好藍圖需抓緊繪

馬亦戈

摘 要：政府采購具有公共性、規范性和導向性等特點，是集財政管理、產業政策和對外貿易政策于一體的國家公共管理制度，體現著政府的重要戰略意圖和政策優先方向。政府采購規模不斷擴大，政府采購運行機制不斷完善，其經濟社會效益不斷凸現，從建設公共財政及服務型政府的角度審視，政府采購還亟待發展完善，特別是如何更好地發揮政府采購政策功能是一個重大而緊迫的課題，以下談談幾點思考。

關鍵詞：政府采購；政策功能

一、現狀

我國政府采購制度創立之初，就確立了保護環境、扶持不發達地區和少數民族地區、促進中小企業發展等政策目標，但由于尚處于初始階段，過去十年間，政府采購工作更多的是在規范財政支出、提高資金使用效益和促進反腐倡廉方面發揮了作用。政府采購政策功能發揮還存在“三個不夠”的問題：

1、認識程度不夠。政府采購的政策功能，目前雖有了一定的共識，但由于《政府采購法》提出的政策功能目標比較抽象，缺乏具體的實施條例或操作細則，加之發揮政府采購政策功能是一項政策性、專業性很強的工作，沒有扎實基礎和足夠能力也無法有效實施。有的認為這需要國家層面從上至下推行，地方只需要配合落實就行了；有的認為難度大，弄不好，是件費力不討好的事，還是慢慢來比較妥當；有的認為這僅是財政或者相關幾個部門的事，與已關系不大，導致各地的推進力度及步伐不均衡。同時，一些采購人片面強調“低價論”，忽略產品質量和企業合理利潤；有些采購人則熱衷高價洋品牌，忽視了對本國企業及產品的扶持，均不利于實現政府采購政策功能。由于各個方面的認識不夠到位，發揮政府采購政策功能工作還沒有擺到應有的位置，尚處于“熱議”的狀態。

2、采購規模不夠。政府采購政策功能發揮與采購范圍緊密相關。《政府采購法》對政府采購的定義為：各級國家機關、事業單位和團體組織，使用財政性資金采購依法制定的集中采購目錄以內的或者采購限額標準以上的貨物、工程和服務的行為。十年間，政府采購范圍由貨物向服務類拓展，部分地方還在使用財政性資金的工程納入政府采購范圍方面進行了積極探索，但總體比例不高，直接導致政府采購規模不大。

3、基礎準備不夠。由于認識、基礎及政策等方面的影響，在發揮政府采購政策功能方面所做的基礎準備工作還不夠充分，有些環節還比較薄弱。一是技術儲備不夠。要使政府采購政策功能得以實現，很多技術性工作必須細致到位。二是研究探討不夠。目前，無論是從政府層面，還是理論界，對政府采購政策功能的研究還缺乏統一系統的規劃，對究竟要賦予政府采購什么政策功能要沒有明確的界定。三是人才支撐不夠。政府采購理論教育、培訓不能適應形勢發展，政府采購專業性人才比較缺乏，大量政府采購管理和操作人員的知識背景與政府采購工作的實際要求有不小的差距，不能有效支撐和積極適應具體的工作實踐。

二、癥結

發揮政府采購政策功能這幅美好“藍圖”與現實情況存在較大差距，從客觀方面分析，既有歷史性因素，也有體制性因素。梳理厘清癥結所在，有助于有針對性采取措施，加以改進。

1、歷史局限性。《政府采購法》起草于1999年，由于歷史局限性，當時是在“效率優先、兼顧公平”的原則指導下進行的，更多的是定位在加強財政支出管理、提高資金使用效益及防治腐敗方面，對發揮政府采購政策功能只是作了方向性的規劃，沒有作出比較詳細的制度性安排。隨著科學發展觀的貫徹實施，政府職能加快轉變，對政府采購提出了更高的要求，原有的政府采購定位已不適應形勢要求，客觀上限制了目前政府采購政策功能的發揮，亟待突破提升。

2、發展階段性。同任何新鮮事物一樣，政府采購總有一個從易到復、由點到面的漸進式發展過程。除了定位方面的原因影響，政府采購1996年才開始進行工作試點，全國大面推行時間僅10年，采購范圍從最初黨政機關自身需求產品、服務類項目采購入手，逐步拓展到公共服務采購，并努力推進工程類項目政府采購，這符合政府采購的發展規律。

3、法規矛盾性。主要是《政府采購法》與《招投標法》之間就建設工程管理權的矛盾，這一問題由來已久，倍受關注。《招投標法》從2000年開始施行，其出發點是為了規范工程建設領域的行為，其更多的是程序性規定；《政府采購法》從2003年開始施行，其競爭制度的設計是以《招投標法》為依托，但留下了“政府采購工程進行招標投標的，適用招標投標法。”這個日后爭議的空間。雖然目前財政部門正在推進將采用非招標方式的工程項目納入政府采購范圍，并逐步將工程類采購全面納入統計和執行監管范圍，但受體制機制等影響，步伐比較艱難，使得占整個政府采購重頭戲的工程類項目客觀上游離于政府采購之外，這是導致政府采購規模不大及政策功能發揮不夠的關鍵所在。

三、建議

發揮政府采購政策功能是一個帶戰略性的重大課題，隨著經濟全球化的發展，政府采購不僅是國家重要的宏觀調控手段，更成為維護國家主權、增強國家競爭力的有效手段。發揮政府采購政策功能是大勢所趨，需要從大局要求、法律支撐、具體操作和國際慣例等基本原則出發，高度重視、認真研究和積極推進。

1、以明晰發展定位為著重點，高位推動。定位決定方向。要有效發揮政府采購政策功能，在政府采購的發展定位上必須與時俱進，落實科學發展觀的要求，對政府采購現有“效率優先、兼顧公平”的原則進行調整，以體現建設服務型政府的執政理念，以彰顯公共財政的公共屬性，以利于政府采購融入推進基本公共服務均等化的發展進程。

2、以消除法律沖突為關鍵點，強力推動。在明確政府采購發展定位之后，就必須通過相關法律調整完善來體現這種政策導向的變化。因此，要從根本上消化兩法的法律沖突，解決工程類項目政府采購監管缺位問題，必須以科學發展觀為指導，從有利于促進經濟社會協調發展的角度來考量，勇于打破部門利益的束縛，推進兩法融合，將《招投標法》作為《政府采購法》的子法，修訂出臺新的《政府采購法》，以此明確政府采購市場的主管機關，建立起有效的監督機制，以促進政府采購政策功能的發揮。

3、以積極完善機制為著力點，整體推動。這是發揮政府采購政策功能的必然要求。政府要加強人才隊伍建設，有重點、有計劃在全國部分高校的財經、法律、公共管理、國際貿易等院系開設政府采購專業學科，培養一批高素質的政府采購專業人才。加強電子采購平臺建設，順應形勢發展變化，以信息化為支撐，加快建設全國政府采購管理交易一體化系統，構建信息公開、競爭充分、便捷高效的政府采購平臺，以利于發揮政府采購政策功能。

參考文獻

[1] 政府采購政策功能研究 王文庚 財政部財政科學研究所.

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