農民進城不落戶新型城鎮化必須破解的課題

最近，國務院辦公廳印發了《推動1億非戶籍人口在城市落戶方案》（以下簡稱《方案》），提出要促進有能力在城鎮穩定就業和生活的農業轉移人口舉家進城落戶。但是，筆者在調查中發現，多數農民愿意進城工作、生活、居住，但卻不愿意轉為城鎮戶口，在進城落戶的目的地選擇方面，傾向于就近就地。農民愿意進城但不愿意落戶對新型城鎮化有利有弊，更對《方案》的落實提出了新的課題。為此，建議在推進新型城鎮化過程中，要尊重農民進城落戶的意愿，制訂相應的政策措施，從而使新型城鎮化建設更穩妥更健康。

河南省是全國人口大省、農業大省，為深入了解河南農民進城落戶意愿，推動新型城鎮化建設，筆者先后深入鄭州航空港經濟綜合實驗區清河辦事處大路張村、欒川縣陶灣鎮協心村、郾城區裴城鎮坡劉村進行調研，與在家農民面對面交流50余人次，并走訪了鄭州經濟技術開發區的豪翔物流、鄭州雙匯和漯河市的平平公司、漯河市光明路市場等的部分外來務工人員、外來經商人員，現場發放、回收調查問卷近千份，獲得了大量豐富生動的第一手資料。

現狀 農民只想進城不愿落戶

——農民在城鎮落戶意愿不強。在調研中發現，除了因為子女上學和參軍等特殊原因必須轉為城鎮戶口外，多數農民不愿意把戶口轉為城鎮戶口。調查問卷顯示，城市外來務工農民愿意落戶城鎮的比例為24.5%，外來經商農民愿意落戶城鎮的比例為19.8%，平原地區、深山區、城郊在家農民愿意落戶城鎮的分別為35%、19.5%、8.3%，比例都不高。在與省有關部門聯系時，根據他們提供的資料，河南省“農轉非”人口呈逐年下降態勢，2012年是78.83萬人，2013年是61.86萬人，2014年是30.06萬人（2015年以來全省實行了城鄉統一的居民戶口，公安部門沒有了此類數據）。農民不愿意落戶城鎮，其主要原因是城鄉戶口差別不大而農民對土地深度依賴和留戀。隨著國家惠農政策和農村保障制度的實施，城鄉在基礎設施、公共服務方面的差距越來越小，城鎮戶口對農民的吸引力在降低。比如附著在城鄉居民戶籍上的社會保障和公共服務差別，目前河南省城鄉義務教育經費、城鄉居民基本醫療保險、城鄉居民養老保險已經統一，只有最低生活保障、醫療救助和住房公積金貸款還有差別，2016年全省城市居民最低生活保障標準月人均400元，而農村居民是246.7元，兩者相差150多元，城市醫療救助封頂線2.2萬元，農村是1.7萬元。同時，在一些城市，也有中小學校劃片上學要求具有所在區域城市戶口的，在征兵、交通事故賠償方面城鄉待遇也有不同。如果不考慮這些因素，城鎮戶口與農村戶口區別不大，農民不需要轉城鎮戶口，就基本可以享受與城鎮戶口一樣的待遇。相反，農村戶口卻享有土地承包權、宅基地使用權、集體收益分配權，某種程度上說，農村戶口比城鎮戶口“吃香”。在調研中，有的農民就問：“城鎮戶口有啥用？”還有的農民說：“要是轉為城鎮戶口，給我們在城鎮每人發一套房，還考慮考慮。”所以說，現在農村戶口“農轉非”的較少，但城鎮戶口有“非轉農”意愿的很多，逆城鎮化趨勢明顯。鄭州航空港經濟綜合實驗區清河辦事處大路張村有居民2460人，人均耕地1.3畝，全村每年外出打工的有580人，主要從事務工和經商，年收入3-5萬元，有20戶在城鎮買房，有200余戶買汽車，近5年來，農轉非1人，非轉農9人。

