的無(wú)償借用·抗災(zāi)對(duì)策本部以及當(dāng)?shù)乜篂?zāi)對(duì)策本部的設(shè)置

·向國(guó)家、地方支分局以及指定公共機(jī)關(guān)（NTT，JR等）提出派遣職員的請(qǐng)求

·向國(guó)家提出請(qǐng)求，請(qǐng)國(guó)家以及地方支分局等斡旋，派遣職員

·通信設(shè)備的優(yōu)先利用，警察、消防無(wú)線(xiàn)電等的使用

·向廣播電視運(yùn)營(yíng)商等提出進(jìn)行災(zāi)害廣播的要求

·請(qǐng)求國(guó)家以及地方支分局等實(shí)施緊急措施

·發(fā)出命令從事、命令合作、命令保管的指令

·向市町村長(zhǎng)提出應(yīng)采取的緊急措施的指示

·指示市町村長(zhǎng)為其他市町村提供援助

·向其他都道府縣知事提出援助要求

·向自衛(wèi)隊(duì)提出派遣災(zāi)害救援的要求

·公共財(cái)產(chǎn)的無(wú)償借用

·非?？篂?zāi)對(duì)策本部以及當(dāng)?shù)乜篂?zāi)對(duì)策本部的設(shè)置

·緊急抗災(zāi)對(duì)策本部以及當(dāng)?shù)乜篂?zāi)對(duì)策本部的設(shè)置

·非?？篂?zāi)對(duì)策本部首長(zhǎng)對(duì)地方公共團(tuán)體首長(zhǎng)的指示

·緊急抗災(zāi)對(duì)策本部首長(zhǎng)對(duì)地方公共團(tuán)體首長(zhǎng)的指示

·指定行政機(jī)關(guān)首長(zhǎng)發(fā)出災(zāi)害緊急措施上的請(qǐng)求、指示

·國(guó)有財(cái)產(chǎn)的無(wú)償借用

·消防廳在災(zāi)害時(shí)負(fù)責(zé)國(guó)家和地方，地方相互間的聯(lián)絡(luò)

·消防廳長(zhǎng)官提出的消防需要的措施 （以上根據(jù)《災(zāi)害對(duì)策基本法》相關(guān)條文整理）

基本法規(guī)定，市町村作為基層公共團(tuán)體，負(fù)有保護(hù)本地居民生命、身體和財(cái)產(chǎn)安全，維護(hù)社會(huì)和經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定的責(zé)任，除了平時(shí)與本地區(qū)其他機(jī)構(gòu)和公共團(tuán)體開(kāi)展協(xié)作，制定地區(qū)防災(zāi)計(jì)劃并負(fù)責(zé)實(shí)施以外，當(dāng)災(zāi)害發(fā)生時(shí)，還需承擔(dān)災(zāi)害預(yù)報(bào)及警報(bào)的傳達(dá)，啟動(dòng)消防、防汛指令，采取必要的緊急措施防御二次災(zāi)害發(fā)生、擴(kuò)大，災(zāi)害信息的收集以及傳達(dá)，災(zāi)害狀況和處理措施的報(bào)告，為其他市町村提供緊急措施幫助，設(shè)置抗災(zāi)對(duì)策本部，勸告、指示人員的避難搬遷，設(shè)置警戒區(qū)域，向居民等提出從事緊急措施業(yè)務(wù)的命令，向其他市町村長(zhǎng)等提出要求援助的請(qǐng)求，向都道府縣知事提出援助、派遣自衛(wèi)隊(duì)的請(qǐng)求等義務(wù)。這些義務(wù)條款規(guī)定成為市町村依法行政、有效開(kāi)展災(zāi)害救助活動(dòng)的指南。

為了市町村能夠行使以上權(quán)力義務(wù)，基本法還賦予了市町村諸多事權(quán)。具體包括：設(shè)置抗災(zāi)對(duì)策本部以及當(dāng)?shù)乜篂?zāi)對(duì)策本部，向地方支分局以及指定公共機(jī)關(guān)（NTT，JR等）提出派遣職員的請(qǐng)求，通信設(shè)備的優(yōu)先利用，警察、消防無(wú)線(xiàn)電等的使用，排除有擴(kuò)大災(zāi)害危險(xiǎn)的設(shè)備、物件，指示采取保安以及其他必要措施，勸告、指示人員進(jìn)行避難搬遷，設(shè)置警戒區(qū)域，發(fā)布限制、禁止進(jìn)入、退去命令，市町村區(qū)域內(nèi)的土地、建筑物等的臨時(shí)性使用、收用，排除緊急措施實(shí)施的障礙和建造物等，向居民等提出從事緊急措施業(yè)務(wù)的命令，向其他市町村長(zhǎng)等提出要求援助的請(qǐng)求，向都道府縣知事提出要求援助的請(qǐng)求或者提出實(shí)施應(yīng)急措施的請(qǐng)求，向都道府縣知事提出自衛(wèi)隊(duì)災(zāi)害派遣的請(qǐng)求，通知防衛(wèi)廳長(zhǎng)官災(zāi)害狀況，公共財(cái)產(chǎn)的無(wú)償借用等。

基本法同樣明確了都道府縣和中央的義務(wù)和事權(quán)。如都道府縣有收集以及傳達(dá)災(zāi)害信息，向國(guó)家提供相關(guān)情況，接受來(lái)自市町村長(zhǎng)要求實(shí)施緊急援助，為市町村準(zhǔn)確而順利地實(shí)施緊急措施進(jìn)行必要的調(diào)整，請(qǐng)示有關(guān)機(jī)關(guān)（各府?。?shí)施緊急措施，當(dāng)市町村不能開(kāi)展工作時(shí)代為開(kāi)展等義務(wù)。具體事權(quán)包括，設(shè)置抗災(zāi)對(duì)策本部以及當(dāng)?shù)乜篂?zāi)對(duì)策本部，向國(guó)家、地方支分局以及指定公共機(jī)關(guān)（NTT，JR等）提出派遣職員的請(qǐng)求，向國(guó)家提出請(qǐng)求，請(qǐng)國(guó)家以及地方支分局等斡旋，派遣職員等。

