“最嚴(yán)道交條例”背后的交通議題

答剌靈

經(jīng)上海市第十四屆人大常委會第三十四次會議修訂通過的《上海市道路交通管理?xiàng)l例》（以下簡稱《條例》），于2017年3月25日起施行。經(jīng)過全面修訂的《條例》與1997年的原《條例》相比，85%的內(nèi)容是新創(chuàng)設(shè)的。

交通問題一直是上海這座特大城市永恒的主題和難題之一。加強(qiáng)城市綜合交通管理，不僅關(guān)乎市民的出行需求，也是體現(xiàn)市民素質(zhì)以及城市文明程度的重要標(biāo)志。上海市從2016年3月起便開始了高強(qiáng)度的交通大整治，這些整治中暴露的問題，為新《條例》的修訂提供了一系列有血有肉的數(shù)據(jù)和參考。交通大整治，從人治到法治，并配套一系列軟硬件設(shè)施的上馬，相信城市交通的科學(xué)有序管理指日可待。

開門立法，集中民智民意

《條例》修訂，是上海市人大常委會2016年度立法的預(yù)備項(xiàng)目，2016年6月經(jīng)市人大常委會黨組會議、主任會議討論，決定將其轉(zhuǎn)為正式項(xiàng)目。并由原定的9月提前至7月進(jìn)行第一次審議。此次《條例》的修訂創(chuàng)新立法機(jī)制，實(shí)行市人大常委會副主任和市政府副市長共同負(fù)責(zé)的“雙組長”制，并由市人大內(nèi)司委、市人大常委會法工委、市公安局、市交通委和市政府法制辦組成聯(lián)合起草小組。在各方聯(lián)動的基礎(chǔ)上，聯(lián)合起草小組對《草案》進(jìn)行反復(fù)打磨。根據(jù)道路交通立法內(nèi)容多、涉及部門多、立法難度大、社會敏感性強(qiáng)等特點(diǎn)，市人大常委會于2016年7月、9月、11月對《條例》草案進(jìn)行了三次審議，不斷完善制度設(shè)計(jì)的有效性和針對性，使立法過程成為社會參與、社會動員、宣傳普法、凝聚共識的過程。

上海市人大常委會對《條例》中的重點(diǎn)條款反復(fù)研究，多次召開座談會、論證會，邀請政府有關(guān)部門、法院、專家學(xué)者和律師等，對《條例》草案內(nèi)容從合法性、合理性和可行性三方面進(jìn)行綜合評估；對重點(diǎn)條款的法律效果和社會效果進(jìn)行綜合評估；對全國各省、直轄市、自治區(qū)以及經(jīng)濟(jì)特區(qū)和其他相關(guān)城市的道路交通立法及實(shí)施情況進(jìn)行了分析和研究；就公交專用道的劃設(shè)和使用、設(shè)置禁止停車標(biāo)志標(biāo)線、電子警察執(zhí)法、交通違法行為的處理、道路停車泊位的調(diào)整等問題多次與市公安局、市交通委進(jìn)行了專題研究。

本次修訂堅(jiān)持開門立法，廣泛集中民智民意。充分發(fā)揮代表作用，采用多種形式聽取本市三級人大代表的意見；廣泛聽取社會意見，在二審后公開征求意見，共收到市民來信、傳真和電子郵件241件，對《條例》提出了132條修改意見，積極發(fā)揮市人大常委會立法基層聯(lián)系點(diǎn)的作用，分別聽取機(jī)動車駕駛?cè)?、非機(jī)動車駕駛?cè)?、行人以及一線執(zhí)法人員的意見；對電子警察執(zhí)法、交通違法行為處理等進(jìn)行實(shí)地調(diào)研。此外，就人大常委會組成人員及市民提出的規(guī)范執(zhí)法、完善兵民服務(wù)等問題，上海市人大常委會副主任吳漢民率法制委、法工委進(jìn)行了多次專題研究。

群策群力，二審稿修改重點(diǎn)細(xì)看變化

據(jù)上海市人大法制委員會主任委員林化賓介紹，就草案的二修稿的重要修改重點(diǎn)可以看到，法制委員會充分吸取了常委會和社會各方的意見。

完善便民措施的有關(guān)規(guī)定

比如，有代表建議，從便民的角度進(jìn)一步完善有關(guān)違法行為接受調(diào)查處理、繳納罰款的相關(guān)規(guī)定。經(jīng)會同有關(guān)部門研究，法制委員會認(rèn)為，政府有關(guān)部門在道路交通管理中既要從嚴(yán)管理、從嚴(yán)執(zhí)法，也要不斷完善各項(xiàng)便民措施，為公眾提供便捷、高效的服務(wù)。據(jù)了解，上海市近期已推出交通安全綜合服務(wù)管理平臺和“上海交警”移動終端應(yīng)用軟件等，市民有交通道路違法行為的，可以通過網(wǎng)絡(luò)或手機(jī)便捷地接受調(diào)查處理、繳納罰款。