——農民到城鎮工作、生活、居住意愿較強。調研中發現，多數農民雖然不愿把戶口轉到城鎮，但是，卻愿意到城鎮工作、生活、居住，尤其是50歲以下的中年人和年輕人進城意愿最為迫切。問卷調查顯示，52.2%的農民愿意到城鎮工作、生活、居住，這一比例在50歲以下的中年人和年輕人中占到了61%。為了解當前農民愿意進城的主要原因，筆者在調查問卷中分別設計了就業掙錢機會多、子女上學、購房、城鎮里有親戚、好的生活環境和社會福利等5個選項，通過對這5個選項的分析發現，農民愿意進城排在首位的原因是子女上學，為37%；其次是就業掙錢機會多，為17.5%；再次是好的生活環境和社會福利，為15%。

——農民就近進城落戶趨勢更為明顯。一方面，農民到城鎮落戶首選戶籍所在地縣城，這一比例達32.5%；其次是省轄市，達到15%；再次是鎮，達到14.3%。另一方面，農民進城工作、生活、居住就近趨勢也比較明顯，首選工作所在地縣城的比例達37.2%，其次是省轄市，達到17%，再次是鄭州，達到12%。

影響 對新型城鎮化有利有弊

通過調研，筆者認為，農民愿意進城但不愿意落戶對新型城鎮化建設的影響有利有弊。

——農民到城鎮落戶意愿不強對新型城鎮化的不利影響。一是不利于戶籍城鎮化率提高。戶籍城鎮化率是國家在“十三五”規劃中設置的重要經濟社會發展主要目標之一，是約束性的硬性指標。《方案》提出了推進1億非戶籍人口在城市落戶的主要目標：“十三五”期間，城鄉區域間戶籍遷移壁壘加速破除，配套政策體系進一步健全，戶籍人口城鎮化率年均提高1個百分點以上，年均轉戶1300萬人以上。到2020年，全國戶籍人口城鎮化率提高到45%，各地區戶籍人口城鎮化率與常住人口城鎮化率差距比2013年縮小2個百分點以上。在目前農民落戶城鎮意愿偏低的情況下，提高戶籍城鎮化率的難度明顯加大。二是不利于城鄉資源充分利用。農民在城鎮工作、生活、臨時居住，但不在城鎮落戶，城鄉鐘擺式的生活狀態必然會造成資源閑置浪費。在宅基地方面，一戶多宅、空置現象一定程度存在。在住房方面，農民在城里買的房子大多閑置，只是為了子女受教育和找對象才借貸買房，在老家蓋的房子只有春節期間和農忙期間派上用場，而且房子的第二層基本不用，在縣城買的房子很多時間也是空置不用。在車輛購置方面，農民為了攀比和找對象買的小汽車也只是在春節期間使用，其余時間都是用塑料布包裹長年閑置。三是不利于社會管理。一方面，由于家庭中的主要勞動力常年外出打工，農村“三留守”問題突出，帶來了很多社會問題。比如，留守兒童身心健康狀況堪憂，安全隱患問題嚴重突出，留守老人看病就醫難，醫療衛生狀況差等等。另一方面，廣大進城務工農民不落戶，也不辦理居住證，有的更是工作整天換，居無定所，過著漂泊簡陋的生活，相關部門很難對其進行有效的管理，常常成為社會管理的盲區和邊緣地帶。