國(guó)家有根據(jù)都道府縣及市町村請(qǐng)求向?yàn)?zāi)區(qū)派遣職員，根據(jù)災(zāi)情實(shí)施災(zāi)害緊急措施等的義務(wù)。具體事權(quán)包括，設(shè)置非?？篂?zāi)對(duì)策本部或緊急抗災(zāi)對(duì)策本部以及當(dāng)?shù)乜篂?zāi)對(duì)策本部，對(duì)地方公共團(tuán)體首長(zhǎng)發(fā)出指示，負(fù)責(zé)國(guó)家和地方、地方政府相互間的聯(lián)絡(luò)等。

在政府間的關(guān)系上，雖然法律規(guī)定中央政府對(duì)災(zāi)害承擔(dān)主導(dǎo)責(zé)任，但實(shí)際負(fù)責(zé)災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理和重建任務(wù)的是自治體。比如災(zāi)民的安置和受災(zāi)建筑物的重建等，國(guó)家只是幫助自治體，給予必要的財(cái)政支援、技術(shù)指導(dǎo)、制定行動(dòng)手冊(cè)、對(duì)有關(guān)管理人員進(jìn)行培訓(xùn)等。

表1中列舉的事項(xiàng)主要是防災(zāi)救災(zāi)中各級(jí)政府的責(zé)權(quán)、事權(quán)分治、分工情況，這些規(guī)定明確了各級(jí)政府在災(zāi)害行政和實(shí)施救援活動(dòng)的職責(zé)權(quán)限，是政府有序開(kāi)展工作的法律依據(jù)。有關(guān)災(zāi)民救助和恢復(fù)重建工作，目前日本還沒(méi)有與災(zāi)害對(duì)策基本法類(lèi)似的救助和恢復(fù)重建的基本立法，各級(jí)政府的權(quán)力和義務(wù)主要是通過(guò)《災(zāi)害援助法》和《受災(zāi)者生活援助法》等個(gè)別法律進(jìn)行規(guī)范。主要思路與災(zāi)害對(duì)策基本法相似，也是區(qū)分了各級(jí)政府、團(tuán)體在災(zāi)民救助和恢復(fù)重建中的責(zé)任和義務(wù)，并對(duì)有關(guān)事權(quán)進(jìn)行了細(xì)化分工。由于篇幅所限，這里不再具體展開(kāi)論述。

除了分工確權(quán)以外，市町村、都道府縣、中央省廳在災(zāi)害預(yù)防以及重建方面也承擔(dān)著一些共同或相同的責(zé)任。如在災(zāi)害的各個(gè)環(huán)節(jié)，各政府機(jī)構(gòu)都需要保持緊密聯(lián)系，相互溝通，協(xié)作應(yīng)對(duì)。①

①總務(wù)省消防廳，“地方公共団體の防災(zāi)體制のあり方に関する調(diào)査検討委員會(huì)報(bào)告書(shū)”，2011年。日本的災(zāi)害行政是在上述法律所確立的分工、合作機(jī)制下進(jìn)行的。如國(guó)土交通省負(fù)責(zé)對(duì)中央和地方管轄范圍內(nèi)受損的建筑物、河流、海岸、山體、斜坡、密集街區(qū)、集體轉(zhuǎn)移區(qū)、道路、港灣、機(jī)場(chǎng)、下水道、市區(qū)重建、住宅金融、房屋租賃等事項(xiàng)進(jìn)行管理，并通過(guò)編制整合上報(bào)地方災(zāi)區(qū)提交的國(guó)庫(kù)補(bǔ)貼申請(qǐng)項(xiàng)目和預(yù)算，為地方政府和民間恢復(fù)重建提供資金申請(qǐng)、轉(zhuǎn)移下?lián)艿仍?。農(nóng)林水產(chǎn)省負(fù)責(zé)對(duì)因?yàn)?zāi)受損的漁船、漁業(yè)、森林、農(nóng)林水產(chǎn)設(shè)施、農(nóng)村公共土木工程、農(nóng)業(yè)等提供國(guó)家補(bǔ)償和援助。都道府縣、市町村相關(guān)課局同樣也要負(fù)責(zé)本轄區(qū)受災(zāi)人員、設(shè)施的統(tǒng)計(jì)以及災(zāi)后恢復(fù)重建政策，并負(fù)責(zé)編制申報(bào)相關(guān)項(xiàng)目資金等。

地方都道府縣和市町村政府則根據(jù)法律對(duì)地方政府的授權(quán)，制定和落實(shí)地區(qū)防災(zāi)計(jì)劃，開(kāi)展災(zāi)害救助和恢復(fù)重建工作。

（二）3.11大地震以后的事權(quán)

3.11大地震后，中央防災(zāi)會(huì)議2013年通過(guò)了大規(guī)模地震防災(zāi)減災(zāi)大綱，提出中央和地方政府今后還要就以下幾個(gè)方面采取改善措施，通過(guò)確權(quán)，明確各自應(yīng)該承擔(dān)的責(zé)任和義務(wù)。

