湘江新區(qū)“國土規(guī)劃一張圖”系統(tǒng)建設(shè)

劉娜，李葉軍

(長沙市規(guī)劃信息服務(wù)中心，湖南 長沙 410000)

湘江新區(qū)“國土規(guī)劃一張圖”系統(tǒng)建設(shè)

劉娜*，李葉軍

(長沙市規(guī)劃信息服務(wù)中心，湖南 長沙 410000)

近年來，“一張圖”系統(tǒng)在全國各地的國土及規(guī)劃管理部門都得到了廣泛的應(yīng)用，但是將國土與規(guī)劃數(shù)據(jù)進(jìn)行統(tǒng)一管理的卻不多。本文以法定圖則為核心、以建設(shè)項目為主線構(gòu)建“湘江新區(qū)國土規(guī)劃一張圖”系統(tǒng)以統(tǒng)籌國土與規(guī)劃業(yè)務(wù)，并通過加強(qiáng)檔案數(shù)據(jù)化和對“一張圖”系統(tǒng)的動態(tài)更新維護(hù)，實現(xiàn)現(xiàn)實數(shù)據(jù)和歷史數(shù)據(jù)的融合，以期提高新區(qū)行政辦公效能。

法定圖則；一張圖；項目化

湖南湘江新區(qū)(下稱新區(qū))作為全國第12個、中部第一個國家級新區(qū)，承擔(dān)著我國中部崛起的重?fù)?dān)。其國土資源管理和城鄉(xiāng)規(guī)劃管理作為新區(qū)行政管理的兩塊重要審批業(yè)務(wù)，圍繞著“用地”這一主題展開，通過對土地的合理規(guī)劃和利用，推進(jìn)著城市建設(shè)的穩(wěn)步向前，對新區(qū)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展起著極為重要的作用。

近年來，國內(nèi)眾多城市都在開展“一張圖”系統(tǒng)建設(shè)的相關(guān)工作，應(yīng)用的方向主要為國土和規(guī)劃的業(yè)務(wù)審批，但是很少有將二者進(jìn)行統(tǒng)一管理的平臺，個別情況如武漢市建成國土資源和城鄉(xiāng)規(guī)劃管理綜合“一張圖”[1]。本文重點討論了如何通過法定圖則與數(shù)據(jù)項目化，在“一張圖”系統(tǒng)中建立國土與規(guī)劃數(shù)據(jù)之間的聯(lián)系，實現(xiàn)業(yè)務(wù)分離而管理集中，同時統(tǒng)籌現(xiàn)實數(shù)據(jù)和歷史數(shù)據(jù)，以期為新區(qū)國土規(guī)劃行政效能的提高提供參考。

1 “一張圖”系統(tǒng)在新區(qū)應(yīng)用存在的問題

1.1 國土與規(guī)劃數(shù)據(jù)彼此獨立，利用效能低

目前，新區(qū)分別依托“長沙市國土資源‘一張圖’管理平臺”和“長沙市一站式規(guī)劃管理服務(wù)平臺”(下稱一站式平臺)兩套系統(tǒng)實現(xiàn)國土和規(guī)劃法定圖則的管理，案卷的審批雖然集中在一站式平臺辦理，但是彼此間沒有建立關(guān)聯(lián)關(guān)系。國土數(shù)據(jù)與規(guī)劃數(shù)據(jù)之間原本較強(qiáng)的業(yè)務(wù)聯(lián)系也因此而變得脆弱，二者數(shù)據(jù)彼此獨立，共享程度低[2]。項目建設(shè)始于國土用地的審批，再通過“一書三證”、批后管理、行政處罰等規(guī)劃業(yè)務(wù)貫穿其始終。在項目的辦理過程中，國土數(shù)據(jù)和規(guī)劃數(shù)據(jù)聯(lián)系的建立主要是通過規(guī)劃報建進(jìn)窗時建設(shè)單位提交的材料，主要包括了國土合同、測繪成果、地籍權(quán)屬、國土宗地紅線等。該類材料在規(guī)劃審批過程中反復(fù)出現(xiàn)，但規(guī)劃審批系統(tǒng)中查不到國土的相關(guān)數(shù)據(jù)，無法對國土資料進(jìn)行詳盡的核實，降低了工作效率而提高了技術(shù)審查偏差的概率。

