司法體制改革下的基層法院經費保障制度分析

張華

摘要：在基層人民法院中，經費保障是其科學發展以及履行審判職能的重要物質基礎。而通過對基層法院經費保障制度進行重新梳理可以發現，目前法院經費保障制度在確保法院專業性、法律權威性、司法公正性等方面仍然存在一些不可忽視的問題。而在司法體制改革的新背景下，需從三個方面，即資產管理、經費管理、人員管理等促使法院經費保障制度能夠真正脫離地方政府的控制和束縛，并且要采取針對性的措施加強建設法院經費保障制度，以確保其實現真正的司法獨立。因此本文對司法體制改革下的基層法院經費保障制度做了深入的分析和詳細的闡述。

關鍵詞：司法體制改革；基層法院；經費保障制度；分析

針對司法體制深化以及改革工作機制等，黨的十八屆四中全會做出了重大的部署，同時也為基層法院經費保障制度的改革和完善指明了方向。基層人民法院擔負著依法懲治犯罪、獨立行使國家審判權、維護社會主義市場經濟健康發展以及社會秩序穩定等多重艱巨任務，同時還要保障社會主義現代化建設實現有序的進步。而對于基層法院來說，只有在依法獨立行使審判權的前提下，才能依法公正審判。而基層法院經費保障制度，則是確保其自身實現科學發展，以及履行審判職能的關鍵物質基礎。

一、 基層法院經費保障制度概述

基層法院在履行職能的過程中，法院經費能夠提供一定的經費需求，而法院經費主要包括辦案業務經費、公用經費、裝備經費、人員經費以及“兩庭建設”經費等五個方面。從建國至改革開放初期，我國訴訟無償時代歷經三十多年，而基層人民法院的經費主要包括辦公經費以及人員經費。到了上個世紀八十年代初，我國的最高人民法院頒布了第一個相關的試行辦法，因此基層法院的經費中，就多出了訴訟收費這一來源。回顧歷史可以看出，目前基層法院在收支管理訴訟費的過程中，其主要經歷的方式為三種：（1）費用分成式。即基層法院根據財政核定的金額，將訴訟費留存一部分作為辦案經費，而其余的訴訟費則根據一定的比例向上級法院以及地方政府進行上繳。（2）自收自支式。即基層法院留存全部的訴訟費，作為辦案經費開支，以補充辦公經費存在的不足。（3）收支兩條線式。即基層法院將全部訴訟費上繳給國庫，由相關財政部門進行統籌之后，根據法院部門預算核定標準以及實際的財政情況，通過預算外收入的方式再返還給基層法院，以將其用作法院的辦案經費。而在改革財務會計制度之后，新行政事業單位將“預算外收入”項目取消了，并將其作為法院返還的預算內資金。

在二零零九年，中央對“分級負擔、分級管理”這一實行多年的政法經費保障體制實施了一定的改革，使其改革成為了一種全新的體制，即“明確責任、收支脫鉤、分類負擔、全額保障”，這就使得法院在破解制約其進步以及發展的保障性、機制性以及體制性難題方面獲得了巨大的突破。同時經歷中央的這次改革，二零一三年與二零零八年相比，基層人民法院的經費收入增長了百分之四十二點一七。而在收入的經費中，業務經費的增加使得基層人民法院的辦案效率大大提升，辦案條件獲得了極大的改善，因此表明這一改革對于基層人民法院而言具有積極作用。二零一二年中央財政轉移支付給基層人民法院的資金與二零零八年相比，增長了百分之九十一點八，且使得基層法院的辦案條件以及執法條件獲得了顯著的改善。另外針對基層法院的“兩庭建設”資金，中央預算內的專項投資與二零零八年相比增長了百分之三百七十一點二五，這對基層人民法院的資金缺陷問題，起到了有效的緩解作用，從而有效的保障了法院各項審判工作的順利實施和開展。