——農民到城鎮工作、生活、居住意愿較強對新型城鎮化的有利影響。農民雖然落戶城鎮意愿不高，但進城工作生活的意愿很高，可以說戶口不在城鎮但人在城鎮，這對新型城鎮化將產生積極影響。一是有利于加大城鎮基礎設施建設投資。城鎮基礎設施和公共服務設施存在著較大的投資需求空間，特別是中小城市的基礎設施和公共服務設施差距更大，歷史欠賬較多，承載能力不能滿足人口增長的需求。“十二五”期間，河南省縣城、小城鎮新增的城鎮人口占全省新增城鎮人口的74%，是全省城鎮化的主力軍，但是106個縣（市）市政公用設施建設固定資產投資不足全省城鎮市政公用設施建設固定資產投資的20%，這為加大城市尤其是中小城市基礎設施建設提供了旺盛的投資需求，也為民間投資開辟了一條新的路徑。二是有利于加快產業結構調整。越來越多的農民進城務工，從勞動效率低的一產進入到勞動效率高的二產、三產，特別是農村勞動力經過職業培訓，由莊稼漢變成產業工人，給產業結構調整提供了有力的人力資源支撐。三是有利于推進城鄉一體化發展。一方面，農民不愿放棄土地和宅基地，仍愿意在農村生活，這就為基礎設施向農村延伸、公共服務向農村擴展提供了依據。另一方面，廣大農民工在外打工積累了財富、開拓了眼界、更新了觀念，他們回到農村蓋新房、辦企業，促進人才回歸、技術回鄉和資金回流，為農村經濟的增長、激發農村的生機和活力增添了新的動能，對推動城鄉一體化發展將起到積極作用。

對策 大力推行一元管理的城鄉居住證

根據農民進城落戶意愿情況，結合貫徹落實中央新型城鎮化和中央城市工作會議精神，圍繞破解當前新型城鎮化發展諸多難題，提出以下幾點建議：

——尊重進城意愿，分層分類施策。農民進城意愿受到區域、年齡、就業等因素的影響，呈現需求多元化的特點。因此，推進新型城鎮化必須區別對待、分類指導、分層推進、精準施策，不能搞 “一刀切”和“粗線條”，而應根據不同區域分類施策。一是對于地處城中村、城郊村的農民，要通過棚戶區、城中村、城郊村改造，加快村委會改居委會、村民轉市民步伐，整建制地轉為城市居民，同時，加大失地農民技術培訓力度，大力開發公益性崗位，增強其就業能力。二是對于交通便利的平原地區農民，要以就近城鎮化為重點，加快勞動密集型產業發展，加大縣城和小城鎮建設力度，注重有條件的中心村建設，夯實城鎮化的長遠基礎。三是對于山區散居的農民，結合扶貧搬遷，加強就業指導，加大社會保障力度，引導、鼓勵和支持山區散居農民通過搬遷到鎮區集中居住就業實現城鎮化。

——堅持以人為本，維護農民權益。尊重農民意愿，以農民愿不愿意落戶為標準，不能片面地追求戶籍城鎮化率，不能搞強迫命令遷戶口。要尊重農民自由遷徙的權利，不強行要求進城落戶、農民轉讓其在農村的土地承包權、宅基地使用權、集體收益分配權，或將其作為進城落戶條件，把工作重點放在大力推行一元管理的城鄉居住證上，放在城鄉居民公共服務的均等化上，讓農民過上想進城就進城、想回農村就回農村的“兩棲”生活。

——加強中小城市建設，推動就近轉移。《國家新型城鎮化規劃》把加快發展中小城市作為優化城鎮規模結構的主攻方向。應借助國家政策機遇，結合縣域經濟發展和脫貧攻堅工作，緊緊圍繞增強集聚產業和人口能力這個首要任務，充分發揮縣城和小城鎮落戶成本較低、人文環境相近、農民有較強歸屬感等優勢，大力加強中小城市建設，提高綜合承載能力，為農民進城落戶提供新的渠道和機會。

——改進統計方法，真實反映現狀。適應農民進城落戶的新意愿和新型城鎮化發展的新趨勢，在統計指標上也要與時俱進。比如城鎮人口的統計，要以常住人口城鎮化率為主，淡化戶籍城鎮化率的統計，常住人口城鎮化率的統計也要以實施居住證制度為依據。比如，加強城鎮規模與資源環境承載能力的統計研究，特別是要以水資源的承載能力作為城鎮人口調控的依據，從而提出城鎮發展的規模容量和發展節奏。同時，統計部門要加強與相關部門的聯系，核算整理出科學一致的統計數據，從而更加真實準確地反映當前新型城鎮化發展水平。