其一，與災(zāi)害預(yù)防相關(guān)的事項(xiàng)。包括：建筑物的抗震化措施等；海嘯對(duì)策；火災(zāi)對(duì)策；砂土、地質(zhì)災(zāi)害對(duì)策；基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)及設(shè)施安全對(duì)策；長(zhǎng)周期地震測(cè)量；土壤液化；風(fēng)險(xiǎn)宣傳；防災(zāi)教育、防災(zāi)訓(xùn)練；志愿者合作；綜合防災(zāi)水平的提高；地震災(zāi)害調(diào)查以及成果的活用共12項(xiàng)。

其二，應(yīng)急措施方面的事項(xiàng)。包括：災(zāi)害應(yīng)對(duì)體制；核電站應(yīng)對(duì)；救助、急救對(duì)策；醫(yī)療；救火；緊急運(yùn)輸中交通的確保和運(yùn)送活動(dòng)；食品飲料生活必需品等物資的調(diào)配；燃料供應(yīng)；避難者對(duì)策；回家困難者的應(yīng)對(duì)；基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)及設(shè)施的恢復(fù)；醫(yī)療保健、防疫；遺體對(duì)策；災(zāi)害廢棄物的處理；防災(zāi)情報(bào)對(duì)策；社會(huì)秩序的確保；多種空間的有效利用；廣域聯(lián)合、援助機(jī)制的確立。此外還要考慮為防止混亂發(fā)生所采取的骨干交通管制，確保民間企業(yè)活動(dòng)的可持續(xù)性以及國(guó)家地方政府業(yè)務(wù)的正常開(kāi)展，防范二次災(zāi)害、綜合災(zāi)害發(fā)生等措施。

其三，恢復(fù)重建時(shí)期的事項(xiàng)。包括：恢復(fù)重建的綜合計(jì)劃，災(zāi)民的生活重建，經(jīng)濟(jì)的恢復(fù)等。這些內(nèi)容如何在中央、地方自治體不同主體間進(jìn)行細(xì)化分配，目前還在探索過(guò)程中，還有待通過(guò)立法或其他方式予以確認(rèn)和落實(shí)。①

同時(shí)，針對(duì)國(guó)家防災(zāi)救災(zāi)對(duì)策相對(duì)完善而恢復(fù)重建立法滯后的情況，全國(guó)都道府縣知事會(huì)呼吁盡快制定獨(dú)立的恢復(fù)重建基本法，對(duì)大規(guī)模災(zāi)害時(shí)國(guó)家和地方的作用、恢復(fù)重建時(shí)中央和地方的事務(wù)、權(quán)限以及財(cái)政負(fù)擔(dān)進(jìn)行梳理。提出應(yīng)進(jìn)一步明確責(zé)權(quán)，即災(zāi)害應(yīng)對(duì)原則上以地方和民間為主，不能應(yīng)對(duì)的部分由國(guó)家負(fù)責(zé)；對(duì)相關(guān)法律政令進(jìn)行梳理和調(diào)整；強(qiáng)化巨震對(duì)策體制；設(shè)立綜合性的法律適用例外條款，以利于各方面緊急應(yīng)對(duì)；簡(jiǎn)化國(guó)家財(cái)政援助審批手續(xù)，明確國(guó)家緊急應(yīng)急系統(tǒng)的權(quán)限和預(yù)算權(quán)；構(gòu)建跨區(qū)域援助、受援機(jī)制等。目標(biāo)是建立一個(gè)在重大災(zāi)害發(fā)生時(shí)，國(guó)家、都道府縣、市町村、民間企業(yè)、醫(yī)療福利機(jī)構(gòu)、NPO等所有主體全力應(yīng)對(duì)的法律制度體系。②

以上是日本政府地震災(zāi)害應(yīng)對(duì)義務(wù)以及確權(quán)的主要內(nèi)容。那么，與此相應(yīng)的財(cái)政支出分配情況又如何呢？

三、地震預(yù)算和支出比例分擔(dān)

（一）與地震災(zāi)害有關(guān)的財(cái)政預(yù)算與支出機(jī)制

①目前，部分措施已經(jīng)通過(guò)相關(guān)法律或行政指令的形式細(xì)化為各級(jí)政府地震對(duì)策權(quán)限項(xiàng)目，并納入到相關(guān)預(yù)算范圍內(nèi)的開(kāi)支項(xiàng)目。

②2015年度《關(guān)于國(guó)家施政以及預(yù)算的提案、提議（災(zāi)害相關(guān)）》2014年7月15日 全國(guó)知事會(huì)。一般年份，為應(yīng)對(duì)不測(cè)、維持災(zāi)害行政和救災(zāi)體制需要，日本政府每年普通預(yù)算中都含有災(zāi)害預(yù)備費(fèi)等相關(guān)彈性預(yù)算。如果發(fā)生較大災(zāi)害，國(guó)會(huì)（地方議會(huì)）則采取補(bǔ)充預(yù)算或特別會(huì)計(jì)的方式追加撥款。當(dāng)出現(xiàn)跨年度或需要長(zhǎng)期給予資金援助的災(zāi)害時(shí)，國(guó)家和地方財(cái)政主管部門(mén)則根據(jù)總體費(fèi)用估算和地方提出的預(yù)算額度，在財(cái)政許可的范圍內(nèi)安排相關(guān)災(zāi)害預(yù)算。通過(guò)災(zāi)區(qū)提出的恢復(fù)重建計(jì)劃和地區(qū)防災(zāi)計(jì)劃等，安排、協(xié)調(diào)資金的使用。