1.2 信息組織雜亂，動態(tài)維護(hù)缺乏

新區(qū)國土規(guī)劃管理部門信息系統(tǒng)功能齊全，數(shù)據(jù)種類非常多，信息量非常大[3]。但是，由于業(yè)務(wù)之間數(shù)據(jù)缺乏有效組織，系統(tǒng)圖層分列在不同的系統(tǒng)中，面對海量信息時，使用者常常需要分別調(diào)用國土和規(guī)劃數(shù)據(jù)。二者沒有直接建立聯(lián)系增加了使用者的使用難度，讓人無所適從，難以精準(zhǔn)、便捷地進(jìn)行查找利用數(shù)據(jù)。另一方面，日常更新的數(shù)據(jù)缺少統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，更新完成之后沒有進(jìn)一步形成保障機(jī)制，以確保數(shù)據(jù)更新的及時、準(zhǔn)確和齊備，導(dǎo)致數(shù)據(jù)本身存在滯后和偏差，加劇了數(shù)據(jù)利用的不便。

1.3 基礎(chǔ)數(shù)據(jù)量大，應(yīng)用程度不高

國土規(guī)劃業(yè)務(wù)指導(dǎo)著城鄉(xiāng)建設(shè)，推動著現(xiàn)代社會的發(fā)展，依靠的是具備極高的經(jīng)濟(jì)價值和社會價值基礎(chǔ)數(shù)據(jù)。基礎(chǔ)數(shù)據(jù)主要包括了以國土宗地紅線、規(guī)劃用地紅線、定位紅線、竣工沿線地形圖、遙感圖斑等，以圖則數(shù)據(jù)為主。隨著審批業(yè)務(wù)的深入，新區(qū)國土規(guī)劃基礎(chǔ)數(shù)據(jù)積累量越來越多，早已達(dá)到TB級，但是數(shù)據(jù)受制于信息搭載平臺的不同，沒有得到統(tǒng)一管理，應(yīng)用程度有限[4，5]。圖則數(shù)據(jù)有的是基于CAD平臺的*.dwg文件，有的是基于GIS平臺的*.shp文件，還有*.tiff和*.img格式文件，數(shù)據(jù)格式多樣且缺乏統(tǒng)一的管理軟件，難以做到疊加分析等數(shù)據(jù)應(yīng)用，無法清晰表達(dá)出不同業(yè)務(wù)的圖則關(guān)系，如定位紅線與用地紅線[6]。數(shù)據(jù)應(yīng)用的局限，導(dǎo)致了數(shù)據(jù)價值的下降。

2 國土規(guī)劃一張圖構(gòu)建

2.1 國土與規(guī)劃數(shù)據(jù)一體化管理

(1)平臺一體化

要實現(xiàn)國土規(guī)劃數(shù)據(jù)的統(tǒng)一管理，需要構(gòu)建統(tǒng)一的數(shù)據(jù)管理平臺，主要包括“一網(wǎng)”、“一庫”、“一平臺”的架構(gòu)。

“一網(wǎng)”指的是統(tǒng)一的政務(wù)內(nèi)網(wǎng)，網(wǎng)絡(luò)內(nèi)部國土數(shù)據(jù)和規(guī)劃數(shù)據(jù)擺脫了物理網(wǎng)絡(luò)的限制，可以充分實現(xiàn)數(shù)據(jù)的共享；同一網(wǎng)絡(luò)中，不同數(shù)據(jù)的使用者可以根據(jù)彼此的需求和權(quán)限，訪問到過去難以獲取的數(shù)據(jù)，加快了數(shù)據(jù)獲取速度。

“一庫”指的是統(tǒng)一的數(shù)據(jù)庫管理，所有的數(shù)據(jù)按照同一套數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行入庫，不同格式、不同坐標(biāo)的數(shù)據(jù)經(jīng)過標(biāo)準(zhǔn)化處理后，可以存在于同一個數(shù)據(jù)庫中，減少數(shù)據(jù)冗余，提高數(shù)據(jù)利用效率。

“一平臺”指的是面向使用者的統(tǒng)一軟件平臺，該平臺提供了多種格式數(shù)據(jù)訪問的接口，并且可以在平臺上實現(xiàn)數(shù)據(jù)的深入分析。不同的用戶通過同一平臺實現(xiàn)數(shù)據(jù)的查詢和利用，簡化了數(shù)據(jù)調(diào)用的操作，縮短了獲取數(shù)據(jù)的時間，提高了獲得數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性。

通過平臺一體化，改變多平臺數(shù)據(jù)管理及調(diào)用難的現(xiàn)狀，為真正實現(xiàn)數(shù)據(jù)的一體化管理奠定基礎(chǔ)。