二、 司法體制改革下基層法院經費保障制度的現狀

基層人民法院實行的領導體制，與我國現行體制相互協調和統一，其是以上級法院領導為輔、地方黨委領導為主的雙重領導體制。實行該體制能夠確保基層法院充分的發揮出地緣優勢，同時還能確保基層人民法院的管理達到一定的有效性以及及時性。而由于與法院以及法官存在密切關系的財權、人事權等，大都由地方政府進行掌握，因此導致了基層法院的經費保障制度存在一些問題，具體如下：

（一）無法合理維護法院的專業性

在基層人民法院中，審判是其中心工作，而由于人們的習慣性思維以及行政權的擴張，使得基層人民法院往往被地方政府看成是一個下屬的職能部門，即綜治維穩、民調、黨建扶貧、計生以及創衛等，且無論這些業務與審判是否有關，都要求基層人民法院必須參加，這就造成了基層人民法院長時間被各類行政事務所困擾，從而難以將其審判職能集中的體現出來。

（二） 無法切實貫徹法律的權威性

我國行使審判權的重要代表即是基層人民法院，且法律規范統一適用，而各方當事人的利益也需基層法院進行平等的維護。但是在這塊塊管理的前提條件下，司法權地方化的現象十分嚴重，這就使得管理保障上的地方性與司法權的中央事權屬性之間存在一定的沖突，針對整體利益與局部利益之間的關系，地方政府如果不能對其進行正確的處理，通常情況下會要求基層人民法院對其局部利益加以保護，這樣一來就無法切實貫徹法律的權威性以及統一性。

（三）無法有效保證司法的公正性

在現行的體制基礎上，同級政府在一定程度上掌握了基層人民法院的資產購買以及處置、法官的任命、法院經費以及人員工資等，這就使得地方利益與基層法院的利益之間形成了依附關系。在對各類與地方利益有關的案件進行審理的過程中，基層人民法院就必須對同級政府的利益進行慎重考慮，甚至在執行、裁判、受理一些相關的案件時，還需請示以及匯報給地方政府，導致了司法公正性不能獲得有效的保障。

三、司法體制改革下基層法院經費保障制度的管理構想

對省以下地方法院的財、物、人等進行統一的管理，是黨在十八大明確提出的重要管理要求，這就使得基層人民法院能夠有效的脫離地方政府的控制和約束，從而實現全面依法治國，維護國家法制統一。因此針對基層法院經費保障制度，本文特提出以下三點管理構想：

（一）經費管理

省高院在對本省的系統經費預算進行編制的過程中，其主要依據的是市、縣編報的部門年度預算以及匯總，并且要在同級人大批準之后，將預算分解成各個指標，然后由省財政廳國庫支付局將其錄入各級法院的賬戶中。通常情況下，部門的預算包括“兩庭建設”經費、裝備經費、人員經費、辦案經費、公用經費以及其他經費等。而根據各省的具體情況，可將其中的人員經費制定為三級階梯工資，即針對一些即將退休的工作人員，可以享受退休前一點五倍的工資待遇。而基建經費、裝備經費以及辦案經費等，則需要結合各個地區的實際情況，利用現代化的科學手段，制定出量化、精確的標準。而公用經費則要求，基層法院在現行標準的前提下，對其增加適當的保障措施。現目前，由于地方政府掌握了基層人民法院經費的預算、劃撥、分配權等，其中存在相對較大的隨意性，且審批的相關程序也逐漸變得繁瑣。而在進行改革之后，資金的收取和劃撥則只由財政部門進行負責，而省高院則同監察部門以及審計部門共同對資金的使用情況進行監督，從而有效的避免了財政部門假借管理的名義，而導致新的地方保護主義重新形成。

（二）人員管理

針對各級基層人民法院的人員數量，需由省編辦聯合市編辦以及縣編辦共同進行核定，并且要采取分類管理司法人員的方式，適當提高法官的待遇，要對司法人員的職業保障進行完善和健全，要通過動態管理法官員額的管理模式，實現反復淘汰、能進能出、逐漸優化。而法官在獨立辦案以及依法行使職權的過程中，由于其面臨著利益集團以及強大政府施加的共同壓力，所以從基層法院的司法獨立必須從法院獨立做起，直到實現法官獨立。而要想實現有效的獨立，則法官人員必須進行人格轉型以及觀念轉型，要確保具備現代公民意識以及獨立的人格，這樣才能從真正意義上建成現代化的法治社會。