表23.11大地震后2011年度、2012年度重建相關(guān)預(yù)算及內(nèi)容（單位：億日元）

11年度1次補(bǔ)正預(yù)算

（11年5月2日成立）11年度2次補(bǔ)正預(yù)算

（11年7月25日成立）11年度3次補(bǔ)正預(yù)算

（11年11月21日成立）12年度預(yù)算

（12年4月5日成立）（1） 災(zāi)害救助經(jīng)費(fèi)4，829

（2） 災(zāi)害廢棄物處理費(fèi)3，519

（3） 災(zāi)害應(yīng)對(duì)公共事業(yè)費(fèi)12，019

（4） 設(shè)施費(fèi)、災(zāi)害修復(fù)費(fèi)4，160

（5） 災(zāi)害融資經(jīng)費(fèi)6，407

（6） 地方交付稅、交付金1，200

（7） 其他經(jīng)費(fèi)8，0181. 原子能損失賠償?shù)冉?jīng)費(fèi)2，754

（1） 有關(guān)原子能損失賠償法的經(jīng)費(fèi)2，474

（2） 有關(guān)原子能損失賠償支援機(jī)構(gòu)法相關(guān)的經(jīng)費(fèi)280

2. 受災(zāi)者支援經(jīng)費(fèi)3，774

（1） 雙重債務(wù)對(duì)策經(jīng)費(fèi)774

（2） 受災(zāi)者生活重建支援補(bǔ)助金3，000

3. 東日本大震災(zāi)復(fù)興對(duì)策本部營(yíng)運(yùn)經(jīng)費(fèi)5

4. 東日本大震災(zāi)恢復(fù)、重建預(yù)備經(jīng)費(fèi)8，000

5. 地方交付稅、交付金4，573（1） 災(zāi)害救助經(jīng)費(fèi)941

（2） 災(zāi)害廢棄物處理費(fèi)3，860

（3） 公共事業(yè)補(bǔ)充14，734

（4） 災(zāi)害融資經(jīng)費(fèi)6，716

（5） 地方交付稅交付金16，635

（6） 東日本大震災(zāi)復(fù)興補(bǔ)助金15，612

（7） 原子能災(zāi)害復(fù)興經(jīng)費(fèi)3，558

（8） 全國(guó)防災(zāi)對(duì)策費(fèi)5，752

（9） 其他經(jīng)費(fèi)24，631

（1） 災(zāi)害救助經(jīng)費(fèi)762

（2） 災(zāi)害廢棄物處理費(fèi)3，442

（3） 公共事業(yè)補(bǔ)充5，091

（4） 災(zāi)害融資經(jīng)費(fèi)1，210

（5） 地方交付稅交付金5，490

（6） 東日本大震復(fù)興交付金2，868

（7） 原子能災(zāi)害恢復(fù)經(jīng)費(fèi)4，811

（8） 全國(guó)防災(zāi)對(duì)策費(fèi)4，827

（9） 其他經(jīng)費(fèi)3，999

（10） 東日本大震災(zāi)重建預(yù)備經(jīng)費(fèi)4，000

（11） 向公債清理基金特別帳戶(hù)轉(zhuǎn)存1，253共計(jì)40，153小計(jì)19，106小計(jì)92，438小計(jì)37，754表2是3.11大地震兩年來(lái)的國(guó)家財(cái)政預(yù)算情況。從結(jié)構(gòu)上看，經(jīng)費(fèi)包括9大部分：災(zāi)害救助經(jīng)費(fèi)， 災(zāi)害廢棄物處理費(fèi)，公共事業(yè)費(fèi)追加，災(zāi)害融資經(jīng)費(fèi)，地方交付稅、交付金。東日本大地震交付金，原子能災(zāi)害恢復(fù)費(fèi)，全國(guó)防災(zāi)對(duì)策費(fèi)與其他經(jīng)費(fèi)等。根據(jù)災(zāi)害的發(fā)展，預(yù)算的內(nèi)容每年也有變化。

國(guó)家預(yù)算以地方交付稅，國(guó)庫(kù)負(fù)擔(dān)金或補(bǔ)助費(fèi)，債券融資，融資補(bǔ)助等形式發(fā)放給災(zāi)區(qū)。地方預(yù)算的來(lái)源除了地方稅、來(lái)自國(guó)家的地方交付稅、國(guó)庫(kù)補(bǔ)貼等轉(zhuǎn)移費(fèi)用以外、還可以發(fā)行地方債券、設(shè)立災(zāi)害恢復(fù)基金等。災(zāi)害恢復(fù)基金由地方政府任意負(fù)責(zé)建立，平常年份進(jìn)行積累，災(zāi)害發(fā)生時(shí)作為災(zāi)害的臨時(shí)經(jīng)費(fèi)使用。發(fā)行地方債券是地方政府的另外一種籌資手段。但法律對(duì)此有約束性規(guī)定，即債券總額應(yīng)與因?yàn)?zāi)減免的各種稅收的額度以及災(zāi)害預(yù)防、應(yīng)急所需由地方政府承擔(dān)的部分費(fèi)用相當(dāng)，利息另行規(guī)定。另外，還規(guī)定政府金融機(jī)構(gòu)在災(zāi)害發(fā)生后可為災(zāi)區(qū)政府提供特別融資。地方政府的經(jīng)費(fèi)用途一般包括災(zāi)害預(yù)防費(fèi)用、應(yīng)急措施費(fèi)用、災(zāi)后恢復(fù)事業(yè)費(fèi)等。

根據(jù)災(zāi)害對(duì)策基本法的規(guī)定，市町村、都道府縣政府的災(zāi)害行政和業(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi)，除了有法律另行規(guī)定的以外，原則上由本地（災(zāi)區(qū)）政府承擔(dān)，體現(xiàn)了誰(shuí)負(fù)責(zé)誰(shuí)承擔(dān)的財(cái)務(wù)原則。除了本地區(qū)發(fā)生的救災(zāi)相關(guān)經(jīng)費(fèi)以外，其他非受災(zāi)地方政府和公共團(tuán)體為災(zāi)區(qū)政府提供災(zāi)害應(yīng)急援助時(shí)所產(chǎn)生的經(jīng)費(fèi)，也由接受援助的災(zāi)區(qū)政府承擔(dān)。當(dāng)災(zāi)區(qū)政府無(wú)力承擔(dān)時(shí)，可以申請(qǐng)國(guó)家和增援方臨時(shí)代為墊付。