(2)數(shù)據(jù)項目化

要實現(xiàn)數(shù)據(jù)的一體化管理，需要建立國土與規(guī)劃數(shù)據(jù)之間的有機(jī)聯(lián)系。“建設(shè)項目”可以定義為基于建設(shè)用地范圍的全部建設(shè)活動的總和，這一概念貫穿了整個國土規(guī)劃管理的全過程，可以作為國土與規(guī)劃數(shù)據(jù)聯(lián)系的紐帶和主線。建設(shè)項目在國土審批管理的階段可以并不能完全體現(xiàn)出項目的有關(guān)信息，但是項目的建設(shè)活動最終是在部分或全部同一權(quán)屬的國土宗地范圍內(nèi)產(chǎn)生的，可為國土將國土數(shù)據(jù)以宗地范圍為基礎(chǔ)編入一個臨時項目編號下，在項目信息明確后，將國土數(shù)據(jù)歸并到正式的項目下。規(guī)劃數(shù)據(jù)在初期也無法明確項目信息，可以后期通過規(guī)劃審批程序的內(nèi)部流程判別項目的歸屬，例如在進(jìn)行建設(shè)用地選址或建設(shè)用地規(guī)劃許可證審批時，項目可以命名為D-10-1地塊，在進(jìn)行報建圖審查時，通過該地塊實現(xiàn)業(yè)務(wù)案卷間的關(guān)聯(lián)，同時為項目進(jìn)行更名替換掉原有的以地塊命名的項目名稱。依托于用地的范圍，地籍、地形數(shù)據(jù)和用地規(guī)劃、定位竣工數(shù)據(jù)都可以通過項目進(jìn)行關(guān)聯(lián)。數(shù)據(jù)的項目化，使得國土規(guī)劃數(shù)據(jù)得到了統(tǒng)一管理成為可能。2.2 現(xiàn)實數(shù)據(jù)和歷史數(shù)據(jù)的融合

現(xiàn)實數(shù)據(jù)主要以規(guī)劃行政管理部分日常產(chǎn)生的審批及辦公類管理數(shù)據(jù)為主。該類數(shù)據(jù)依靠數(shù)據(jù)管理平臺實時產(chǎn)生，指導(dǎo)著城市建設(shè)時間活動，是項目最基本的數(shù)據(jù)來源。行政審批數(shù)據(jù)主要是指規(guī)劃審批過程中產(chǎn)生的案卷數(shù)據(jù)，包括了國土土地管理數(shù)據(jù)、執(zhí)法監(jiān)察數(shù)據(jù)、土地交易數(shù)據(jù)、規(guī)劃編制數(shù)據(jù)、一書三證數(shù)據(jù)、規(guī)劃修改數(shù)據(jù)、批后管理及行政處罰數(shù)據(jù)、決策支持?jǐn)?shù)據(jù)等，并通過項目進(jìn)行相互關(guān)聯(lián)，將不同時間、不同空間的信息交匯到一處，共同服務(wù)于建設(shè)項目審批的需求。

歷史數(shù)據(jù)指的是較長時間內(nèi)，以紙質(zhì)文檔的形式存在的檔案數(shù)據(jù)。該類存在著查閱不便、安全等諸多問題，且隨著年月的流逝，紙質(zhì)文檔本身所處的環(huán)境影響著檔案的保存質(zhì)量，或多或少產(chǎn)生著檔案自溶的現(xiàn)象，不利于檔案的保存。近年來，隨著檔案數(shù)字化工作的開展，大批規(guī)劃檔案實現(xiàn)了由紙質(zhì)檔案向數(shù)字化檔案轉(zhuǎn)化的過程。檔案數(shù)字化是將檔案轉(zhuǎn)化為數(shù)字圖片，難以直接利用，需要將數(shù)字圖片轉(zhuǎn)換為可以查詢分析的數(shù)據(jù)。加強(qiáng)國土規(guī)劃檔案的數(shù)據(jù)化建設(shè)，提高檔案數(shù)據(jù)的利用效率，是數(shù)據(jù)建設(shè)的核心工作之一。

無論現(xiàn)實數(shù)據(jù)或是歷史數(shù)據(jù)，都可以歸類到建設(shè)項目這一主線，通過項目實現(xiàn)現(xiàn)實數(shù)據(jù)與歷史數(shù)據(jù)的聯(lián)系和比較，促進(jìn)二者的融合。

2.3 國土規(guī)劃一張圖系統(tǒng)體系結(jié)構(gòu)

(1)功能模塊體系結(jié)構(gòu)

國土規(guī)劃一張圖的功能體系結(jié)果主要包括了五個部分：圖層管理與維護(hù)模塊、項目材料支撐模塊、審批案卷辦理模塊、檔案調(diào)閱模塊和信息采集模塊，詳細(xì)如圖1所示：