關(guān)于機(jī)動車通行的有關(guān)規(guī)定

有代表建議，在“機(jī)動車通行規(guī)定”中應(yīng)增加有關(guān)未成年人乘坐家庭乘用車不得乘坐副駕駛座位的要求。經(jīng)研究，法制委員會認(rèn)為，根據(jù)國家有關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，市人大常委會2013年修改《上海市未成人保護(hù)條例》時(shí)規(guī)定，不得安排未滿12周歲的未成年人坐副駕駛座位、駕駛家庭乘用車接待未滿四歲的未成年人應(yīng)當(dāng)配備并使用兒童安全座椅。為了更好地保護(hù)未成年人的權(quán)益，有必要在本次立法中予以強(qiáng)調(diào)。

還有代表提出，現(xiàn)實(shí)生活中駕駛機(jī)動車時(shí)瀏覽手機(jī)短信、微信等現(xiàn)象較為突出，存在較大安全隱患，建議在法規(guī)中增加相應(yīng)的禁止性規(guī)定。為此，在法規(guī)中增加了相應(yīng)的禁止性規(guī)定，即不得有“撥打接聽手持電話、瀏覽電子設(shè)備等妨礙安全駕駛的行為”。

關(guān)于運(yùn)輸建筑垃圾、工程渣土車輛的有關(guān)規(guī)定

有部門提出，應(yīng)進(jìn)一步加強(qiáng)對運(yùn)輸建筑垃圾、工程渣土車輛的管理，建議對有關(guān)條款修改完善。為此，法制委員會建議，在第59條“單位交通安全內(nèi)部管理”中規(guī)定“運(yùn)輸建筑垃圾、工程渣土的車輛應(yīng)當(dāng)按照核定的路線、時(shí)間運(yùn)輸建筑垃圾、工程渣土”。相應(yīng)的，在法律責(zé)任中規(guī)定，“違反本條例第59條第三款規(guī)定，運(yùn)輸建筑垃圾、工程渣土的車輛未按照核定的路線、時(shí)間運(yùn)輸建筑垃圾、工程渣土的，責(zé)令改正，對駕駛?cè)颂?0元以上200元以下罰款，可以并處暫扣一個(gè)月以上三個(gè)月以下機(jī)動車駕駛證；對車輛單位處500元以上2000元以下罰款?！?/p>

積極聽取代表和市民意見

在人大常委會審議和公開征求意見過程中，有不少常委會組成人員和市民對加強(qiáng)科學(xué)管理、人性化執(zhí)法提出了意見和建議，如進(jìn)一步優(yōu)化城市道路規(guī)劃、完善公交專用道的劃設(shè)和使用、減少“斷頭路”、科學(xué)設(shè)置禁止停車標(biāo)志標(biāo)線、提高交通違法信息送達(dá)的有效率、人性化調(diào)整道路停車泊位、擴(kuò)大各項(xiàng)交通管理措施的社會知曉度等。

人大法制委員會認(rèn)為，做好道路交通管理工作，既需要廣大道路交通參與者學(xué)法遵法守法，也需要相關(guān)政府部門嚴(yán)格履行法定職責(zé)，不斷提高科學(xué)管理水平和執(zhí)法水平。為此，建議公安機(jī)關(guān)、交通行政管理部門等在道路交通管理中，應(yīng)當(dāng)貫徹“以人為本”的理念，進(jìn)一步落實(shí)各自的管理責(zé)任，聚焦群眾關(guān)心的道路交通管理方面的短板問題，有所作為，努力使道路交通規(guī)劃更前瞻、道路資源配置更合理、交通設(shè)施更完善；應(yīng)當(dāng)不斷提高科學(xué)管理水平，探索利用電子設(shè)備、網(wǎng)絡(luò)等現(xiàn)代化技術(shù)提升公共服務(wù)能力與水平，研究引導(dǎo)、利用社會力量和資源參與道路交通服務(wù)；建立健全道路交通管理常態(tài)長效機(jī)制，根據(jù)不同情況細(xì)化執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)和指引，完善執(zhí)法監(jiān)督機(jī)制，不斷提升依法履職的能力。