市町村根據(jù)都道府縣指示采取應(yīng)急措施所產(chǎn)生的費(fèi)用以及都道府縣增援所發(fā)生的費(fèi)用，當(dāng)受災(zāi)市町村負(fù)擔(dān)有困難或由市町村負(fù)擔(dān)欠妥時(shí)，除了按規(guī)定由國(guó)家支付的部分外，應(yīng)由增援方負(fù)擔(dān)。都道府縣可以為災(zāi)區(qū)政府臨時(shí)代墊部分援助費(fèi)用。

當(dāng)災(zāi)害發(fā)生后，中央政府（國(guó)家）必須在保證財(cái)政正常運(yùn)行的情況下迅速采取必要的財(cái)政措施。包括優(yōu)先使用預(yù)備費(fèi)，如需要發(fā)行國(guó)債，應(yīng)對(duì)政府債務(wù)負(fù)擔(dān)增加可能造成的影響進(jìn)行綜合評(píng)估后及時(shí)做出決策?；痉ㄒ?guī)定，國(guó)家要求地方自治體開(kāi)展應(yīng)急措施所產(chǎn)生的費(fèi)用，當(dāng)?shù)胤阶灾误w承擔(dān)有困難或不應(yīng)當(dāng)承擔(dān)時(shí)，由國(guó)家依法全部或部分承擔(dān)。當(dāng)發(fā)生巨災(zāi)需要迅速采取相應(yīng)應(yīng)急措施時(shí)，政府要為受災(zāi)地方公共團(tuán)體等提供必要的經(jīng)費(fèi)負(fù)擔(dān)。具體將視情況，通過(guò)制定巨災(zāi)特別援助法，根據(jù)相應(yīng)的補(bǔ)貼措施標(biāo)準(zhǔn)以及災(zāi)區(qū)實(shí)際需要而定。對(duì)于巨災(zāi)導(dǎo)致的不屬于國(guó)庫(kù)補(bǔ)貼范圍的重建經(jīng)費(fèi)，當(dāng)災(zāi)區(qū)地方政府負(fù)擔(dān)嚴(yán)重不足時(shí)，可通過(guò)立法提供特別資金補(bǔ)充。對(duì)于災(zāi)區(qū)地方政府從事國(guó)家公共事業(yè)的恢復(fù)重建或重要民生事業(yè)所產(chǎn)生的費(fèi)用，國(guó)家將通過(guò)預(yù)算，根據(jù)法律規(guī)定，承擔(dān)國(guó)家應(yīng)承擔(dān)的費(fèi)用或提供補(bǔ)貼資金。

國(guó)家的恢復(fù)重建資金預(yù)算，一般先由市町村、都道府縣以及公共團(tuán)體根據(jù)地方防災(zāi)和恢復(fù)重建規(guī)劃提出所需項(xiàng)目和經(jīng)費(fèi)，對(duì)于需要國(guó)家承擔(dān)的費(fèi)用或者提供補(bǔ)貼的業(yè)務(wù)，由各省主管大臣（復(fù)興廳）對(duì)地方政府提出的材料進(jìn)行調(diào)查的基礎(chǔ)上做出最終決定。各省廳將結(jié)果匯報(bào)中央防災(zāi)會(huì)議（復(fù)興廳），內(nèi)閣府在對(duì)災(zāi)害損失總額估計(jì)的基礎(chǔ)上根據(jù)地方災(zāi)區(qū)公共團(tuán)體提出的重建計(jì)劃和項(xiàng)目，按照受災(zāi)嚴(yán)重程度和地區(qū)重建的必要性、緊迫性確定經(jīng)費(fèi)額度。經(jīng)國(guó)會(huì)審批核準(zhǔn)后，分配給各府省以及地方政府和相關(guān)機(jī)構(gòu)執(zhí)行。經(jīng)費(fèi)來(lái)源由國(guó)家通過(guò)節(jié)約成本，壓縮開(kāi)支，發(fā)行債券、融資等手段籌集，并為地方融資提供方便。①

以上是政府災(zāi)害支出的基本機(jī)制。那么對(duì)于公共設(shè)施、民間設(shè)施以及不同內(nèi)容的恢復(fù)重建項(xiàng)目的具體支出比例又是如何確定的呢？

（二）與3.11大地震有關(guān)的地震支出比例劃分

表3是根據(jù)《東日本大地震特別財(cái)政援助法》規(guī)定，政府對(duì)都道府縣和市町村轄區(qū)內(nèi)公共設(shè)施、民間設(shè)施以及其他生活設(shè)施等的國(guó)庫(kù)補(bǔ)貼情況。其一，國(guó)家對(duì)都道府縣直轄的水道設(shè)施、工業(yè)用水設(shè)施、住宅改良，交通安全設(shè)施，城市設(shè)施等公共土木設(shè)施恢復(fù)重建的國(guó)庫(kù)補(bǔ)貼為80%—90%。地方政府通過(guò)發(fā)行債券募集資金時(shí)，國(guó)家通過(guò)普通預(yù)算提供100%補(bǔ)貼。市町村在處理廢棄物時(shí)，國(guó)庫(kù)負(fù)擔(dān)50%—80%、90%的事業(yè)費(fèi)。對(duì)于老年人全天護(hù)理中心、老年人短期照料設(shè)施、殘疾人援助設(shè)施等社會(huì)福利設(shè)施以及警察設(shè)施、消防設(shè)施等公共設(shè)施的國(guó)庫(kù)負(fù)擔(dān)為2/3，地方負(fù)擔(dān)1/3。②