（三）資產管理

在基層人民法院中，其資產可以分為兩類，一是固定資產，二是流動資產。而基層法院在移交資產的過程中，首先需對清查資產的基準日進行確定，清理資產的過程中必須核實存量，同時制定出債權債務以及資產清單明細表，針對不同的土地區分情況、多重產權以及產權不清楚等情況，需要采取適度支付對價、置換以及處置的方式分別進行處理。同時要在產權明確之后，向國有資產管理局進行報批，之后才能交由省高院進行統一的管理。

四、司法體制改革下基層法院經費保障制度建設策略

（一）明確法院經費保障責任

在建設基層法院經費保障制度的過程中，首先需對經費保障責任進行明確，即基層法院在經費保障工作中需明確自身所擔負的責任。而各級黨組織以及相關政府部門，需根據相關的標準和規定，對其加大經費投入，要采取針對性的措施確保基層法院經費保障水平實現良好的提升，從而有效的滿足法院職能履行的經費需求。而在司法體制改革的新背景下，各級政府在安排本級預算的過程中，其經常性的司法支出需高于改革之前，且要按照基層法院的財力情況以及實際工作需求予以適當的增加。本級政府應當安排的司法支出，不能通過中央以及市級安排的資金轉移支付進行抵頂，另外要根據上級政府的要求，對項目補助資金以及轉移支付資金等進行嚴格的安排和使用。

（二） 實施法院經費分類保障

通常基層法院的經費包括基建經費、裝備經費、業務經費、公用經費、人員經費以及其他經費等，因此在建設基層法院經費保障制度的過程中，需要對其進行分類保障。而“分類負擔”則指的是根據不同地區政法機關的特點，對法院經費項目進行科學合理的劃分，要對各級政府的保障范圍進行明確，同時采取分部門、分區域、分項目的法院經費分類保障制度。另外要建立“以獎代補”的轉移支付資金模式，即市級司法部門需按照中央下發的“以獎代補”資金，對存在困難的基層法院，予以一定的資金支持，并且要側重對特別困難的基層法院的支持，這樣才能保證基層人民法院設施完好、裝備齊全、正常運轉等。

（三） 實行嚴格的收支脫鉤

針對基層法院的經費保障，在建立相關制度的過程中，也可通過“收支脫鉤”的方式，即通過對收治兩條線的相關規定的貫徹和落實，對基層法院的收支管理進行切實加強，以保障按標準全額保障、收支脫鉤。首先基層法院在履行相關職能的過程中，有關的財政部門徐將其所需的經費納入財政預算，以確保能夠按照標準對其實施保障。而各個地區以及相關部門，不能向基層人民法院下達罰沒收入的指標，同時也不能將其訴訟費收入、經費支出、罰沒收入等進行掛鉤。其次基層人民法院還需做到應罰盡罰、應收盡收。在國家財政收入中，罰沒收入以及訴訟費收入是重要的組成部分，因此基層人民法院必須建立一個相應的內部控制機制，要提出可行的監督考核辦法以及制約措施，要有效的避免由于收支脫鉤導致的應罰不罰、應收不收、執法不嚴等情況，從而造成罰沒收入以及訴訟費收入非正常減少。

五、總結

綜上所述，本文通過對司法體制改革下的基層法院經費保障制度的研究和分析，可以看出，基層人民法院在履行相應職能、依法行使審判權的過程中，法院經費是其重要的物質基礎保障，同時也是法院展開各項相關工作的前提條件。因此健全和完善基層法院經費保障制度，既需要提高司法機關的履職能力和水平，同時也需要基層法院加強內控和監督，這樣才能確保基層法院經費獲得充足的保障。

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