新道交條例亮點(diǎn)解讀

上海市政府法制辦主任吳偕林認(rèn)為：新道交條例堅(jiān)持綠色交通管理理念，堅(jiān)持動態(tài)交通和靜態(tài)交通協(xié)調(diào)發(fā)展，在體例上作了擴(kuò)充，增加了交通規(guī)劃與設(shè)施、停車管理、綜合治理三章，增強(qiáng)道路交通管理的系統(tǒng)性和協(xié)同性，實(shí)現(xiàn)道路交通管理全過程、多維度的全面升級。

比如為了順應(yīng)“電子警察”執(zhí)法日益普及的趨勢，條例規(guī)定，“電子警察”記錄的道路交通違法行為，公安機(jī)關(guān)除了通過郵寄等方式送達(dá)處理通知外，還可以通過手機(jī)短信等形式，在第一時(shí)間內(nèi)“點(diǎn)對點(diǎn)”告知車輛所有人或者管理人。

又比如條例充分考慮住宅小區(qū)、醫(yī)院、學(xué)校、商業(yè)街區(qū)等的停車需求，引導(dǎo)設(shè)置時(shí)段性停車泊位，并確立了各類停車資源的補(bǔ)充和社會共享機(jī)制，明確要求對軌道交通站點(diǎn)、公共汽（電）車站點(diǎn)實(shí)施停車設(shè)施建設(shè)和改造，明確借助停車智能化手段，力求實(shí)現(xiàn)停車資源利用最大化，對長期占用道路停車資源的“僵尸車”明確了移出道路的處置措施?！斑@些都對管理提出了更高的要求。”

上海市人大常委會法工委主任丁偉向記者介紹：在內(nèi)容安排上，新道交條例不僅規(guī)范了車輛、行人、駕駛?cè)说冉煌▍⑴c者的權(quán)利和義務(wù)，還在體例上作了擴(kuò)充，增加了“交通規(guī)劃與設(shè)施”“停車管理”和“綜合治理”三章，對本市道路交通進(jìn)行全過程、多維度管理。條例一方面根據(jù)上海超大型城市的特點(diǎn)，落實(shí)“從嚴(yán)管理、從嚴(yán)執(zhí)法”的要求，借鑒兄弟省市立法經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)一步細(xì)化和補(bǔ)充了嚴(yán)格執(zhí)法方面的規(guī)范，有效遏制道路交通違法行為突出現(xiàn)象；另一方面，則聚焦群眾關(guān)心的問題，對如何使道路交通規(guī)劃更前瞻、道路資源配置更合理、道路交通設(shè)施更完善、道路交通管理更科學(xué)提出了具體要求。

代表和市民聲音

上海市人大代表、上海市君悅律師事務(wù)所主任劉正東提出：“法規(guī)鼓勵(lì)居民區(qū)、企業(yè)、醫(yī)院開放停車位，但由誰來申請、誰來設(shè)置，是居民還是交通部門？如果是小區(qū)，是物業(yè)出面還是業(yè)委會出面？這些細(xì)節(jié)都要考慮好。”目前，不少市民反映，一些老舊的社區(qū)沒有車庫，而社區(qū)的路面未經(jīng)業(yè)主們同意便被物業(yè)租給了私家車主，這些停車費(fèi)用物業(yè)是否有權(quán)支取和管理。記者發(fā)現(xiàn)，到了晚上密集排放的私家車擠占了不少小區(qū)的大部分路面，甚至影響社區(qū)市民的正常出行乃至急救車的出入，這些情況亟待有關(guān)部門明確責(zé)權(quán)、著力解決。

上海市人大代表、黃浦區(qū)殘疾人聯(lián)合會副理事長朱如安提出：現(xiàn)在公共自行車如雨后春筍，既環(huán)保又健康，但目前一些道路設(shè)計(jì)缺乏合理性，一些道路的自行車道騎到一半就斷了。人們交通行為的養(yǎng)成是需要一定客觀條件做配合的，這需要有關(guān)部門進(jìn)行排查和修正。

此外，記者了解到，有市民反映，市內(nèi)一些公交車停車站設(shè)置缺乏人性化考量與合理性，一些站臺累計(jì)五至十條不同線路車輛集中在一起?？?，往往令老幼病殘乘客來不及分辨車牌，不能及時(shí)安全上車；還有些車站的上車位前還橫亙著車流密集的非機(jī)動車道，到了上下班高峰期間，人車搶道，客觀上存在著諸多安全隱患……