①災(zāi)害對(duì)策基本法法 第87、88、89、90條。

②3.11以前，河流、海岸、防砂設(shè)施、斜坡、密集街區(qū)、道路、港灣、機(jī)場(chǎng)、下水道公園以及國(guó)立學(xué)校、公營(yíng)住宅、生活保護(hù)設(shè)施等公共土木設(shè)施復(fù)舊復(fù)原13經(jīng)費(fèi)一般國(guó)庫(kù)補(bǔ)貼為2/3，當(dāng)災(zāi)區(qū)政府復(fù)原復(fù)舊工程總額超過(guò)其標(biāo)準(zhǔn)稅收1/2以上2倍以下時(shí)，國(guó)家給予3/4補(bǔ)貼，當(dāng)超過(guò)2倍以上時(shí)，超出部分由國(guó)庫(kù)負(fù)擔(dān)。3.11大地震后，國(guó)庫(kù)還對(duì)地方起債的95%用交付稅形式進(jìn)行補(bǔ)貼13。（根據(jù)《公共土木設(shè)施災(zāi)害恢復(fù)事業(yè)國(guó)庫(kù)負(fù)擔(dān)法》相關(guān)條款整理）。 表3東日本大地震財(cái)權(quán)法中規(guī)定的公共土木設(shè)施恢復(fù)重建的特別財(cái)政援助比例

3-A 公共工程

公共土木設(shè)施等廢棄物處理社會(huì)福利設(shè)施及公共設(shè)施直

轄

、

補(bǔ)

助

業(yè)

務(wù)綜合負(fù)擔(dān)減輕方式（一攬子支付方式）

水道設(shè)施，工業(yè)用水設(shè)施，住宅改良，交通安全設(shè)施，城市設(shè)施，一般廢棄物處理設(shè)施，村落排水設(shè)施的災(zāi)害恢復(fù)

事業(yè)費(fèi)：

都道府縣：國(guó)庫(kù)負(fù)擔(dān)80%—90%。

*（當(dāng)災(zāi)害費(fèi)用超過(guò)本縣標(biāo)準(zhǔn)稅率收入比40%時(shí)）

市町村：國(guó)庫(kù)負(fù)擔(dān)80%—90%。

*（當(dāng)災(zāi)害費(fèi)用超過(guò)本市町村標(biāo)準(zhǔn)稅率收入比20%時(shí)）（市町村）

（當(dāng)災(zāi)害費(fèi)用超過(guò)本市町村標(biāo)準(zhǔn)稅率收入比10%、20%時(shí)）

事業(yè)費(fèi)：國(guó)庫(kù)負(fù)擔(dān)分別為50%—80%；90%。【社會(huì)福利設(shè)施】

老年人全天護(hù)理中心，老年人短期照料設(shè)施，低費(fèi)養(yǎng)老院，地區(qū)綜合援助中心，殘疾人援助設(shè)施，護(hù)理老年人保健設(shè)施

【公共設(shè)施】

警察設(shè)施，市町村臨時(shí)建筑，消防設(shè)施，保健所，公立火葬場(chǎng)，公共醫(yī)療機(jī)構(gòu)，公立畜牧站，中央批發(fā)市場(chǎng)

事業(yè)費(fèi)：國(guó)庫(kù)負(fù)擔(dān)2/3

地方負(fù)擔(dān)1/3地方

財(cái)政

措施

補(bǔ)貼【普通會(huì)計(jì)預(yù)算部分】

發(fā)行債券補(bǔ)貼比例100%

本金利息償還的交付稅撥付比例：95%

發(fā)行債券補(bǔ)貼100%

本金利息償還的交付稅撥付比例：100%【普通會(huì)計(jì)預(yù)算部分】

發(fā)行債券100%

本金利息償還的交付稅撥付比例：95%3-B 民間設(shè)施

項(xiàng)目補(bǔ)貼率管轄省廳民間醫(yī)療設(shè)施（急救醫(yī)療，精神科醫(yī)院）1/2厚生勞動(dòng)省3-C其他社會(huì)設(shè)施

項(xiàng)目補(bǔ)貼率管轄省廳現(xiàn)行法律依據(jù)受災(zāi)者生活援助金8/10內(nèi)閣府受災(zāi)者生活援助法宮崎縣直升機(jī)碼頭公社管理的岸壁無(wú)利息貸款國(guó)土交通省—仙臺(tái)機(jī)場(chǎng)跑道85/100國(guó)土交通省機(jī)場(chǎng)法仙臺(tái)機(jī)場(chǎng)旅客候客廳給予縣政府無(wú)利息貸款國(guó)土交通省—災(zāi)害廢棄物處理1/2 ～ 8/10 ～ 9/10環(huán)境省廢物清掃法3-D 對(duì)農(nóng)林漁業(yè)、中小企業(yè)者的金融援助

項(xiàng)目財(cái)特法特例管轄省廳災(zāi)害援助金的償還年限的延長(zhǎng)償還年限13年以?xún)?nèi)

貸款利息無(wú)利息（無(wú)保證人時(shí)利息為1.5%）厚生勞動(dòng)省中小漁業(yè)融資保證保險(xiǎn)補(bǔ)充利率提高補(bǔ)貼率為9/10農(nóng)林水產(chǎn)省農(nóng)業(yè)改良資金償還期限的延長(zhǎng)償還年限13年以?xún)?nèi)