圖層管理與維護(hù)模塊：幫助使用者定位項目，并通過圖形的疊加查詢，充分掌握項目的相關(guān)圖則信息。

項目材料支撐模塊：使用者通過對項目材料的查詢和更新，全方位的把握項目信息。

審批案卷辦理模塊：國土和規(guī)劃的日常行政審批業(yè)務(wù)都通過該模塊進(jìn)行審批流轉(zhuǎn)，最大程度實現(xiàn)審批流程電子化，提高工作效率。

檔案調(diào)閱模塊：在案卷辦理或查詢時，便于隨時調(diào)閱檔案數(shù)據(jù)，進(jìn)行現(xiàn)實數(shù)據(jù)與歷史數(shù)據(jù)的比對。

信息采集模塊：用于保障圖則、案卷、材料和檔案數(shù)據(jù)的及時動態(tài)更新，并通過信息采集將各數(shù)據(jù)圍繞項目進(jìn)行關(guān)聯(lián)。

(2)數(shù)據(jù)體系結(jié)構(gòu)

作為一張圖系統(tǒng)的核心，數(shù)據(jù)體系主要包括了圖則數(shù)據(jù)、案卷數(shù)據(jù)、材料數(shù)據(jù)和檔案數(shù)據(jù)四個大類，各類數(shù)據(jù)具體內(nèi)容如圖2所示：

圖1 系統(tǒng)功能模塊結(jié)構(gòu)圖

圖2 數(shù)據(jù)體系結(jié)構(gòu)圖

3 結(jié)論與展望

打破過去國土資源管理與城鄉(xiāng)規(guī)劃管理分離的模式，通過以建設(shè)項目為紐帶，以法定圖則為基礎(chǔ)，融合現(xiàn)實數(shù)據(jù)與歷史數(shù)據(jù)的國土規(guī)劃一張圖系統(tǒng)，實現(xiàn)國土與規(guī)劃業(yè)務(wù)的一體化管理。“一張圖”系統(tǒng)的構(gòu)建，為新區(qū)日常業(yè)務(wù)辦公提供了可靠、全面、便捷的數(shù)據(jù)支撐，能大幅提高行政審批辦公效率，最大程度上減少由于數(shù)據(jù)不全而產(chǎn)生的問題。隨著數(shù)據(jù)量的積累，數(shù)據(jù)類型的不斷增多，未來“一張圖”系統(tǒng)將向更深層次的數(shù)據(jù)應(yīng)用與分析方向完善和發(fā)展，成為新區(qū)發(fā)展的基石。

[1] 彭明軍. 大數(shù)據(jù)助力城市國土規(guī)劃管理——武漢市國土規(guī)劃的大數(shù)據(jù)應(yīng)用[J]. 中國建設(shè)信息，2014(3)：29～31.

[2] 趙毅，蒲云貴. 貴州省遵義市級國土資源一張圖和數(shù)字地理空間框架核心數(shù)據(jù)的統(tǒng)籌應(yīng)用[J]. 國土資源信息化，2013(1)：46～49.

[3] 劉全波，劉曉明. 深圳城市規(guī)劃“一張圖”的探索與實踐[J]. 城市規(guī)劃，2011(6)：50～54.

[4] 李華，孟憲素，翟剛，王莉莉. 基于國土資源“一張圖”的綜合監(jiān)管與共享服務(wù)平臺建設(shè)研究[J]. 國土資源信息化，2011(4)：27～31.

[5] 張玲. 市級國土資源“一張圖”工程建設(shè)思路[J]. 北京測繪，2011(4)：77～78.

[6] 徐德軍. 復(fù)雜系統(tǒng)理論視角下的國土資源“一張圖”系統(tǒng)設(shè)計與實踐[D]. 武漢：武漢大學(xué)，2013.

The“Homeland-Planning One Map” System Building of the Xiangjiang New District

Liu Na，Li Yejun

(Changsha City Planning Information Service Center， Changsha 410000，China)

Recently，“One-map” system has been used widely in homeland and planning management department in all across the country. The uniform management of the data with homeland and planning does not see more. This paper uses the statutory plan as the core and construction project as the main line. Trying to build the Xiangjiang new district’s “homeland-planning one map” system，to co-ordinate homeland planning business. Meanwhile，according to strengthen file data-intensive and update “One-map” system，realizing real date and historical date confusion，in order to increase the efficiency of the new district administrative.

statutory plan；“One-map”；projectized

1672-8262(2017)02-55-03

P208.2

B

2016—10—10

劉娜(1985—)，女，工程師，主要從事地理信息數(shù)據(jù)分析研究工作。