緩交期限6年以?xún)?nèi)農(nóng)林水產(chǎn)省中小企業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施整備機(jī)構(gòu)的工廠整備業(yè)務(wù)工廠，事務(wù)所，周邊設(shè)施的整備

以及出租經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)省導(dǎo)入可持續(xù)性強(qiáng)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)模式促進(jìn)法貸款償還期限的延長(zhǎng)償還年限15年以?xún)?nèi)緩交期限6年以?xún)?nèi)農(nóng)林水產(chǎn)省漁船再保險(xiǎn)以及漁業(yè)共濟(jì)保險(xiǎn)特別會(huì)計(jì)的積累金特例可以中途提取積累金財(cái)務(wù)省

農(nóng)林水產(chǎn)省省略對(duì)于B急救醫(yī)療、精神科醫(yī)院等民間醫(yī)療設(shè)施，國(guó)庫(kù)補(bǔ)貼為1/2。而對(duì)于C其他社會(huì)生活設(shè)施，則根據(jù)公共性的強(qiáng)弱，提供不同比例的補(bǔ)貼或者貸款利息補(bǔ)貼。

對(duì)于D一般民營(yíng)企業(yè)和個(gè)人，國(guó)家則主要提供融資貸款、或采取放寬繳費(fèi)年限進(jìn)行利息補(bǔ)貼等。

地震給災(zāi)區(qū)政府帶來(lái)嚴(yán)重的財(cái)政困難。尤其是受災(zāi)嚴(yán)重的巖手縣、宮城縣、福島縣，重建經(jīng)費(fèi)大大超出了自治體能夠承擔(dān)的范圍。3.11大地震以后，由于影響巨大，被指定為巨災(zāi)，國(guó)家通過(guò)補(bǔ)充預(yù)算、一般預(yù)算以及復(fù)興特別交付金制度等對(duì)地方政府采取了盡可能多的承擔(dān)地震災(zāi)害財(cái)政負(fù)擔(dān)的政策。

如，對(duì)于地方政府管轄的道路修繕、土地規(guī)劃整理、防災(zāi)集團(tuán)轉(zhuǎn)移、農(nóng)業(yè)農(nóng)村整備、學(xué)校整備、醫(yī)院抗震補(bǔ)貼等的國(guó)庫(kù)補(bǔ)貼，一般規(guī)定基干事業(yè)項(xiàng)目上限為35%，最高補(bǔ)助率為80%。但為了減輕自治體負(fù)擔(dān)，國(guó)家（通過(guò)修改法律條文）相應(yīng)地提高了補(bǔ)助率（一般為10%～20%）或增加補(bǔ)貼力度，例如防災(zāi)集團(tuán)轉(zhuǎn)移原來(lái)規(guī)定國(guó)家負(fù)擔(dān)比例為3/4，地方負(fù)擔(dān)1/4。3.11大地震后考慮到災(zāi)區(qū)政府的實(shí)際情況，國(guó)家通過(guò)立法，決定將地方承擔(dān)的1/4的50%給予補(bǔ)貼。①

對(duì)于災(zāi)害救助經(jīng)費(fèi)（臨時(shí)收容設(shè)施、食品、水、寢具、醫(yī)療、搶修、埋葬等），原則上由災(zāi)區(qū)市町村和都道府縣支付，國(guó)家對(duì)按超出市町村、都道府縣以普通稅標(biāo)準(zhǔn)稅率核算的年度總收入估算額2%以下部分，負(fù)擔(dān)50%，大于2%少于4%的部分，負(fù)擔(dān)80%。超過(guò)4%以上的部分，負(fù)擔(dān)90%。②

對(duì)于生活基礎(chǔ)設(shè)施等基干項(xiàng)目的補(bǔ)貼率，一般為50%-80%，但當(dāng)災(zāi)區(qū)地方事業(yè)計(jì)劃被批準(zhǔn)以后，加上地方交付稅的合并使用以后，基本上地方的負(fù)擔(dān)全部由國(guó)家承擔(dān)。

對(duì)于個(gè)別法律的規(guī)定，如《受災(zāi)者生活重建援助法》規(guī)定對(duì)災(zāi)民的生活重建援助最高300萬(wàn)日元，國(guó)家和地方自治體按各占50%的比例承擔(dān)費(fèi)用。災(zāi)后，政府對(duì)該法律修改，將國(guó)家的補(bǔ)貼提高到80%，并納入到國(guó)家的補(bǔ)充預(yù)算中。

以上是日本災(zāi)害支出比例的具體情況。從救災(zāi)支出的沿革來(lái)看，為了強(qiáng)化危險(xiǎn)地區(qū)的地震應(yīng)對(duì)，日本在1985年至2010年之間共開(kāi)展了6次對(duì)重點(diǎn)地區(qū)地震應(yīng)對(duì)事業(yè)的財(cái)政補(bǔ)貼，根據(jù)計(jì)劃，將原來(lái)消防設(shè)施、公立中小學(xué)危險(xiǎn)校舍改造費(fèi)的國(guó)庫(kù)補(bǔ)貼由原來(lái)的1/3提高到1/2（個(gè)別財(cái)政困難市町村或有倒塌危險(xiǎn)的學(xué)校為2/3），社會(huì)福利設(shè)施的補(bǔ)貼由1/2提高到2/3，以提高危險(xiǎn)地區(qū)設(shè)施的抗震水平（根據(jù)《關(guān)于地震防災(zāi)強(qiáng)化地區(qū)地震對(duì)策緊急整備事業(yè)的國(guó)家財(cái)政特別措施法》1980年整理）。另根據(jù)《土木工程設(shè)施災(zāi)害復(fù)原事業(yè)國(guó)庫(kù)負(fù)擔(dān)法》（2011年修改），3.11大地震后，國(guó)家通過(guò)特別財(cái)政補(bǔ)貼金和增加國(guó)庫(kù)負(fù)擔(dān)比例規(guī)定，對(duì)都道府縣：公共土木設(shè)施關(guān)聯(lián)的項(xiàng)目的一般國(guó)庫(kù)補(bǔ)貼1/2；公立學(xué)校復(fù)原補(bǔ)貼2/3；公營(yíng)住宅補(bǔ)貼1/2；感染性指定醫(yī)療機(jī)構(gòu)災(zāi)害恢復(fù)國(guó)庫(kù)補(bǔ)貼2/3X1/2的補(bǔ)貼率分別提高到3/4；5/6；3/4；1/2。

①財(cái)務(wù)省主計(jì)局《復(fù)興関係予算》2012年11 月。

②《災(zāi)害救助法》第36條。總體而言，日本災(zāi)害經(jīng)費(fèi)的支出根據(jù)事權(quán)分工以及災(zāi)害程度和項(xiàng)目性質(zhì)的不同，國(guó)家的補(bǔ)貼率也不同，體現(xiàn)了分工合作的行政理念。

四、日本的經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)

（一 ）經(jīng)驗(yàn)

從3.11大地震的結(jié)果看，這次地震災(zāi)害的確給災(zāi)區(qū)造成了很大損失，但不能否認(rèn)，由于日本政府和居民的防災(zāi)意識(shí)強(qiáng)，防災(zāi)機(jī)制比較健全，而且國(guó)家與地方自治體的責(zé)任有明確規(guī)定，在災(zāi)害恢復(fù)中強(qiáng)調(diào)“自助、共助、公助”的綜合防災(zāi)理念，災(zāi)害重建的速度和效果還是比較突出的，為抗震救災(zāi)積累了不少經(jīng)驗(yàn)。具體可以歸納為以下幾點(diǎn)。

其一，災(zāi)害行政以立法（法律）為準(zhǔn)，有法可依。不僅國(guó)家、都道府縣、市町村要依法行政，相關(guān)企事業(yè)單位、甚至個(gè)人也要依法承擔(dān)應(yīng)該承擔(dān)的責(zé)任。

其二，責(zé)任明確，義務(wù)對(duì)等，組織系統(tǒng)健全，功能互補(bǔ)。責(zé)任方面，明確地震災(zāi)害應(yīng)對(duì)的首要責(zé)任主體是市町村，都道府縣為其提供準(zhǔn)確必要的援助，國(guó)家的作用是為兩者提供后援。各級(jí)政府依法行政，依法建制，依法確權(quán)，責(zé)權(quán)細(xì)化，整體構(gòu)成一個(gè)上下聯(lián)動(dòng)的防災(zāi)減災(zāi)責(zé)任機(jī)制。

其三，事權(quán)和財(cái)權(quán)分置為主，也強(qiáng)調(diào)整體性。國(guó)家通過(guò)立法確權(quán)，明確了各主體的責(zé)任和義務(wù)，在財(cái)政上既不大包大攬，也不輕視政府的公共責(zé)任。在主體上，重視地方的自主性、治愈力，同時(shí)通過(guò)國(guó)家財(cái)政支出，顯示出中央和地方上下一體，協(xié)同防災(zāi)的決心。

（二）問(wèn)題與教訓(xùn)

其一，財(cái)權(quán)分擔(dān)，中央財(cái)權(quán)相對(duì)集中，地方財(cái)源相對(duì)短缺，不利于地方因地制宜靈活開(kāi)展重建。當(dāng)大規(guī)模地震發(fā)生后，災(zāi)區(qū)政府一般當(dāng)年會(huì)遇到財(cái)政困難，無(wú)力單獨(dú)承擔(dān)地方應(yīng)該承擔(dān)的費(fèi)用，只能向國(guó)家要求國(guó)庫(kù)補(bǔ)貼。長(zhǎng)期以往，容易導(dǎo)致地方政府平時(shí)應(yīng)付，出現(xiàn)災(zāi)害時(shí)向國(guó)家伸手要錢(qián)的弊端。

其二，地方救災(zāi)項(xiàng)目多通過(guò)各府省（復(fù)興廳）分別申請(qǐng)上報(bào)、核準(zhǔn)、下?lián)?。?xiàng)目事權(quán)分散，一是不利于資金集中有效使用，二是以項(xiàng)目為導(dǎo)向的資金使用方式容易導(dǎo)致不公，引起部分居民的不滿(mǎn)。

其三，事權(quán)財(cái)權(quán)分配過(guò)于明晰，容易對(duì)中央政策、業(yè)務(wù)范圍、援助項(xiàng)目形成依賴(lài)性。有政策有資金的項(xiàng)目就做，沒(méi)有資金的項(xiàng)目就等，缺乏主動(dòng)和自覺(jué)性。事權(quán)不明的地方無(wú)法實(shí)施，影響救災(zāi)效率。

其四，法律條文之間有矛盾或不適合之處，通過(guò)法律修改事權(quán)授權(quán)速度慢，很容易導(dǎo)致必要的活動(dòng)和業(yè)務(wù)難以及時(shí)展開(kāi)。

地震確權(quán)是做好地震應(yīng)對(duì)的關(guān)鍵。明確職責(zé)，合理分工合作是保證救災(zāi)順利有序開(kāi)展的必要條件。日本的經(jīng)驗(yàn)對(duì)我國(guó)救災(zāi)制度建設(shè)也有參考價(jià)值，值得學(xué)習(xí)和借鑒。

【責(zé)任編輯：石本惠】